上海工读教育面临的问题与对策研究
时间：2020-03-25 07:59:45 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要 工读教育是我国青少年犯罪预防体系的重要组成部分。随着经济社会的发展和治安形势的变化，工读教育也面临了新的困难与问题。解决这些困难和问题的对策主要有：优化与拓展工读教育的功能，加强师资队伍建设，规范收生标准与程序，完善办学模式，健全法律法规等。
关键词 工读教育；工读学校；教育
中图分类号 D916.3
文献标识码 A
随着经济社会的发展和治安形势的变化，自1961年创建以来的上海工读教育面临着很多新的挑战和问题。上海工读教育要继续发挥预防和减少未成年人犯罪等方面的独特作用，需要在工读教育的功能定位、办学模式等方面进一步加以改革和完善。
一、上海工读教育的社会作用
(一)工读教育内涵的变化
不同时期，我国的工读教育具有不同的内涵。20世纪50－80年代，工读教育主要是指对具有违法或轻微犯罪行为、不适合在普通学校学习但又够不上劳动教养和刑事处罚的在校学生及被普通中学开除或自动弃学、流浪在社会上的未成年人进行半工半读教育的一种特殊教育方式。
20世纪90年代开始，随着法律的完善与工读教育的发展，工读教育的内涵逐渐发生了变化。1991年，《中华人民共和国未成年人保护法》第18条规定：“按照国家有关规定送工读学校接受义务教育的未成年人，工读学校应对其进行思想教育、文化教育、劳动技术教育和职业教育。”这是第一次从法律上对工读教育所作的规定，肯定了工读学校是我国义务教育制度的重要组成部分。
1999年颁布的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》明确了工读教育的对象：“对有本法规定的严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。”该法对“严重不良行为”作了九种情形的明确界定。
2006年修订后颁布实施的《中华人民共和国未成年人保护法》，对工读教育的性质作出了规定： “对于在学校接受教育的有严重不良彳亍为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育”。
因此，我国现阶段的工读教育主要是指对年龄在12至17周岁、具有九种严重不良行为的未成年人所进行的包含职业教育、义务教育和特殊教育三位一体的教育形式。
(二)上海工读教育的变化发展
上海工读学校的创办正值三年自然灾害时期，青少年违法犯罪现象较为严重。这时期工读教育的主要特点，在于办学组织和招生方面公安部门为主参与，学校管理方面具有一定的强制性。“文革”时期，工读教育停办。“文革”结束，上海先后恢复、建立了工读学校22所，其办学指导思想和办学模式基本延续“文革”以前的做法，但更注重教育部门的作用，并不断重视学生的就业问题。1995年以后，为适应形势，上海工读教育逐渐发展形成了多功能、多层次、多形式的办学模式；工读学校吸收了过去的改革成果，对内是工读学校，对外的称呼则是家长与学生更容易接受的××中学。
(三)上海工读教育的社会作用
一是及时控制和有效预防了大量行为不良学生进行违法犯罪。从1977年复办至今，上海工读学校共招收了3万多名学生。根据上海市第六届工读教育论坛的统计数据，仅2003年至2008年，共教育转化行为不良学生20012人次，初中升学率均超过90％；学生离校一年后的重犯率约5％，离校三年后的重犯率约为10％。工读学校作为特殊教育的一种类型，挽救了一批违法和轻微犯罪的未成年学生，使他们重新走上正道。
二是把一大批行为不良学生造就成为社会需要的有用人才。据统计，2006至2008学年，每学年约有93％的初三毕业生升入高一级学校，2008学年的高中班毕业升学率达87.14％，7名学生考取大学本科。“十五”期间，上海工读学校初中毕业生升入高一级学校的比例一直在90％以上。
三是较好地处理了绝大部分未成年人享有学习、生活的健康环境与少部分行为不良学生享有受教育权的关系，为保障普通中学正常教学秩序做出了贡献。不适应和不适宜在普通学校就读的学生，在工读学校同等享受义务教育。工读教育不仅保障了普通中学正常教学秩序，而且减少了行为不良的未成年人在社会上制造事端的机会，阻断了未成年人的不良社会交往。此外，工读学校还参与和配合普通中小学教育，2008年上海13所工读学校在教育与管理3000余名在校生的同时，还不同程度地帮助教育了早期发现劣迹的7000多名其他在校生。
四是工读教育对于构建和谐家庭具有促进作用。工读学生在社会化过程中的失足，与家庭教育的失当、父母的离异有密切关系。据调查，90％以上工读学生的家长已失去了对孩子的权威，在青少年偏离正常轨道的过程中，处于无力管教的地步。工读学校通过家访、邀请家长到校等活动，逐步纠正家长错误的家教方法，提高了家长的家教水平，不仅促进了家庭的和谐，也有利于社会的和谐。
二、上海发展工读教育所面临的主要问题
自创办以来，上海工读教育在稳定社会治安、保障中小学正常教育秩序、促进青少年健康成长等方面，发挥了积极的作用，作出了应有的贡献。但面对社会的巨大变革，工读教育也遇到了很多困难与问题。
(一)社会公众对工读教育的认识存在误区
一是认为工读教育是对违法和轻微犯罪未成年人的一种强制措施，甚至还有人将工读学校与少管所、劳教所、监狱混为一谈，将工读学生与少年犯相提并论。二是认为工读学校里都是问题少年，他们在一起交叉感染，出来后又被社会歧视，问题只会越来越严重。三是认为工读教育是违法的，是对人权的侵犯。
(二)预防未成年人违法犯罪的任务依然繁重
同全国一样，近年来上海未成年人犯罪逐年上升，且占犯罪总数的比例亦不断提高。1998年至2003年，上海每年判决生效的未成年罪犯的人数基本上维持在800人至1150人之间。2004年开始增长明显，由2003年的1035人上升到1550人，升幅49.76％，2005年递增34.45％，2006年递增17.51％，2007年递增9.51％，未成年罪犯人数已达2682人。
非上海籍未成年罪犯情况趋于严峻。上海户籍未成年罪犯人数近10年每年在500人到1000人之间上下波动。但非上海籍未成年罪犯人数自2004年开始急剧上升，由2003年的456人上升到2004年的771人，上升幅度达69.08％，2005年递增52.92％，2006年递增26.72％，2007年递增22.69％，达1833人。2004年，非上海籍未成年罪犯人数首次超过上海未成年罪犯总数的50％，成为上海市未成年人犯罪的主要主体。截止2008年底，非上海籍未成年人犯罪占未成年人罪犯总数的83.27％。
从犯罪类型来看，盗窃、抢劫等“传统犯罪”类型居高不下，同时犯罪类型呈多元化，
几乎每年都有新类型犯罪出现；“成人化犯罪”案件增加。从个体情况来看，文化程度普遍低下，文盲、小学、初中等三项处于义务教育阶段的未成年罪犯占未成年罪犯的近90％，其中约20％的未成年罪犯未完成义务教育。从作案形式来看，团伙型犯罪为显著特点。上海法院判处的参与共同犯罪的未成年被告人占总数的比例，2006年为74.03％，2007年为78.08％。从犯罪动机来看，主要为图财，占70.4％；挥霍、江湖义气、逞强好胜、追求刺激分别占5％以上。
(三)学校收生面临困境
在计划经济体制向市场经济体制转型过程中，社会关系的调整逐渐由政策调整转变为法律调整，公民法治意识逐步增强。工读学校在收生上由强制性为主向自愿性为主转变，工读学校的收生基本上变成了家长的自愿行为，很多家长不愿将孩子送到工读学校。工读学校由此陷入尴尬境地：一方面，未成年人违法犯罪数量骤增，迫切需要工读学校在预防青少年犯罪方面大力发挥作用；另一方面，面对大量有违法或轻微犯罪行为的未成年人，工读学校反而生源不足。
(四)教师队伍素质有待提高
工读教育旨在教育、矫正、转化具有不良行为或严重不良行为的学生，培养学生良好的兴趣和习惯，在此基础上使学生学有所获，学有所长，成为合格的社会公民，成为社会的有用之才。因此，工读教育对于教师的教学方法、心理辅导与学生管理等方面的能力都有较高的要求。问题是，工读学校中具有丰富的工读教育教学经验的教师仍然相对较少，音乐、美术、舞蹈等师资严重缺乏。
(五)缺乏符合实际的、操作性强的法规
从发展工读教育的现实需要来看，现有的法规或者规范文件存在四个问题：第一，有些文件出台于上世纪60年代至80年代，部分内容已失去指导意义。第二，近年来国家出台的有关未成年人教育、保护与犯罪预防等方面的法律法规中，仅有少量条款涉及工读教育，但这些条文主要是方向性和原则性的规定或者指导，工读教育没有专门立法，更没有实施细则。第三，作为中国教育体系中的一个组成部分，从教育管理的角度来看，工读教育缺乏专门的教学规程与实施纲要。第四，近年来上海市出台了政府规章《上海市未成年人保护条例》以及一些规范性文件，但主要是在国家现有的法律法规框架内所作的一些规定，立法层次还相对较低。
三、上海工读教育的发展策略
当前，我国处于刑事犯罪的高发期，青少年违法犯罪率仍然呈上升趋势，工读教育作为我国青少年犯罪预防体系的重要组成部分，需要不断得到加强与完善。
(一)优化与拓展工读教育的功能
拓展上海工读教育功能的主要思路是：以工读学校为基点，加强学校的内部管理，积极向外拓展功能，把工读学校建设成为高质量的矫治未成年人不良心理与行为的“专科医院”。
1 优化工读学校教育教学管理水平。一方面，学校要加强教学管理，包括加强对备课、上课、作业批改、辅导等教学环节的管理，并建立教学质量日常监控与阶段性监控相结合的动态监控管理体系。另一方面，教师要学习并善于运用有关心理学与教育学理论，并根据学生的学业基础、个性差异制定教学目标，实施个性化的教学。
2 拓展工读学校教育教学功能。第一，工读学校要与相关职能部门相配合，共同构建预测、预防和早期控制未成年人违法犯罪的社区教育网络，在这个网络中，工读学校应当成为重要的教育力量，发挥其协调、联络、指导以及辅导、帮助等方面的作用。第二，工读学校要在本市基础教育现代化发展战略不断推进与少年司法制度深入实施的过程中，逐渐拓展教育转化对象的范围，具体包括：《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》规定的不良行为的未成年学生；被人民检察院列为诉前考察、不起诉的学生；被人民法院作出判前考察、单处罚金、免予行事处罚或被判处缓刑且在学校执行的未成年学生；被公安机关治安处罚或者采取取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施结束后回到学校的未成年学生等。
(二)加强工读学校的师资队伍建设
教育行政主管部门要为加强工读学校的师资队伍建设提供和创造条件，具体包括：加强对骨干教师的培养，对于符合名师后备人入选条件的，优先推荐与吸纳；选派本地区的名师、优秀教师定期到工读学校，通过开设观摩课等形式指导教育教学工作；运用多种手段，提高工读学校教师的工作积极性与主动性；定期组织工读学校之间的交流与研讨活动。
(三)规范工读教育的收生标准与程序
工读学校接收学生应当遵循科学的标准和合适的程序。笔者认为，根据工读学校在预防未成年人违法犯罪体系中的分工，其收生程序应当分为两种情况：
第一，对于存在九种不良行为或者严重不良行为的未成年在校学生，学校自行发现或经由公安机关发现问题学生后，如果认为该学生已经不适宜留在学校就读的，可以与监护人和工读学校取得联系，安排对其进行鉴定和评估。如果评估结果认为该学生需要进入工读学校接受教育，学校征求监护人的意见。监护人同意的，报教育行政部门备案后，学生转到工读学校就读；如果监护人对鉴定结果持有异议不同意孩子进入工读学校的，学校可以提请教育行政部门决定。教育行政部门再次组织鉴定和评估，得出同样结论的，作出该学生应当进入工读学校就读的决定。对于这一决定，监护人必须执行。如果拒绝执行，教育行政部门可以向法院提起监护关系的民事诉讼，由法院作出最后裁决。如果法院认定监护人监护责任履行不当，可以作出限制或剥夺其监护资格的命令，将其部分监护权转移给国家，委托工读学校予以教育和保护。
第二，对于存在九种不良行为或者严重不良行为的非在校未成年人，公安机关发现后，可以与监护人和工读学校取得联系，安排对其进行鉴定和评估。如果评估结果认为该未成年人需要进入工读学校接受教育，公安机关征求监护人的意见。监护人同意的，报教育行政部门备案后，未成年人进入工读学校就读。监护人不同意的，教育行政部门再次组织鉴定和评估，得出同样结论的，作出该未成年人应当进入工读学校就读的决定。对于这一决定监护人必须执行，如果拒绝执行，教育行政部门可以向法院提起监护关系的民事诉讼，由法院作出最后裁决。如果法院认定监护人监护责任履行不当，可以作出限制或剥夺其监护资格的命令，将其部分监护权转移给国家，委托工读学校教育和保护。
(四)完善工读教育的办学模式
关于工读学校的办学模式，有关专家曾提出了“三个延伸”的策略，即向高中阶段延伸，向问题家庭延伸，向社区延伸。当前上海工读教育不仅应当进一步完善“三个延伸”的措施，而且还应当向非上海籍未成年人延伸，并且逐步发展职业教育。
1 向非上海籍未成年人延伸。据上海市统计局抽样调查统计，2007年上海市外来人口数量达到660.3万，常住来沪未成年人为60.4万。自2004年开始，非上海籍未成年罪犯人数急剧上升，2004至2007年，升幅分别为69.08％、52.92％、26.72％和22.69％。
