从美英两国看我国影子银行监管体系的改进

刘振斌

摘   要：近年来，随着我国金融自由化程度的不断提升，在金融创新和金融监管的博弈过程中，影子银行规模快速扩张，受到国内外各界的广泛关注。目前，我国对影子银行的监管仍处于探索完善阶段，一定程度上存在缺乏监管或监管不足的情况，影子银行和交叉金融业务引起的局部风险隐患不容小觑，如何防范化解影子银行体系风险，同时满足实体经济需求，已经成为亟待解决的重要课题。通过梳理总结美英两国对影子银行的监管经验，深入分析了影子银行监管面临的挑战，提出了健全影子银行监管法律法规体系，探索宏观审慎监管协同机制，逐步将影子银行纳入有效监管，严格规范信息披露制度等政策建议。

关  键  词：影子银行;金融风险;金融监管

中图分类号：F832.1      文献标识码：A       文章编号：2096-2517（2020）06-0072-07

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.06.008

一、引言

“影子银行”一词起源于美国。McCulley在2007年的美联储年度金融研讨会上首次使用了“shadow bank”这一概念[1]，之后Pozsar等（2013）[2]、Claessens（2012）[3]及Tucker（2010）[4]分别对影子银行的概念进行了界定。金融稳定理事会（FSB）认为影子银行是指那些存在于金融监管系统之外，由于未受到严格监管可能引发系统性金融风险及产生监管套利的金融创新业务或信用中介机构①。

国内监管部门及学者也围绕我国影子银行的内涵进行了相关阐述。比如，人民银行调查统计司等组成的课题组（2012）指出，影子银行是从事金融中介活动，表现出与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能，未受《巴塞尔协议III》或同等程度监管的实体或准实体[5];阎庆民等（2014）分别从广义和狭义的角度分析了影子银行的内涵[6]。虽然我国在影子银行业务的详细分类方面存在分歧，但总的来看，这些定义基本上与FSB对待影子银行的态度相同， 即缺乏监管或监管不足。

我国影子银行本質上与传统银行信贷无异，通过信托贷款、银行表外业务、民间融资等渠道实现融资功能，形成不同于传统金融系统的影子银行体系。影子银行的存在是把“双刃剑”。一方面，影子银行作为传统银行信贷的补充和替代，突破了传统银行贷款及债券投融资的限制，在其高速扩张的同时为市场注入了大量的流动性，提升了金融服务的广度和深度，一定程度上促进了经济增长。而且，一些资产管理业务推动直接融资市场的发展，间接促进了利率市场化发展进程。另一方面，由于影子银行高度依赖于传统银行，常常成为商业银行规避监管的重要通道。近年来，银行同业之间、银行与非银行金融机构之间互动越来越频繁，银行表外业务数量大幅增加，影子银行体系内的资金流转愈发隐蔽和复杂，积聚了较大风险。特别是，目前我国实体经济回报率降低，上述资金可能流入股市、楼市或在金融机构内部空转，对货币市场和资本市场产生较大干扰，影响整个金融体系的稳定。我国金融市场2013年和2015年出现的两次“钱荒”以及“资金空转”“不当操作”等问题，都反映出影子银行给金融市场带来风险隐患问题[7]。

随着影子银行业务大规模增长，学术界和业界对影子银行监管的探讨与日俱增。

从国外看，Schwarcz（2012）提出影子银行产生的一个重要原因是受监管的银行与监管之外的金融机构存在竞争，监管制度与监管规则的不同将市场进行了分割，金融衍生产品交易透明度不高以及存在关联业务等，导致金融中介机构难以高效处理金融市场上的相关信息， 从而引起市场恐慌，最终引起系统性金融风险，严重影响金融体系稳定和安全[8]。Li等（2016）分析了影子银行的资本监管问题，指出影子银行业务能够促进商业银行资本收益率的提升，但会引起自身稳定性的下降[9]。从国内看，黄亭亭（2011）认为，对影子银行监管缺失以及重视不够是产生经济危机的重要原因之一[10]。陈晓静等（2016）认为，因为影子银行可能会影响到银行体系稳定性， 所以应该采取更为严格的监管政策，加强宏观审慎监管， 并且注重监管信息的共享[11]。吴俊霖（2017）提出，提升资本监管压力，有利于降低商业银行风险水平;如果商业银行资本充足率没有达到监管标准，资本监管压力会显著影响商业银行的风险偏好，并表现为负相关关系[12]。肖立伟（2019）通过研究证实，加强对商业银行的监管会导致影子银行更为活跃， 难以达到监管的预期效果，因此应该扩大监管范围，实施全面监管[13]。伦诗媛（2019） 认为影子银行监管不同于传统的商业银行监管，由于影子银行从事银行类业务却不受银监会监督，存在很大的监管空白[14]。

总的来看，西方发达国家对影子银行体系的监管实践经过了长时间的探索，特别是以美国、英国为代表的发达国家，已经形成了较为完善的监管经验和防控体系。

虽然我国影子银行发展时间较短，构成及发展路径与西方发达国家有所区别[15]，但其中蕴含的系统性风险不容忽视。目前，国内对影子银行的监管还处于探索完善阶段，通过对比分析影子银行在国内外的演进过程和监管体制的变化，有助于完善针对影子银行体系的金融监管框架。因此， 本文深入分析了影子银行监管面临的主要问题， 梳理总结了美英两国对影子银行的监管经验，提出了相应的政策建议。

二、 我国影子银行监管现状及面临的困境

（一）我国影子银行监管的现状

从资金来源看， 对影子银行的监管逐步加强。对于银行理财业务和同业业务存在的问题，监管部门相继印发了《关于规范金融机构同业业务的通知》等一系列政策措施，明确了理财资金募集、操作和风险管理的要求，提出了同业拆借、同业存款等业务的具体操作标准。

中国人民银行从2017年起将银行理财业务纳入MPA考核指标①， 银保监会2018年颁布了关于银行理财业务以及理财子公司监管办法①，提出了明确具体的监管要求。这些监管政策在提高影子银行资金来源的透明度和合规性方面发挥了积极作用， 从资金来源上规范影子银行业务。

从通道业务来看，对影子银行的治理及规范是监管的主线和重点。2017年之前，我国金融业实行严格的分业监管，银行、信托、保险等金融机构分属不同监管部门负责，有一定的监管套利空间。虽然监管部门采取大量的整治措施，但由于监管信息沟通不畅，治理行动统一性不足，资金由监管严格的通道流向监管宽松的通道，导致总体业务难以得到有效的控制。特别是2017年成立了金融稳定发展委员会，2018年原银监会和保监会合并为银保监会，形成了“一委一行两会一局”的监管体系，监管部门对影子银行的监管力度大幅增强，密集出台了一系列监管政策，并以资管新规为契机，开展覆盖整个资管领域的整治行动，各类业务规模得到了有效的控制。数据显示，截至2019年3月，我国影子银行规模位列第三，达到8.2万亿美元，占全球影子银行规模的16%②。

从资金投向看，监管力度逐渐趋严。以往影子银行主要资金投向领域集中于房地产融资以及地方政府隐性债务等方面， 由于监管政策日趋严格，融资需求受到压缩。在“房住不炒”的政策导向下，房地产开发融资方式和数额都得到了有效的规范，控制了过度融资行为。监管机构对于投向地方政府隐性债务的治理也取得了一定成效，对融资平台的限制和管理更加严格，有效限制了隐性债务规模的继续扩张。

（二）我国影子银行监管面临的主要问题

1. 监管体系有待完善。

一是缺少统一的上位法。从法律层面上看，涉及影子银行监管的法律有《人民银行法》《商业银行法》《证券法》等，虽然这些法律能够对传统业务发挥监管监督的效果，但是对影子银行业务的规定未成体系， 内容相对简单。从行政法规层面上看， 除了国务院办公厅于2013年印发实施的《加强影子银行监管有关问题通知》之外，没有专门针对影子银行业务的条例规定。从规章制度层面看，近年来，人民银行、银保监会等部门持续加大对影子银行的规范力度，相继印发实施《商业银行理财产品销售管理办法》《资产管理业务的指导意见》等，为金融监管部门提供了监管依据。总的来看， 对影子银行的监管体系以部门规章制度为主，较为繁杂，没有形成体系，效力不足。二是监管权限不明晰。监管部门对影子银行的监管权限，存在监管重叠或监管真空。比如，目前对于银信合作业务，主要由银保监会负责监管，但是有的银信业务已经融入了证券行业的特征，超出了法律对银保监会监管的授权范围。

三是缺乏有效的监管协调机制。由于监管部门之间缺乏有效的沟通协调，存在各行其政的风险，削弱了监管效力。

2.存在一定程度的监管盲区。在分业监管模式下，金融机构虽然从事类似的业务，但却由不同的金融监管部门管理，而金融监管部门之间的监管标准又难以统一，容易形成监管套利风险。一是对商业银行的创新业务监管滞后。随着金融创新的持续推进，金融产品越来越复杂化和多元化，大部分含有混业的属性，对于上述产品的监管往往缺乏明确的监管归属， 可能形成监管冲突和监管真空等问题，减弱了宏观审慎监管的效果。二是对信托、券商等非银金融机构的监管不足。

相较于商业银行，非银金融机构不受资本充足率等监管指标的限制。为了避开资本监管的规定，商业银行常常借道非银金融机构进行变相融资， 隐藏了真实的信贷规模，导致监管失效。

三是对准金融机构的监管框架缺失。目前，对准金融机构的监管为多头监管模式，通常由地方政府金融工作局主管，工商局、中小企业局予以配合支持。比如，地方政府相关部门分别对辖内小贷公司、融资担保公司和典當行等实施日常管理，虽然体现了多角度、多元化的创新理念，但往往存在较为严重的监管重叠和监管真空问题。

3.信息披露机制缺位。资金交易信息不透明是影子银行最本质的特征，这也是其难以被有效监管的主要原因。尽管对影子银行有信息披露的监管要求，但是由于缺少具体的实施细则，影子银行内部数据的披露非常有限。一般来说，只有当信息充分公开和降低监管盲区的情况下，才能及时防范化解系统性金融风险， 而在数据相对匮乏的背景下，监管部门难以获悉影子银行的真实情况，也无法有效识别风险。比如，为了规避对合意贷款规模的监管，部分商业银行通过影子银行把高风险贷款转移出表，掩盖了可能形成的不良贷款，虽然账面上显示的风险水平较低，但是对影子银行的信用风险规模和质量难以准确计量，导致银行业整体信用风险水平被低估，增加了我国金融市场的潜在风险。又如，由于影子银行的存在，传统广义货币M2等指标无法包括全部信用创造， 监管部门在制定政策时，所参照的基础难以全面反映经济实际情况，导致货币政策指标失真。

三、 美英两国影子银行监管的国际经验

金融危机对主要发达国家金融体系和经济发展产生了较为强烈的冲击，主要是由于影子银行的膨胀及无序发展导致的，而根本原因在于金融监管体制的不完善及金融监管效力的不足：一是监管重叠导致监管效率下降，使监管成本上升;二是监管缺失为影子银行提供了监管套利的空间，机构投资者与商业银行大力推广杠杆率较高的金融衍生品;三是监管部门缺乏协调性，没有形成统一的标准。金融危机爆发之后， 美国和英国迅速采取应对措施，出台一系列影子银行监管政策，使这两个国家最早从危机中得以恢复，其监管经验也广泛传播至全球其他国家，对我国同样有借鉴意义。

（一）美国对影子银行的监管经验

美国推崇自由的市场经济体制， 在2007年金融危机之前， 对影子银行实行宽松的监管政策。金融危机爆发之后， 美国全面强化了对影子银行监管，有效遏制了风险从资本领域向实体经济的扩散，主要代表性法案和指令有《金融监管现代化蓝图》《多德—弗兰克法案》《沃尔克规则》等。其中，《金融监管现代化蓝图》 构建了长期监管目标和框架，提出设立商业行为监管机构，对商品期货与证券交易委员会进行了合并。《金融监管改革：重构美国金融监管体制的新基础》拉开了大规模改革监管制度的序幕，成立了金融服务监督理事会，把证券交易委员会对投资银行的监管职能划入美联储。《多德—弗兰克法案》 提出设立消费者金融保护局和金融稳定监管委员会，要求对私募基金、对冲基金和信用评级等机构进行严格监管，并把对综合金融保险公司的监管职能划入美联储，进一步强化了美联储的职能①。

美国在保留原有监管体制的基础上，把监管范畴扩大至影子银行的所有业务， 并实施分类监管。一是在协调监管机制方面，美联储、财政部、证券交易委员会等监管机构达成监管信息互联互通的共识。二是在资本管理方面，强化了对非银行金融机构表外资产的资本充足管理，大幅降低了影子银行的系统风险。三是在会计财务方面，将商业银行的表外业务纳入资产负债表进行管理。四是在信息披露管理方面，明确提出了对影子银行信息披露的具体要求，建立更加透明的信息披露机制。

（二）英国对影子银行的监管经验

金融危机前，金融服务监管局是当时英国惟一的金融监管机构， 对金融业统一行使监管职能，影子银行体系主要包括货币市场共同基金、结构化融资工具、资产支持商业化票据等。虽然英国的影子银行体系规模小于美国，但由于英国与美国的影子银行体系相互交织在一起，常常受到来自美国影子银行的风险冲击。金融危机后，英国对金融体系进行了改革完善， 主要代表性法案和指令有《2009年银行法案》《金融监管的新方法：改革的蓝图》。赋予英格兰银行履行金融稳定的法定职能，强化了其在防范化解金融风险时的权力和责任，对金融体制进行了全面改革：一是设立审慎监管局，负责对银行、保险公司及可能影响到金融系统稳定的投资公司实施审慎监管，推动金融机构实行稳健的经营策略，消除风险隐患。二是设立金融行为监管局，负责对金融机构业务层面的监管，以维护金融消费者的合法权益。三是在英格兰银行董事会内部成立金融政策委员会， 负责对金融风险进行识别和评估，同时赋予金融政策委员会指导监督其他监管机构的权力，增强金融体系抵御风险的能力①。

英國针对影子银行进行的监管体系改革，有如下特点：一是从以往只注重微观监管向防范系统性风险转变，防止个别金融机构的危机扩散到整个金融系统。

二是对中央银行的监管职能进行了强化，授予中央银行更多的职能，畅通了中央银行与其他监管部门的沟通协调渠道，加强了中央银行的宏观审慎监管职能。三是增强中央银行对系统性风险的处置功能，中央银行有权要求系统重要性金融机构制定处置和恢复计划，对那些有可能影响金融系统稳定的金融机构，可以采取分拆或者阶段性持股等措施。四是监管手段进一步丰富，限制影子银行行使银行的功能，从市场准入、资本金管理、信息披露及证券化资产的风险权重等方面加强了监管。

四、 完善我国影子银行监管体系的思考

2008年金融危机后，以美国、英国为代表的发达国家对影子银行监管的重视程度日趋加强，在强化监管方面采取了一系列改革措施， 虽然各有侧重，但主要方向基本一致，即积极降低系统性风险产生的概率，并在监管可控的情况下，继续鼓励金融创新的发展②。

一是凸显了中央银行在金融监管中的核心作用。从以往只注重微观监管向防范系统性风险转变，避免将个别金融机构的危机扩散到整个金融系统。授予中央银行更多的职能，畅通了中央银行与其他监管部门的沟通协调渠道，加强了中央银行的宏观审慎监管职能。

二是弥补影子银行监管的空缺。

将对商业银行监管时采用的流动性、资本充足率等监管指标用于规范影子银行，并且对影子银行设置了更高的资本要求， 有效降低了流动性风险。对大型金融机构的场外衍生金融产品、并购等交易行为进行严格监管，防止影子银行的风险传染到传统银行。

三是通过构建信息披露与协调机制，强化风险的防范和监控，提升了监管效率。我国与美英两国的影子银行存在一定的相似性，即都具有复制银行功能的特点，可规避常规监管，会引起系统性风险，因而为了达到有效监管的目的，对影子银行范围的界定应适当扩大。所以，我国监管机构可以参考借鉴美国、英国的经验，在宏观审慎监管体系框架下，将影子银行全面纳入商业银行监管范畴，严格实施影子银行信息披露制度，建立监管信息共享机制，提升影子银行经营透明度，防范系统性金融风险。

（一）健全影子银行监管法律法规体系

借鉴国际上的监管经验， 对于影子银行的监管， 应进一步构建以人民银行为核心的监管框架。进一步健全完善对影子银行监管的政策法规，以现有法律法规为统一标准，不断修订完善《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律法规，并坚持以风险管理为主导，降低立法和监管成本，构建针对性强、完备高效的法律体系。另外，由于现阶段民间金融的监管主体尚未明确，地方政府出台的规则和要求约束效力较弱，因此，围绕影子银行监管的薄弱环节，应快制定对民间金融监管的法律法规。

（二）探索宏观审慎监管协同机制

一方面，在防范系统性金融风险以及强化宏观审慎监管方面， 进一步强化人民银行的监管职能。另一方面，在“一委一行两会”格局下，明确各金融监管部门的职责分工，构建分工合作、职责清晰、全责匹配的监管协同机制，对各类影子银行业务实施严格的监管。充分运用“穿透式”监管理念，采取纵向与横向多维度穿透的监管方式，实现对影子银行各个业务领域的协调监管。其中，在纵向上，加强对影子银行资金来源与真实投向的鉴别，实现全过程穿透;在横向上，透过复杂的交易模式及环节识别金融产品和金融行为的本质，防止通过中间层层嵌套的交易环节拉长资金链。

（三）逐步将影子银行纳入有效监管

一方面，要继续大力整治通道业务，虽然目前对影子银行的治理取得了积极效果，但存量业务规模还较大，其复杂程度和隐蔽程度高，欺骗性强，要坚持“强监管、严监管”的政策方向，严防反弹回潮，向市场传递鲜明的政策信号。同时，把握好节奏和力度，处理好监管和产品创新的关系，防止对所有业务“一刀切”。另一方面，统一对影子银行的监管口径。目前，相关监管机构对于影子银行的统计口径还没有达成一致，对于业务类型和影子银行机构的定位还不够明确。可以借鉴国外的经验，从广义范畴的角度统计影子银行的规模，从狭义范畴的角度进行重点统计。将商业银行的表外业务、所有具有信用中介功能的金融机构及交易行为，全部纳入影子银行的统计范畴，并重点关注信托公司、委托贷款机构、政府融资平台及理财产品等体量较大的影子银行机构和业务。