现代教育治理语境下地方高校教育信息化建设推进机制研究

杨建军

摘 要：高校教育信息化发展水平在一定程度上体现着高校自身综合竞争力和可持续发展能力，也是地方本科院校转型的重要推动力。目前，教育信息化发展的首要障碍和难解问题是机制建设。同时，教育信息化是一项系统工程，需要政府、学校及社会组织的协同努力，而多元参与恰恰是教育治理的显性特征。从现代教育治理理论视角出发，基于“政策支撑机制—内部建设机制—社会参与机制”分析框架，从夯实外部支撑服务、提升高校治理能力、汇聚社会潜在能量等三大方面阐述信息化推进机制。

关键词：教育治理;教育信息化;推进机制;地方高校

DOI：10. 11907/rjdk. 201659 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

中图分类号：G434文献标识码：A 文章编号：1672-7800（2020）008-0259-05

Abstract：
The development level of education informatization in colleges and universities reflects the comprehensive competitiveness and sustainable development ability of universities to a certain extent， and is also an important driving force for the transformation of local undergraduate colleges. At present， the primary obstacle and solidification problem in the development of educational informatization is mechanism construction. At the same time， educational informatization is a systematic project， which needs the collaborative efforts of the government， schools and social organizations， and multiple participation is the dominant feature of educational governance. From the theoretical perspective of modern education governance， based on the analysis framework of “policy support mechanism - internal construction mechanism - social participation mechanism”， this paper expounds specific informatization promotion mechanism strategies from three aspects：
strengthening external support services， improving university governance capacity and gathering social potential energy， etc.

Key Words：
educational governance; education informatization; promotion mechanism; local colleges and universities

0 引言

《中國教育现代化2035》提出，到2035年，总体实现教育现代化，使我国迈入教育强国行列。为此，中央重点部署了面向教育现代化的十大战略任务，其中第八项任务是“加快信息化时代教育变革”[1]。日新月异的信息技术无疑将给教育各方面带来改变，但这种改变并不会自然而然地发生，必须实现信息技术与教育的深度融合，将技术由改善教育的工具升华为革新教育的“方法论”。特别是在新冠疫情下，教育信息化在多年发展中所奠定的物质基础为教育领域希冀出现的“质变”提供了坚实支撑和保障。在这一思路下，教育信息化不再是教育的点缀，而是作为教育系统中不可或缺的要素与内生变量而存在，并完成其自身全流程的进一步再造和发展改革。教育信息化建设具有系统性特征，高等教育信息化是教育信息化工程的重要一环，而高校是这一环节的最小实施单位，其教育信息化推进效果至关重要。教育治理理念能够为高校教育信息化建设推进提供新的理论视域，而教育信息化发展又对高等教育提出了新要求、新标准，并且是高校教育治理所依托的方法和手段，二者结合共同实现教育信息化推进与现代大学治理目标的内在统一。

1 教育治理与教育信息化

1.1 管理与治理

“治理”一词并非新概念，只是在公共政策实践中的历史较为短暂。学界普遍认为，1989年世界银行针对非洲国家“治理危机”所引发的研究使“治理”一词成为公共政策热点词汇的起源。可见，“治理”作为学术概念的研究历史并不算长。那么，治理与管理有何异同呢？ 管理指组织为达到个人无法实现的目标，通过各项职能活动，合理分配、协调相关资源的过程[2]。全球治理委员会将“治理”表述为：或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是调和不同利益冲突，并采取联合活动的持续过程（Commission on Global Governance，1995）。管理的基础是“权力”，由自上而下的行政力量所驱动，而治理的基础是“权利”，是多元主体参与的内驱力。研究者认为，治理理论的魅力在于其将民主、平等协商、合作共赢等现代社会政治价值观融入公共管理服务中[3]。治理是管理的一种形态，其实质特征是管理民主化。治理的兴起离不开信息技术的进步，其实践也需要信息技术的依托与支持。

1.2 教育治理与教育信息化

《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》提出“创新信息时代教育治理新模式”。教育治理指政府、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程[4]。作为国家公共管理和公共治理体系的重要组成部分，教育治理的内容十分广泛，涉及宏观、中观和微观等各层面，涵盖自学前教育至高等教育各办学层次。一般意义而言，它们的结构都包括3个要素：治理主体、职能和制度保障。李克东教授[5]指出：教育信息化指在教育与教学领域各方面，在先进教育思想指导下，积极应用信息技术，深入开发、广泛利用信息资源，培养适应信息社会要求的创新人才，加速实现教育现代化的系统工程。教育治理强调多元主体共同参与，形成同管、共赢、共治、善治的联动合作共同体。而信息化建设与应用的主体来源于教育系统内的不同群体，在教育治理理念下，政府、教育职能部门、学校、企业、师生、社会团体等各主体明晰权责，形成有效的相互约束制衡关系，推进高校教育信息化良性运转。

2 必要性分析

2.1 國家教育政策规划内在要求

信息技术对教育具有革命性影响已成为政府推动的诸多政策文件中的共识。教育部每年出台的《教育信息化工作要点》，旨在优化教育信息化生态系统与绿色安全环境，实现信息技术与教育教学深度融合，教育信息化机制建设始终被列为历年文件中的一项重要任务。教育部颁布的《教育信息化“十三五”发展规划》[6]反复强调教育信息化机制体制创新问题，如：通过深化改革和创新体制机制，解决推进教育信息化进程中遇到的各种问题;进一步理顺教育信息化统筹部门、支撑机构和教育业务部门的关系，理顺教育部门和其它企事业机构的关系，形成统筹推进教育信息化的合力。由此可见，机制建设已成为教育信息化发展的首要障碍和难解问题，高校教育信息化推进机制建设应当上升为国家教育信息化发展战略的重要举措。《中国教育现代化2035》中“机制”一词属于高频词，其中“建立数字教育资源共建共享机制”就属于教育信息化范畴，并且是高校教育信息化建设的核心内容。

2.2 现代大学治理必然要求

多元参与是教育治理的显性特征，要求政府、学校、社会做到共同参与、民主对话、协作共赢。现代大学治理要求高校由传统的单向管理转变为多元治理，即不再只有一个治理中心而是多主体多中心的跨部门共治。《教育信息化“十三五”规划》明确指出，“深入推进管理信息化，从服务教育管理拓展为全面提升教育治理能力。”而教育治理最终要达到“善治”的目标，就必须保证参与度、透明度和效率。高校管理信息化能够“再造”高校内部管理流程和跨部门协同机制，借助信息化平台重组业务流程，建立高效、精干的业务传递架构，从而达到校务公开透明、业务处理精简高效、服务质量优化提升的目的。从管理到治理的转向，既是主体的转变，更是内容、能力和手段的转变，这都离不开高校教育信息化建设成果的支撑。信息化为师生、社会力量、专家智库等多主体广泛参与大学治理提供了机会。此外，育人始终是大学治理的本质任务，而高校信息化促进了以人为本的教育价值观重塑，借助数据互通平台、资源共享平台和一站式服务系统等，学生获得个性化定制和推送服务，实现个性化学习。高校治理能力现代化与教育信息化进程息息相关，信息化能够为高校决策者提供科学的决策依据，为高校改革提供数据基础，给教育教学带来重大结构性变革等。因此，必须高度重视高校教育信息化建设推进机制研究。

2.3 高校教育信息化自身发展现实需要

高校教育信息化发展水平在一定程度上体现着高校自身综合竞争力和可持续发展能力，也是地方本科院校转型的重要推动力，是提升学校办学水平、科研水平和服务水平，培养适应信息化社会全能型人才的必由之路。我国多数高校前期已建成以数字校园为目标的软硬件环境，基本实现了教学、科研、管理等信息资源数字化。但是，目前数字化校园较智慧教育目标还存在一定差距，高校需重新进行自身校园信息化建设，重塑一个开放共享创新的教育生态系统。首先，高校教育信息化发展必须完成从行政管理信息化向教学和科研信息化的转变;其次，地方本科院校转型发展必然伴随着人才培养模式改变，如师范院校教师教育职前职后一体化培养模式的实现，需要学校提供相应的平台支撑;再次，如何推动高校教育资源共建共享，提高资源利用率，也已成为亟需解决的关键问题。为了解决上述应然问题，必须研究推进高校教育信息化建设规划和决策体制、运行制度，以实现高校信息化发展路径与学校战略目标有效契合。

3 地方高校教育信息化建设推进机制分析框架

高校教育信息化的推进涉及不同利益主体：政府、教育行政部门、高校自身、行业企业、社会组织、师生、家长等，他们对高校教育信息化的认识理念及实施动力将在很大程度上影响高校教育信息化的发展程度和水平。比如行政管理中存在的部门利益分割、内部协调不畅等因素催生出信息系统建设中的“信息孤岛”现象。依据教育治理理念，只有理清各利益攸关方在高校教育信息化中的角色与任务、权利与义务，才能更好地推进高校教育信息化建设及应用。参与主体中，政府、教育行政部门、企业、社会组织是外部利益主体群，高校、教师、学生、家长等是内部利益主体群。作为责任主体和应用主体，高校对自身教育信息化建设拥有最终决策权;其他机构和个人等重要参与主体则拥有话语权、监督权、评议权等。高校应发挥其主导或“元治理”作用，协调其它各主体利益分歧，为各主体参与教育信息化建设提供共同的行动目标和行为准则，激发他们的责任意识和能力。就高校内部而言，信息化建设不仅要靠信息化部门的推进，更离不开业务部门、广大师生以及社团组织等的广泛参与。要实现广泛参与的实效性，信息共享机制、管理透明化是必要条件，以确保各主体明确分工、理清职责，形成有序高效的合力，它是持续推进高校教育信息化建设的重要保证。鉴于此，本文构建“政策支撑机制—内部建设机制—社会参与机制”分析框架，旨在明确和规范多主体参与信息化建设的权利、责任及义务，推动治理措施真正发挥效用。

4 地方高校教育信息化建设推进机制路径分析

4.1 外部支撑服务优化

4.1.1 教育信息化法律法规制定

治理理论强调政府的有限责任，在高校教育信息化建设中，政府应积极有效地推动和完善制度体系建设，引导并规范高校信息化建设。我国针对教育信息化的制度设计缺失，从法律层面看，目前我国高校教育信息化实践缺乏法律保障。《教育法（2016）》提纲挈领地述及教育信息化，在教育信息化法制化方面有所突破，意义重大。但教育信息化建设实践需要构建更具系统性、体系化和科学性的法律法规。教育信息化立法既是教育法制化建设的重要体现，又是教育信息化未来发展的必然要求[7]。及时完备地构建高校教育信息化相关法律法规，明确规定政府、教育行政部门、高校、相关行业企业、评价机构和师生等主体的权力与责任范围，以保障多元治理主体参与信息化建设的合法性，从而激发他们在教育信息化推进过程中共同参与、协商对话的积极性。教育信息化的直接目的是信息化教育，而真正实现信息技术对教与学方式的根本变革同样离不开法律和政策的保障与推动。可逐步制定《教育信息化建设与应用管理办法》《信息化教育法》《教育大数据安全条例》等。2020年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20lO-2020年）》、《2006-2020年国家信息化发展战略》、《教育信息化十年发展规划（201l-2020年）》等重要规划实施的收官之年，政府还要依据实践情况，不断修改完善，逐步形成具有中国特色的教育信息化法律法规体系，为实现教育治理现代化保驾护航。

4.1.2 省级教育信息化专家智库构建

教育信息化实践处于不断发展变化之中，高校自身难以准确把握和预知复杂的教育信息化推进全貌，而来自外部专业化的智力支持能有效促进信息化建设的理性化与科学化，因此，构建省级教育信息化专家智库意义重大。专家智库代表专业力量，能相对超越利益攸关方错综复杂的利益纠缠，给出更显客观的专业性判断。专家智库在国家教育发展战略、教育信息化发展规划、教育信息化产业政策等方面开展政策咨询研究，可以为高校教育信息化顶层设计、重大政策制定、经费投入等方面提供专家建议，保证高校教育信息化的规划与决策具有前瞻性和可优化性。专家智库还可以通过了解高校实际需求，明确高校信息化基础设施、信息资源以及教育教学现实需要，与高校共同协商教育信息化发展目标，制定出个性化整体规划，论证建设方案，明确各参与主体具体任务，同时为效益评估提供智力支持，使信息化建设有用、适用、实用，实现可持续发展。此外，一般高校没有数据分析专业团队，而对数据进行深度、科学的分析能够对高校整体运行状况提供全面客观的数据基础，给予师生针对性建议，提升教学质量。教育信息化专家智库能够助力高校发挥信息化、大数据的综合作用。

4.1.3 多元主体参与的保障制度建立

基于沟通的共同参与是治理的一个重要前提。高校教育信息化建设的推进过程，需要各参与主体间的理解、沟通与协同合作，有效发挥各参与主体的功能和责任，并进一步向体制机制的有效运行转化。“自上而下”的教育信息化推进方式曾经在规模效益上发生了重要作用，但一刀切的方式容易忽视高校自身实际需要，出现了部分建设成果适应性不强、可持续性不足等问题。此外，有限的经费投入也使高校仅凭一己之力难以实现教育信息化的全面推进。在资源建设上，长期以来，我国高校教育资源的提供主體比较单一，而国外则呈现出信息资源来源多元化的趋势。以美国为例，教育资源门户网GEM的520个机构类资源主体中，政府教育主管机构14家，中学10家，大学89家，教育部门只占所有机构资源主体的200左右[8]。美国教育资源提供主体具有明显的多元化特征，为吸引更多社会机构和组织参与到教育资源建设中，需要多元主体间形成一种具有扁平化特征的网络结构，政府、教育行政部门可以通过相应的制度调动市场机制，激发高校推进教育信息化的自主性、创造性，同时发挥社会组织对高校的监督和评价功能。

4.2 高校自身治理能力提升

4.2.1 基于信息化的治理运行机制构建

高校首先要在理念上由传统管理模式向服务模式转变，构建基于信息化的治理运行机制，实现动态治理。在当前大数据时代，教育管理者、一线教师、学生及家长都可以通过微博、微信、论坛等平台发表观点，或参与讨论进行“发声”，这些不同的声音构成了海量的教育“微”数据。学校管理者通过获取、分析这些海量数据，挖掘出有价值的信息，从而提高决策的科学性和实效性。就高校治理而言，需要建立健全面向多元参与主体的全面、公开、透明的学校信息系统，并引入教育信息化推进问责机制，明确各方的“权”与“责”，对不适当履行或不履行职责和义务的治理主体追究责任、予以惩戒，从而真正实现政府为主导、学校为主体、社会为监督的基于大数据的教育信息化推进模式。此外，学校还应构建数据使用安全机制，比如设置单独的数据安全管理员，负责管理校园网安全，并对数据开发与管理人员设置合理的权限。

4.2.2 CIO 决策机制建立

目前，高校教育信息化的发展障碍不再是技术问题，而是管理问题。美国大学引入的CIO体制极大推动了美国高校教育信息化的发展。智慧校园建设是目前高校教育信息化的新阶段，它是在原有数字化校园基础上对高校信息化的重构。因此，本文建立以智慧校园建设为目标的“两级三层”CIO决策机制（见图1），进一步加强高校教育信息化建设和应用的统筹力度。其中，两级包括学校和行政职能部门，三层则涵盖决策层、执行层和应用层。首先成立学校信息化建设领导小组，主要负责总体规划审定、保障机制建立、重大项目审议等。校级CIO则由一名常务副校长担任，主要负责学校信息化发展规划及策略制定，整合人员、资金、设施等推进建设方案实施。各部门负责人则兼任该部门CIO，主要负责部门信息化建设需求分析和发展计划制定，并配合学校落实各项建设任务。专家指导委员会可以由信息化、教育管理方面的专家组成，对学校信息化发展中的重要项目提出合理化建议，为信息化领导小组的科学决策提供参考。信息化办公室的主要工作是统筹管理学校信息化建设专项经费，组织协调各二级部门。学校信息化规划具体实施则由技术部门、网络中心负责，如基础设施建设、教学资源建设、系统建设、网络运维等。

4.2.3 综合保障机制建立

完善有效的制度能够为高校教育信息化建设提供有力保障。一是确保资金投入。除学校自筹外，还可以积极拓宽融资渠道，如争取中央、省、市各级专项资金，或通过社会投资、银行信贷等多种方式，为高校教育信息化的稳步推进提供资金保障。二是建立健全信息化建设和管理考核激励机制。比如，建立以应用为导向的激励评价机制，将教学和科研部门的信息化管理与服务纳入绩效考评项目中;针对教师自主研发的优秀教育资源实行有偿供求机制，鼓励教师开发有特色的课程资源，推进优质信息化教育资源共享，提高教育教学质量;将教育信息化工作纳入年终目标管理考核指标，对教育信息化建设中表现突出的个人在评先评优、职称评聘等方面予以一定政策倾斜。三是建立多部门协同共享机制和师生使用评价反馈机制。比如，构建明确的数据共享标准以保障校内数据共享效果，消除“信息孤岛”现象，使学校教务处、人事处、科研处、学工部等职能部门协同工作。此外，建立高校“大数据库”，引导师生利用线上平台开展教育教学工作，通过这些保障机制使高校教育信息化建设长效可持续。当然，信息化的推行还需建设一支高效的信息化队伍，涉及教师专业发展、师资培训、CIO信息化领导力等方面的支持策略，以及建立起信息技术与教务部门领导间的协同管理模式、信息化环境下的人力资源管理模式等。

4.3 社会潜在能量汇聚

4.3.1 合作机制建立

《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》明确提出要“协调制定扶持教育信息化产业发展政策，鼓励企业参与教育信息化建设”[6]。在高校教育信息化建设推进过程中，各主体承担着不同的角色，发挥着不同的作用，也有着不同的利益诉求。比如，高校信息化建设需要企业提供技术支持与服务保障，而企业在产品研发、应用等方面又需要高校提供策略、方法等智力支持。由此可见，各主体在高校教育信息化推进目标上是一致的，但在需求上却具有互补性。因此，整合政府、高校、企业、社会组织与机构的资源和力量，统筹规划，协同推进高校教育信息化建设是可行的。比如，赣南师范大学坚持互惠互赢原则，采取双方共同建设、公开招标等策略推进学校教育信息化建设。与中国农业银行股份有限公司赣州分行合作“智慧校园”建设，在双方共同努力下，把建设项目打造成示范工程。通过公开招标的项目有校园网扁平化改造项目、信息系统网络安全等级保护项目、教学管理信息服务平台、协同OA办公系统、云计算平台、网络在线课程（慕课）服务项目、企业邮箱服务等。学校在2018、2019年度连续荣获江西省高校信息化工作先进单位称号。并且，前期建设成果在新冠疫情期间，为线上教学开展、学校及各单位线上视频会议召开、疫情防控工作实施等提供了强有力支持和高质量服务。此外，学校将与省内高校进一步加强合作，拓宽优质资源共建共享途径，优化教育教学过程，促进学科专业均衡发展。

4.3.2 评价机制完善

教育部2019工作要点中重点提及深化教育评价体系改革。现代教育治理制度改革的基本要求是管办评分离，即政府放权、学校自治、社会参与的新模式。构建多元参与的现代教育评价制度有助于高校教育信息化建设的有效推进。首先是高校自我评价。一方面涉及教育信息化建设过程和应用效果评价，如流程设计及实施、预算经费支出、应用普及度等指标;另一方面涉及教育信息化整体发展状况评价，如发展战略规划、信息资源建设、相关制度建设等指标。通过自我评价，发现学校信息化建设中存在的问题，提出解决方案并提交信息化领导小组审议。但高校作为评价主体，身兼“运动员”和“裁判员”角色，評价的科学性、真实性、客观性值得商榷。而引进专业的第三方评价将使得评价结果更具客观性和权威性，第三方教育评价指利用相对独立的专业机构开展教育教学质量监测与评估的活动过程，“是教育改进的重要杠杆”[9]。目前，市场上虽然出现了一些第三方教育评估机构，如高等教育咨询类公司、教育评估事务所等，对高等教育发展提供了有价值的评估，但真正意义上能够开展教育信息化评价的独立第三方机构尚未设立。究其原因，主要是教育信息化评估方法不够成熟，评价机构的执行标准与配套制度缺位，致使一些打算从事此项工作的机构知难而退。当务之急是建立科学有效的高校教育信息化评价指标和方法，教育职能部门制定具有可操作性的适用于评价机构的执行标准和保障制度，推动第三方教育信息化评价机构健康有序发展。

5 结语

高校教育信息化是一项复杂的系统工程，而机制创新是教育信息化创新发展的重要推动力。高校治理能力现代化与教育信息化进程息息相关，两者的有机融合有助于建构出合理有序、高效运行的推进机制，促使高校信息化建设摆脱以往那种粗放、人治、经验式的发展方式。本文正是立足现代教育治理这一视域，分析高校教育信息化建设推进机制若干问题，以期为高校教育信息化建设提供借鉴。但如何推动所构建机制的落地实施和进一步完善则是未来工作的重点和挑战。

参考文献：

[1] 中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》[EB/OL].（2019- 02-23）.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/23/content_5367987.htm.

[2] 周三多. 管理学[M]. 第4版. 北京：高等教育出版社，2014.

[3] 禇宏启. 教育治理：以共治求善治[J]. 教育研究，2014，36（10）：4-11.

[4] 褚宏启. 关于教育治理的几个关键问题[J]. 人民教育，2014，65（22）：21-25.

[5] 李克东，吴向东，容梅，等. 在思与行中一路走来——李克东教授与一线教师谈教育信息化[J]. 信息技术教育， 2006，7（3）：16-19.

[6] 教育部. 教育信息化“十三五”发展规划[EB/OL]. （2016-06-07）[2016-11-20].  http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/201606/t20160622_269367.html.

[7] 王运武. 教育信息化战略规划学[M]. 北京：电子工业出版社，2015.

[8] 王建冬. 中美两国教育信息服务比较研究[J]. 图书情报工作，2009，54（9）：
142-145.

[9] 储朝晖. 迟迟不就位的第三方教育评价[N]. 光明日报，2016-01-26（14）.

（责任编辑：孙 娟）