乡镇机构改革是减轻农民负担的关键
时间：2021-09-26 13:00:11 来源：达达文档网 本文已影响 人 
农民负担问题经过多年治理，虽然有了一定好转，负担总额有所控制，但从近年来农民的实际状况来看，一些地方农民的实际负担仍远远超过了国务院规定的人均收入5％的比例限额，负担依然较重，并由此引发了一系列的政治、经济和社会问题。
一、乡镇机构与人员负担是农民负担过重的重要原因
造成农民负担过重的因素是多方面的，但乡镇政权机构庞大、人员臃肿无疑是其中一个关键性因素。目前镇政府内设站所，由镇财政发工资的有15个，被人们统称为“七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站（在沿海乡镇设立）、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构还有16个，即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级业务部门发放，但有些还免不了要由农民负担。
我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，但县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，乡镇一级需要养活的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消对乡镇企业的减免税政策，一定程度上又刺激了乡镇政府向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了应对直接向千万个分散的农户（或农民）征税的需要，不得不临时聘用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构，他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，造成收支矛盾加剧，臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税费转移，乱收费的现象由整体向部分农户转移，乱收费和强迫服务的事情仍不断发生。
因此，在影响农民减负的诸要索中，乡镇财政负担的人员臃肿是最大的障碍。而要解决人员臃肿问题，首先要精简臃肿的人员所依附的乡镇政权机构。“皮之不存，毛将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。因此，农村的税费改革必须辅之以政府机构精简和工作人员缩编，才能奏效。
二、乡镇政权机构精简的可行性分析
精简机构是一项复杂的工程，牵扯到方方面面的利益，只有适时精简，才能事半功倍。从目前情况看，农村乡镇政府机构改革已具备了四个有利条件：
一是税费改革的全面铺开客观上要求对机构进行配套改革。从税费改革试点的情况看，农村税费改革直接触动了乡镇政府的利益，在大大减轻农民负担的同时，乡镇政府收入也大大减少，要确保税费改革后农民负担不反弹，原来靠乡镇政府自筹资金养活的工作人员，就面临着生存、去留等问题。这在一定程度上成为机构改革的催化剂。
二是农村基层民主的进一步扩大迫切需要进行机构改革。农村民主政治建设要求镇级政务、财务公开，提倡“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”。在农村全面推行的民主决策、民主管理、民主监督和民主选举，让人民群众享有了更广泛的民主和更充分的自由，这就为制止乱收费、监督乡镇政府行为奠定了政治基础，迫使乡镇政府更快地进行机构改革。
三是市场经济体制的逐步建立和完善为机构改革提供了必要的前提。随着市场经济体制的建立和完善，农业生产要靠市场来调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，政府制定并下达各种经济计划指标等事务性工作也大大减少，在这种情况下，精简分流大量富余人员已顺理成章。 四是改革开放以来的机构改革为乡镇机构精简提供了许多有益的借鉴。在改革开放后已进行的四次改革中，为了保证机构改革的顺利进行，都制定出台了一系列配套政策，如采取涨工资、一次性补贴、带薪学习等方式，让一些人员顺利地提前离岗离职等等，这些政策较好地保障了改革的实施。同时，职能转变与机构精简本应同步进行，但每次机构改革后，事实上，人员可能很快减下来，职能转变却没能及时跟上，职能转变的滞后，使改革不同程度地存在一种“裁员后遗症”。诸如此类的经验教训为今后更为彻底的机构改革提供了难得的借鉴。
三、减轻农民负担的对策与建议
受村民自治水平的限制等多种因素的影响，乡镇机构改革不可能一步到位，必须符合中国农村实际。本人认为，乡镇机构精简应分近期目标和远期目标。近期目标是乡镇合并，机构重组，理顺关系；远期目标是撤销乡镇政府，建立县政府派出机构。作为配套工作，要组建农村合作组织，改革乡村领导体制，改革教育体制，加强基层民主法制建设等，以巩固机构改革的成果。
关于划类定镇，合并机构。目前看，乡镇政府区域和类别的划分，应以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共享性的要求。对规模较小、经济基础较薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序报批后予以撤并。一类乡镇是以发展二三产业为主要特征的镇，主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系，可在5万人以上；二类乡镇的主要特征是以一二产业为主，正向二三产业发展，这些镇正逐步成为中心镇，可在4万人左右；海岛、山区等特殊地区可单独考虑划分为三类乡镇。1998年全国有45195个乡镇，在2001年进行的乡镇机构改革中，按照人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心的原则要求，乡镇被精减合并到了39715个。按照上述三种乡镇分类和全国三类乡镇每个乡镇平均4万人的标准，还应继续再撤并1／3的现有乡镇，使总数维持在3万个左右。对乡镇机关内部机构的设置，二类乡镇一般可将内设行政机构（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立三个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办。一类乡镇可在二类乡镇的基础上，视情况增加相应的机构。三类乡镇不设内部机构，视工作需要实行助理员分工制。
关于以块为主，撤并合转。目前应遵循“区域覆盖”和就近服务原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农民提供服务的事业机构和人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部门对其仅进行业务上的指导。通过放权于乡镇，真正建立起以“块”为主的乡镇管理体制，进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力，真正实现权、责、能的统一，将“乡政”建成真正统一、效能的农村社区政权组织。对原来的事业站所，按照“政事”、“政社“、“政企”分开的原则，通过“撤、并、合、转”，进，步理顺关系，使乡镇事业单位从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向，同时使服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来，使理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，成为独立自主的市场经营主体。“撤”即撤销粮管所、食品站、企管所等不适应市场经济的计划经济产物；“并”指将计划生育指导站、土地所、规划所等单位并到职能相似的政府工作机构内部；“合”是合并文化站和广播站、经管站和统计站等职能相近的平行工作机构；“转”就是把具有创收职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团公司或经济实体。对公安、税务、工商等具有经济监督检查和行政执法职能的站所可打破乡镇界限，按照区域进行设置，职能由上级垂直管理。通过“撤、并、合、转”，将原事业单位合并为五个事业机构：农业综合服务中心、财政所、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。
关于定编竞员，分挂归退。总的原则是机构要依法设置，编制要依法核定，人员要依法管理。定编要根据工作需要定岗，一个工作人员一年有效工作日约为230天，工作量满230天的设一岗配一员，不足230天的交叉兼职；实行人员竞争上岗、优化组合。配合定编竞员，可以采取多种方式进行分流。一是实行整体分流，将具有创收职能的部门改造为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体；二是实行转移性分流，将乡镇机关的食堂、文印、车辆等后勤服务工作划出来，实行机关后勤服务社会化；三是实行带职分流，从乡镇干部中选拔一批思想作风好、政策水平高、懂经营、会管理的干部到企业、村任职或挂职，既分流乡镇机关千部，也解决企业、村管理人才不足的问题；四是实行开拓发展性分流，鼓励以服务为主的事业站所分流人员，兴办服务经营实体，探索为农业服务的新路子；五是实行归队性分流，让来自企业、事业单位的借用人员回到原单位工作；六是实行内退性分流，对男性年满55周岁、女性年满50周岁、且工龄在30年以上的人员可办理提前退休手续并按同职级退休人员管理；七是实行政策性分流，坚决清理清退临时人员和超编超计划人员等等。
关于撤销乡镇政府，设立县政府派出机构。随着服务性、技术性和社会中介性质的机构和由经济组织负责的经营管理工作彻底从乡镇党政机关分离出来，撤并乡镇政府、设立县政府派出机构便成为必然。撤销乡镇政府后，可继续保留乡镇一级党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宜传贯彻、党员的发展教育等党务工作。撤销乡镇一级政府，设立乡镇公署为县（市、区）人民政府的派出机构，负责协调县（市、区）各部门在乡镇机构的关系。乡镇党委、乡镇公署内设机构可设综合办公室、纪检监察办、人武部。撤销乡镇一级政府后，乡镇的政府事务大部分由县（市、区）政府的各部门通过设立在乡镇的站、所来管理，乡镇各站所的人事财务关系均属上级部门管理。
一、乡镇机构与人员负担是农民负担过重的重要原因
造成农民负担过重的因素是多方面的，但乡镇政权机构庞大、人员臃肿无疑是其中一个关键性因素。目前镇政府内设站所，由镇财政发工资的有15个，被人们统称为“七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站（在沿海乡镇设立）、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构还有16个，即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级业务部门发放，但有些还免不了要由农民负担。
我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，但县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，乡镇一级需要养活的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消对乡镇企业的减免税政策，一定程度上又刺激了乡镇政府向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了应对直接向千万个分散的农户（或农民）征税的需要，不得不临时聘用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构，他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，造成收支矛盾加剧，臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税费转移，乱收费的现象由整体向部分农户转移，乱收费和强迫服务的事情仍不断发生。
因此，在影响农民减负的诸要索中，乡镇财政负担的人员臃肿是最大的障碍。而要解决人员臃肿问题，首先要精简臃肿的人员所依附的乡镇政权机构。“皮之不存，毛将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。因此，农村的税费改革必须辅之以政府机构精简和工作人员缩编，才能奏效。
二、乡镇政权机构精简的可行性分析
精简机构是一项复杂的工程，牵扯到方方面面的利益，只有适时精简，才能事半功倍。从目前情况看，农村乡镇政府机构改革已具备了四个有利条件：
一是税费改革的全面铺开客观上要求对机构进行配套改革。从税费改革试点的情况看，农村税费改革直接触动了乡镇政府的利益，在大大减轻农民负担的同时，乡镇政府收入也大大减少，要确保税费改革后农民负担不反弹，原来靠乡镇政府自筹资金养活的工作人员，就面临着生存、去留等问题。这在一定程度上成为机构改革的催化剂。
二是农村基层民主的进一步扩大迫切需要进行机构改革。农村民主政治建设要求镇级政务、财务公开，提倡“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”。在农村全面推行的民主决策、民主管理、民主监督和民主选举，让人民群众享有了更广泛的民主和更充分的自由，这就为制止乱收费、监督乡镇政府行为奠定了政治基础，迫使乡镇政府更快地进行机构改革。
三是市场经济体制的逐步建立和完善为机构改革提供了必要的前提。随着市场经济体制的建立和完善，农业生产要靠市场来调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，政府制定并下达各种经济计划指标等事务性工作也大大减少，在这种情况下，精简分流大量富余人员已顺理成章。 四是改革开放以来的机构改革为乡镇机构精简提供了许多有益的借鉴。在改革开放后已进行的四次改革中，为了保证机构改革的顺利进行，都制定出台了一系列配套政策，如采取涨工资、一次性补贴、带薪学习等方式，让一些人员顺利地提前离岗离职等等，这些政策较好地保障了改革的实施。同时，职能转变与机构精简本应同步进行，但每次机构改革后，事实上，人员可能很快减下来，职能转变却没能及时跟上，职能转变的滞后，使改革不同程度地存在一种“裁员后遗症”。诸如此类的经验教训为今后更为彻底的机构改革提供了难得的借鉴。
三、减轻农民负担的对策与建议
受村民自治水平的限制等多种因素的影响，乡镇机构改革不可能一步到位，必须符合中国农村实际。本人认为，乡镇机构精简应分近期目标和远期目标。近期目标是乡镇合并，机构重组，理顺关系；远期目标是撤销乡镇政府，建立县政府派出机构。作为配套工作，要组建农村合作组织，改革乡村领导体制，改革教育体制，加强基层民主法制建设等，以巩固机构改革的成果。
关于划类定镇，合并机构。目前看，乡镇政府区域和类别的划分，应以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共享性的要求。对规模较小、经济基础较薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序报批后予以撤并。一类乡镇是以发展二三产业为主要特征的镇，主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上已属于城镇经济社会体系，可在5万人以上；二类乡镇的主要特征是以一二产业为主，正向二三产业发展，这些镇正逐步成为中心镇，可在4万人左右；海岛、山区等特殊地区可单独考虑划分为三类乡镇。1998年全国有45195个乡镇，在2001年进行的乡镇机构改革中，按照人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心的原则要求，乡镇被精减合并到了39715个。按照上述三种乡镇分类和全国三类乡镇每个乡镇平均4万人的标准，还应继续再撤并1／3的现有乡镇，使总数维持在3万个左右。对乡镇机关内部机构的设置，二类乡镇一般可将内设行政机构（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立三个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办。一类乡镇可在二类乡镇的基础上，视情况增加相应的机构。三类乡镇不设内部机构，视工作需要实行助理员分工制。
关于以块为主，撤并合转。目前应遵循“区域覆盖”和就近服务原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农民提供服务的事业机构和人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部门对其仅进行业务上的指导。通过放权于乡镇，真正建立起以“块”为主的乡镇管理体制，进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力，真正实现权、责、能的统一，将“乡政”建成真正统一、效能的农村社区政权组织。对原来的事业站所，按照“政事”、“政社“、“政企”分开的原则，通过“撤、并、合、转”，进，步理顺关系，使乡镇事业单位从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向，同时使服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来，使理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，成为独立自主的市场经营主体。“撤”即撤销粮管所、食品站、企管所等不适应市场经济的计划经济产物；“并”指将计划生育指导站、土地所、规划所等单位并到职能相似的政府工作机构内部；“合”是合并文化站和广播站、经管站和统计站等职能相近的平行工作机构；“转”就是把具有创收职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团公司或经济实体。对公安、税务、工商等具有经济监督检查和行政执法职能的站所可打破乡镇界限，按照区域进行设置，职能由上级垂直管理。通过“撤、并、合、转”，将原事业单位合并为五个事业机构：农业综合服务中心、财政所、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。
关于定编竞员，分挂归退。总的原则是机构要依法设置，编制要依法核定，人员要依法管理。定编要根据工作需要定岗，一个工作人员一年有效工作日约为230天，工作量满230天的设一岗配一员，不足230天的交叉兼职；实行人员竞争上岗、优化组合。配合定编竞员，可以采取多种方式进行分流。一是实行整体分流，将具有创收职能的部门改造为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体；二是实行转移性分流，将乡镇机关的食堂、文印、车辆等后勤服务工作划出来，实行机关后勤服务社会化；三是实行带职分流，从乡镇干部中选拔一批思想作风好、政策水平高、懂经营、会管理的干部到企业、村任职或挂职，既分流乡镇机关千部，也解决企业、村管理人才不足的问题；四是实行开拓发展性分流，鼓励以服务为主的事业站所分流人员，兴办服务经营实体，探索为农业服务的新路子；五是实行归队性分流，让来自企业、事业单位的借用人员回到原单位工作；六是实行内退性分流，对男性年满55周岁、女性年满50周岁、且工龄在30年以上的人员可办理提前退休手续并按同职级退休人员管理；七是实行政策性分流，坚决清理清退临时人员和超编超计划人员等等。
关于撤销乡镇政府，设立县政府派出机构。随着服务性、技术性和社会中介性质的机构和由经济组织负责的经营管理工作彻底从乡镇党政机关分离出来，撤并乡镇政府、设立县政府派出机构便成为必然。撤销乡镇政府后，可继续保留乡镇一级党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宜传贯彻、党员的发展教育等党务工作。撤销乡镇一级政府，设立乡镇公署为县（市、区）人民政府的派出机构，负责协调县（市、区）各部门在乡镇机构的关系。乡镇党委、乡镇公署内设机构可设综合办公室、纪检监察办、人武部。撤销乡镇一级政府后，乡镇的政府事务大部分由县（市、区）政府的各部门通过设立在乡镇的站、所来管理，乡镇各站所的人事财务关系均属上级部门管理。
