冲破城管暴力怪圈

城市管理工作是一项涉及面广、社会化程度高、综合性强的系统工程，牵涉到方方面面。城市管理工作做得如何，将直接关系到城市的安定和生存。

暴力管理与暴力对抗

2005年11月8日是第六个中国记者节，本应是中国新闻工作者开心的日子，然而，江西九江日报社的新闻工作者们却在一片愤怒之中度过了这个属于自己的节日。

当日早上8时10分左右，江西九江市庐山区63岁的农妇叶木英，挑着一担白菜，行走在九江日报社门前的一条马路上，打算去附近的一个小区菜场卖菜。一辆城管执法车突然停在她身边，从车上下来几个城管人员，以随街叫卖影响市容和交通为由，强行收缴叶木英所有的东西。城管人员把她的菜和箩筐扔到车上，还把她的秤折断了。她扯着城管队员不放，说菜不要了，但要把箩筐扁担还给她。后来叶木英被推倒在地上。她抱着一个城管人员的腿不放，这个城管人员就把她的手给掰开，结果叶的手裂开了好大一个口子，流了很多血。

路经此地的九江日报社副刊编辑丁伯刚出于职业习惯，挤进了人群，见人群中间是一辆城管执法车，一名农妇躺在车前挡住车的去路，农妇的右手血肉模糊；两名城管人员正强行拖着农妇往路边走，农妇挣扎着不肯起身。丁伯刚便走上前对拖人的城管执法队员说了句：“你们怎么能这样？！”话音未落，旁边的几名城管队员便冲上来，对丁伯刚拳脚相加。“当时我都懵了，只有拳脚落在身上的感觉。他们追着我打了20多米，没想到他们会这样毫无理智。”事后，丁伯刚才知道同时动手围攻他的有3个人，要不是有同事出来解救，他不知道会被打成什么样子。

上来解围的《九江日报》的几位编辑记者也不同程度地挨了拳头；一些出头鸣不平的市民也遭到殴打。九江日报社的保安小袁看到记者被打，跑出来劝阻，结果也被几名城管执法队员追到报社的院子里打，其中一名执法人员把小袁顶在院子围墙上，一边掐住他的脖子，一边用膝盖撞击他的身体。等到110警察几分钟以后赶到，打人者才住手。保安小袁这才得以被报社送到医院检查治疗。

2006年8月11日，是北京海淀区城市管理监察大队为期三天的联合整治行动的最后一天。16时50分，科贸电子商城北侧，城管队员们遇到了正在经营烤肠的无证摊贩崔英杰。与城管抢夺三轮车的崔英杰并不说话，他身材高大而又灵活，右手握着一把小刀，刀身长十厘米，应该是用来切烤肠的简易工具。争执中，城管无法控制住局面。

后来赶到的副队长李志强带头掀翻了三轮车，但双方依然僵持不下，城管夺不下崔英杰的刀，崔英杰也推不走自己的三轮车。争执中的崔英杰，突然放弃了三轮车，从胡同北侧出口跑走了。他跑得很果断，好像是去找什么东西。李志强告诉城管队员：走！城管队员们把三轮车抬上卡车，那是一辆很新的三轮车。

就在城管队员纷纷上车的时候，崔英杰突然又跑回来了。他跑过了李志强，忽然一个转身与李志强正好一个照面，当时二者相隔还有数米的距离，李志强并没有什么举动，情绪也不激烈。事情就在这一瞬间发生：崔英杰迎面冲上来，反手握刀一刀扎在李志强的咽喉处，然后，转身逃走。

在数十秒内，场面似乎凝固了。崔英杰竟然在众目睽睽之下逃离。当时，李志强还没有倒下，血喷出来时，他本能地用手掐住了咽喉，很快他被队员扶上了一辆车，赶往医院。队长宋成栋当时在车上，一路上他用手按住李志强的伤口，但怎么也按不住，鲜血直喷射到他身上。宋成栋当时不知道折断的刀片就卡在李志强的咽喉处。途中，李志强最后只说了一句“宋队”。18时06分，37岁的李志强终因抢救无效在海淀医院因公殉职。

2006年3月31日，兰州。一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管人员的殴打，致其昏迷。

2006年5月4日，北京和义南苑北里小区。一名黑摩（无照拉客的出租摩托车）的司机在逃跑过程中，被紧追不舍的城管协管员用砖头拍中前额，造成头部凹陷骨折。

2006年6月1日，广州。城管执法队在清理某路段的烧烤档时，与十几名男子发生激烈冲突。警方紧急出动防暴警察才将事件平息。

2006年6月18日，石家庄市桥西城管大队4中队的执法人员清理占道早点摊位时，与摊主沈某发生争执。沈某用水瓢从滚烫的油锅中舀起一瓢热油泼到城管队员冯瑞亮脸上，造成冯瑞亮2度烧伤。

2006年7月7日上午，安徽蚌埠市城市管理行政执法局对该市工农路9号区依法实施劝导拆迁时，当事人向执法人员泼洒汽油，其中一人手持利刃追砍执法人员，致执法队员一人牺牲，两人负伤。

2006年8月11日，在广州摆摊卖早点的湖北妇女蓝仙娥，被四五个治安队员用钢管殴打，并遭辣椒水喷眼。

…………

接连不断的城管暴力事件的发生，似乎向人们显示着，中国城管日益陷入暴力冲突的怪圈。一方面，城管人员的暴力行为屡有发生；而另一方面，城管人员在执法中，也面临着不断升级的暴力对抗。城管反映出来的问题，是中国城市化进程中所遇问题的一种集中体现。

城管政策不尽合理

2005年南京市规定农用车不许进城，由此导致农民无法进城卖瓜。郑州市也规定从2005年起全面禁止农用瓜车进入市区；市政府还宣布：农用瓜车强行闯入市区将被处以1500元的罚款，瓜农还有可能遭受拘留15日以下的处罚。2006年，合肥市提出创建无摊城市设想，据此禁止农民当街卖瓜。

实践证明，虽然有关方面动用执法人员围追堵截，但这些地方的瓜农依然东躲西藏闯进市区，执法者和瓜农都陷入尴尬。

一些政府决策的不合理性，让夹在中间的城管机关左右为难。安徽省合肥市庐阳区的一位城管队员说，城市管理工作更多的不是依法执法，而是按某些领导人的喜好和意图办事。领导人说全市不准有一个摊点，要建无摊城市，城管就要全力去取缔摊点；领导人说要建设国际化大都市，一年要拆500万平方米违章建筑，城管就得放下其他工作，把全部力量投入到拆违中去。

从目前状况看，我们的城市管理执法理念确实存在问题。我们现在的城市管理总是单一性思维，一个政策目标制定了，其余的就都不管了。说要整治环境，就全盘取缔摊位，路面上不许有卖烤红薯的，不许有卖糖炒栗子的，不许有修自行车的。在城市单一化管理的过程中，城管作为政策的执行者本身也很被动，一些地方对城管人员的绩效评估只看结果不看过程，只要把小摊小贩清走就是好的，而在清理过程中采取什么手段则不闻不问。

城管执法的法律地位不明确

长期关注城市管理问题的北京社科院管理所所长张耘认为，目前城市管理面临的诸多问题，其根源在于城管执法的法律地位不明确。城管需要履行的是强制性的行政职能，而自身并不具备如警察那样的强制执行权。

从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城管队伍已经经过了9年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件出台，城管综合执法只能参照其他相关法律。

1996年颁布的《行政处罚法》，是最早肯定综合执法的法律文件。其第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这就意味着，城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。每次城管查抄之后，对于那些没收的物资怎么处理，法律上也没有规定。

城管执法的法律地位不明确，全国至今还没有一部城市综合执法的独立的专门法规，对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。由此导致执法队伍作用难以体现，导致部分执法相对人敢于无视城管执法甚至屡屡出现暴力抗法现象。

与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能。9年过去，历经3次职能扩张，到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权，到现在，已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。井盖丢失、下水道排水口堵塞、燃气管线漏气、违法停车、毁坏绿地、施工现场扬尘和遗洒、黑导游等等各种杂事，都在城管的管辖职责之内。每当城市发展中出现了新的问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。

自从2003年1月，北京市城管执法局正式挂牌成立后，城管执法者和自由摊贩的矛盾便开始逐渐升级。一位不愿透露姓名的志愿者说：“李志强事件具有一定的必然性，你知道吗？城管是一脚定乾坤，全部都是一脚定乾坤。”所谓一脚定乾坤就是抄摊儿。用城管队员的话说，北京有30万无证摊贩，而他们城管仅有5000人。“一个城管要面对60个无证摊贩，不想用暴力都难。”

然而，正是这种一脚定乾坤的做法，导致一线的城管人员面临更多的暴力对抗。中国政法大学教授马怀德说，城管问题是中国城市化进程中不可避免的。经济发展了，城市的规模在迅速膨胀、增加，流动人口在增加，城市管理就出现了新问题，这些新问题都是传统的城市管理方式所解决不了的。

有些城管人员执法粗暴

郑州市城市管理行政执法局副局长叶光林说，部分城管队员素质不高，个别队员工作方式方法简单粗暴，是一个不容回避的问题。郑州市行政执法局纪委和信访部门曾接到一些市民对城管队员的投诉，有的城管队员吃、拿、卡、要，有的在执法中动手打人。

在马路菜场买菜，要付钱时，一辆执法车“呼”的开过来，下来几个城管队员，大声喝道：这儿不许摆摊。抓起卖菜小贩的杆秤，一把折断。惊慌的小贩，手快的收起货物，撒腿就跑；手慢的，顾不得东西，只提着钱箱子，四散而去。城管队员指挥着雇来的人，将小贩遗留下的车啊、菜啊，一古脑儿地扔上车，然后呼啸着离去，留下一片狼藉。这样的场景，很多人都遇到过。

城管队员执法时打人，更是把自己推到了公众的对立面，暴力执法在先，必然遭遇暴力对抗在后。

两个饭碗矛盾尖锐

在城市管理工作中，从被管理者的角度来讲，他们是为了生存。在这些人中，很大一部分是外来人员、下岗职工，他们没有稳定的收入来源，得不到社会保障机制的救济，只能靠做点小生意来维持生计，对他们来讲，这点小小的经营就是他们赖以生存的饭碗。

从城市管理部门的角度来看，自己的责任非常明确，且管理效果的好坏都摆在面上，一目了然。城管队员，其管辖的区域内无照商贩、黑车等非法经营的行为是否得到了有效治理，将直接决定上级对他们的考核结果，从而影响到他们的饭碗能否端稳。

可见，城市管理者与被管理者之间的两个饭碗是相互冲突的。小商小贩保住了饭碗，城管人员就会丢了饭碗；反过来城管队员端稳了饭碗，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。

这种过激情绪在我国目前的执法环境下，极易转化为暴力。非法商贩其实非常明白自己的行为处于非法的状态，因此就像我们时常在街上看到的那样，城管队员一来，无照商贩就四处逃窜，躲避执法；等管理人员一走，他们就又重新回来继续自己的非法经营。但是，这些小商贩跑了一次、两次甚至一百次，难免有一次跑烦了，就想到了要用暴力。而执法者，第一次能耐心提醒，第二次予以警告，在三番五次劝说仍不起效果时，也就开始倾向于用暴力解决问题。

城市综合执法面临的任务往往与人民的生活息息相关，大多数执法相对人属于社会的弱势群体，可以说城管对以小商贩为代表的人群执法，折射着社会诸多深层次矛盾与问题。在社会的深层矛盾还未根本解决的大背景下，在社会普遍同情弱者的舆论氛围中，执法难度之大可以想象。

显而易见，无论在什么情况下，面对弱势群体，暴力——也即野蛮执法，都是于情何忍，于理不通，于法不合，只能表明执法人员背离为人民服务的宗旨，故意制造或激化人民内部矛盾，应当受到舆论的谴责。

在城管执法中，大多数被管理者由于是弱势群体，心态难以平衡：农村自产自销者认为政府应该支持他们；困难户认为是政府不让他们活了；建筑包工头财大气粗，也有怨言，“管理不就是要钱吗？还找这么多麻烦干什么”……这些人往往把郁积在心里的怨气发泄在城管执法者头上，对宣传教育不听；对其进行管理，阳奉阴违；对其进行处罚，轻则无理谩骂、威胁，重则动手、动刀攻击城管执法人员。

转变城市管理理念

小商贩可能影响了城市公共空间的环境卫生，但是如果取缔了他们，不但影响了他们个人的利益，也影响到市民的利益。所以，从构建和谐社会、照顾各方利益角度看，城市管理的理念需要转变，不能为了追求城市的洁净、整齐、文明，就一刀切地把某些领导者看不惯的东西都赶出城外。这可能达到了整洁、文明、花园城市的要求，但实际上又失去了很多，失去了普通公众需要的便民服务或者不同层次的消费要求，让一些本来在这儿就业、维持生计的人失去了市场和生存基础。

和谐的基础，更在于利益的趋同、认识的趋同。政府制定的一切政策，只能以人民利益为重。凡是不符合人民利益的事，都必须改进。像允许农副产品进城，是上世纪80年代中央几个“一号文件”的主张，也是深得民心的好政策。可是，我们有些政府官员为什么不允许农副产品进城呢？因为在这些官员心目中，允许农副产品进城，允许城市一些街道摆售农副产品，无疑等于增加城市脏、乱、差。为了能评上卫生城市，一些官员就牺牲农民和市民利益，设下了不许农产品进城的种种禁令、禁区。在农副产品被禁止进城的背后，反映的是官员政绩与农民利益的关系问题。当官员的政绩与农民的利益成为一对矛盾的时候，应该考虑的，到底是人民吃饭要紧，还是创建要紧？还有，政府在制定政策的时候，必须从实际出发。卫生城市、文明城市要不要搞？当然是要搞的。但如何搞？正确的做法应该是多对农民和市民进行宣传，工作在平时，不能搞一阵风似的“清扫”。目前这种集中对付进城摆摊设点的农民和下岗再就业人员的做法是完全错误的。他们本来是我们社会的主人，同时又是我们社会的弱势群体。我们对他们应该关心、爱护，对他们的某些不良行为，也只能引导，不能采用暴力。

洛阳市为了搞创建，对卖桃的农民设了禁令，没有固定摊位和证件的果民，就进不了城。偷着进来的，城管逮住就罚款200元。温家宝总理在洛阳市农村考察，在询问农民有什么意见和要求时，一位农村妇女告诉总理，桃子成熟了不能进城卖是最大的苦恼。温总理说，城市管理要搞，也要让小商小贩进城卖东西。在这个思想的指导下，洛阳市很快改变了原来的决定，在城区原有农贸市场的基础上，增设了62个瓜果直销点，免费发放果农进城直销特别许可证，让果农进城搞直销。

洛阳市送庄镇的一位干部说：“只要有关职能部门少一点安逸享受的意识，多一点服务的意识；少一点罚款创收的冲动，多一点底层情怀，进城的瓜农们不仅不会成为城市秩序的破坏者，而且完全可以实现城市管理与瓜农利益、市民利益的共赢。”

明确城管的执法地位

这是一个到目前为止还没有解决好甚至还很有争议的问题。有人认为，政府设置城管，是多此一举，属于重复机构。因为它的职责，早已经由法律法规明确在其他如公安、保安、卫生、工商、技术监督、环保、交通、市场服务中心等部门的工作中了。现在，把这些已经由法律法规明确了的部门的职权收回，另外设立城管综合执法局或者行政综合执法局，是多余的。

不过，主流意见还是认为，城管队员法律地位的不明确，是导致暴力事件频发的根本原因。现实中城管队员既要履行一些具有强制性的行政职能，而自身又不属于国家专政部门，因此往往对执法相对人无法形成震慑力。要解决城管执法中频发的暴力事件，就要明确城管的执法地位。为此，有的地方已经开始尝试提高城管的执法地位。

据《广州日报》2006年6月9日报道，广州市政府已向市人大常委会提请修改《广州市城市管理监察条例》，修改稿建议成立城管警察，该修改稿已被纳入当年人大常委会的立法预备项目。有人建议，国务院城市管理行政主管部门应尽快请国务院提请全国人大常委会制订出台一部完整的《城市管理法》，对涉及城市管理诸领域的事项作出详尽的规定，明确执法主体资格，界定执法职责，明确执法机制。对涉及城管职能、影响城市市容环境卫生的违法现象作出明确而操作性较强的处罚规定，以使城市管理工作走上有法可依、有法必依的轨道。

在北京，有人认为最紧迫的任务就是制定《北京市集中城市管理行政处罚权规定》，对城管执法组织的地位、性质、权利、义务、责任以及权限等从法律上予以明确规定，确立其行政复议权等相应的法律权利。通过《规定》的出台，维护城管组织作为执法部门的尊严，防止城管组织成为任人指挥和使用的工具。

另据新华社消息，海口市于2006年9月13日成立了城市管理行政执法局，集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、建筑工程施工管理、燃气管理以及环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等九个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权或部分行政处罚权。据说，这将从根本上解决城市管理中长期存在的多头执法、重复处罚和职责交叉等问题。

有人认为，城管的执法扩权，让人越来越感到不安。如果不能改变城市管理理念，不能文明管理、依法管理，城管的权力增多，只能让暴力随之增加，而城管身兼九个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权或部分行政处罚权，不过是为城管罚款提供法律依据罢了。除了为城管罚款撑腰以外，看不出有什么革新。特意为城管创造行政处罚权或部分行政处罚权，对于城管来说尽管有了法律支撑，城管的地位也被地方政府无限抬高，但却未必是好事。得到政府强力支持的城管，会更加霸气；在管理方面，更容易趾高气扬，视被管理者如草芥，从而漠视和践踏弱势群体的权益。

人性化执法才是出路

北京市海淀区城市管理监察大队副队长李志强被刺牺牲后，北京市城管部门表示，在今后的执法中，要进一步加强执法防护装备的配备，以更好地保护执法队员的人身安全。此后不久，北京市城管部门便按照刚刚出台的《城市管理综合行政执法装备技术规范》，对全市城管执法队伍进行装备，其中包括PDA终端、防刺背心、头盔、防割手套、强光手电等。据称，防刺背心重约5公斤，前胸主要是整块钢板，后背装的是钢条；防割手套则可防火防油，质地坚实，内置防割钢丝。此前广州市城管组织“夜查队”，专项整治夜间占道经营、扰民等行为时，执法队员也配备了全套防护装备，甚至还包括脚蹬防水防狗咬长靴、防砍护腕、防暴盾牌等。

不可否认，从城市管理的角度来说，城管对城市的市容整洁、秩序规范功不可没。城管人员在具体处理违章占道、摆摊设点、乱张贴、乱堆放等日常事务时，也存在着一些危险，即所谓的暴力抗法。但是，即使如此，我们也没有理由认为那些“破坏城市文明形象”的小摊贩已经到了需时刻防暴的地步。倘使真的在执法中出现了某些危险的暴力行为，那也只能交给防暴警察来管。

防暴警察有防范和制止暴力事件的职责。因此，无论从自卫还是制服暴力对象的角度来说，必要的威慑必不可少。与此相反，对城管来说，其所执行的只是城市的日常秩序管理，无论理论上，还是实际操作层面，都不是暴力事件的主要承载对象。

不可否认现在暴力抗法事件偶有发生：有的人为谋生计，或出于其他原因，有时会阻挠、妨碍城管执法，甚至暴力抗法。从这方面说，有些公民的素质的确有待提高。但是，执法者的工作方式、工作态度等，也很可能存在着一些必须改进的地方。要想让被执法者真正心服口服，关键仍在于城管执法人员是否把道理讲得透，把工作做得细致、文明。在有些时候，城管执法人员也需要和被执法者将心比心。良好的素质和工作方法才是城管最精良的装备。倘使城管人员不能在观念上提升自己，不断改进自己的工作作风和工作方法，即使装备再精良，也不可能达到真正的治理效果，甚至可能适得其反。加强城管装备并非解决城管与无照商贩矛盾的良策。城管文明执法、人性化执法才是出路。

目前国内城管部门具有市容环卫、园林绿化、城市规划等14个方面的近300项管理职能。其中，城管部门对于市容环卫、市政管理、城市节水、停车管理、城市绿化等几项内容具有全部的处罚权。城管的权力广泛而又庞杂，这就要求执法人员必须有很高的素质和政策水平，而在可能发生的矛盾面前，执法人员素质的高低和执法方式是否妥当，往往具有决定性作用。

2006年5月30日，成都市青羊区的城管人员，发现一家店铺占道经营蔬菜和肉类，执法人员责成店主立即纠正违规行为。在说服不起作用的情况下，几名执法人员开始依法实行证据保存有关货品。店主突然提起一桶尿，劈头盖脸泼向一位城管人员。由于城管人员采取了忍让的态度，事态没有进一步升级。

2006年9月初，成都市锦江区盐市口街道办一个城管工作人员，在执法过程中被无证商贩咬伤不还手，获得600元“委屈奖”。以“骂不还口、打不还手、文明执法”为标准的“委屈奖”，希望通过主动约束，以使城管执法更加文明规范，赢得管理对象的理解与支持，确有其积极意义。

2006年6月7日，上海市虹口区曲阳街道成立了社区城管自行车巡察队，骑自行车或徒步执法，要比坐着汽车巡查执法人性化得多。

浙江省金华市城市管理行政执法局有关负责人说，严格执法与人性化管理并不对立，通过人性化执法和人性化管理，可让人性化管理融入到严格执法之中，促进城市管理工作顺利开展。同样的违法违章行为，必须依据相同的法律来处理；不过，这并不意味着同一违法违章行为，都必须作出同样的处理，而要因人而异。对于下岗工人等弱势群体违章占道经营，当然不能与大商场按同样的标准处罚，而要在法律允许的范围内，给予适度处理。让被处罚者既感觉到法律的严肃，又让他能够承受。只堵不疏，容易引起冲突，如果相关部门能够根据便利居民的需要，统一规划，合理设置摊点，就可以把无证摊贩纳入有序的管理之中，这种管理充分体现了人性化，易于为被管理者所接受，城市管理的难度也会减小。

城市管理工作者需要努力提高自己的综合素质和城市管理的行政执法水平。牢记全心全意为人民服务的宗旨，加强文化知识特别是法律知识的学习，增强法律意识，做到知法、懂法，严格执法，做到思想好、纪律严、作风硬、形象佳。在内部，建章立制，规范管理；在外部，强化监督，树立形象。

解决好弱势群体的生存问题

下岗失业人员、进城务工或卖农副产品的农民、流动人口，这三种人已经逐渐形成为城市中一个越来越大的弱势群体。对于这些低收入甚至无收入群体的生存问题，政府有责任想办法解决好。

中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙认为，最终解决暴力抗法问题，需要政府出面解决被管理者的生存问题。在政府没有能力管的时候，决不能因为追求城市环境的良好就切断一些普通人的生路。在城市管理与群众生存的抉择中，群众的生存永远都应该是第一位的。

北京师范大学管理学院教授、北京市人大代表王建民认为，一方面政府在进行城市管理的过程中，应该对被管理者的生存状况进行调查和了解，并在此基础上制定出解决这些人生计问题的对策。另一方面，政府还必须要尽快完善社会保障体系，特别是对外来人口的社会保障。

损失由谁埋单

公民的合法的私有财产不受侵犯，这就需要城市管理机关牢固树立尊重并保护公民财产权的价值理念。在城管暴力事件中，罚没、收缴经营器具、甚至砸烂商贩摊位等情况经常发生，由此造成的财产损失，应该由谁来埋单呢？

2006年8月30日凌晨4点多，安徽和县乌江的赵女士等3名虾贩乘着老家运输蔬菜的车子，到南京市惠民桥农贸市场去批了178斤罗氏虾、甲鱼、黄鳝等水产，摊主刚把一筐水产送到建宁路加油站门口的慢车道附近，赵女士正用手机联系批发蔬菜的乡亲把车子开过来，准备一道回去。这时一辆行政执法的车子开过来，下来一群人不由分说就把水产抬走，还嚷着要罚款，说是占道经营。当时，赵女士恰巧离开了一小会儿，打算去迎接车子早点走，178斤罗氏虾靠一个增氧泵和几个大冰块维持新鲜。偏偏这个时候，执法队员一看摆放在路边的水产，就把他们当成了占道经营者。赵女士赶回来与执法队员协商说，能不能不带走增氧泵，否则虾子会死掉的，自己愿意跟车去交罚款。可一名执法队员就是不同意，一定要收走增氧泵。随后赵女士跟车去下关区执法大队把600元罚款交了，等了近1个小时才等回增氧泵。甲鱼、黄鳝还好，可178斤罗氏虾却死掉了。赵女士说，她估算了一下，一斤虾子进价10.3元，178斤就是1800多元。这笔损失他们找谁去埋单？细心的赵女士还数了数罚款发票，发现600元的罚款只给了400元发票。

当天下午3点钟，赵女士和钱老汉赶到南京市下关行政执法大队诉说自己并没有占道经营，而且也认了罚，向他们讨个说法：这筐死虾子的损失找谁去埋单？但下关行政执法大队值班人员却告诉他们负责人不在。钱老汉不肯走，对方很不耐烦地大声请他们离开。他们赶到下关区政府，接待人员称他们违章在先，其他的事情就不愿多讲了。

回到安徽和县的赵女士和几个做水产生意的老乡把这筐死虾子一只不漏地分装在塑料袋里，存进了冰柜。赵女士说：“尽管冰柜每天要耗不少电，但这是证据。”

事发后有记者赶到下关区行政执法大队采访，当天值班的沈正剑科员对记者说，行政执法要讲温柔不容易呀，建宁路一带沿街乱摆水产蔬菜进行运输批发，这一直是整治中的“老大难”。最近区里开了专项整治会议，并对该地段多次进行舆论宣传，反复对安徽和县、南京江浦等地的水产蔬菜贩子广而告之，昨天的集中打击实际上是从前夜开始的。因为时间紧，担心这些占道经营者“闻风而逃”，影响整治效果，所以执法队员采取分组分工、快速出击的方式。当时赵女士和钱老汉的确要求不要拔掉增氧泵，执法队员可以先行扣留虾子，等他们把罚款交了再把活虾还给他们，可当时现场十分混乱，大约有10来个占道的摊位，稍迟一步出手就会有“漏网之鱼”，所以执法队员就顾不了这么多了。但后来考虑到是水产鲜货，所以处罚程序“走”得比较快，本来按规定可在一周之内处理的，执法队员大约一个小时就把增氧泵还了。沈正剑说，他的家人也是卖菜的，缺氧的虾子最终还是死了，他也很遗憾，完全能理解虾贩的心情。不管他们是否就地经营，当时的确构成了占道事实，处罚理所当然。虾贩也是死脑筋，为什么不把刚死的虾子便宜点卖掉，这样不是可以减少损失吗？

江苏容大律师事务所的陆刚主任律师了解此事后表示，按照《民法通则》第121条规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益，造成损害的，应当承担民事责任。”他表示，在此案例中，安徽和县虾贩钱老汉等人的占道本来是为了等车运输，并非就地经营，即便是违章占道，执法队员对其进行合理执法，也不能侵害他们的私有财产权。该处罚的处罚，该教育的教育，但任意拔掉增氧泵致使178斤虾子缺氧而死，这明显属于一种执法过错行为。当事人完全有权通过法律途径讨要说法，并索赔损失。

赵女士的儿子9月1日应该开学，本来指望卖虾钱做学费，现在虾子死了，卖不出去，学费也泡了汤，只能延缓报名日期。“更重要的是内心忿忿不平！”赵女士说，当时他们和执法大队相关人员交涉时，对方曾扬言说：“有本事就去打官司！”她说，冲着这句话，他们再累、再苦也要将官司打到底！陆律师表示，他愿意义务为赵女士提供法律援助。

2006年9月2日下午3点多钟，接待3名虾贩的江苏容大律师事务所马晓瑞律师出面详细地向3位当事人了解了情况。马律师根据当事人口述后认为，行政执法人员在执法过程中，起先是拔下增氧泵带走，继而对他们进行几百元的经济处罚，这一过程中存在过错行为。就是说，没收增氧泵的前提是应该保证虾子不死亡，而事实上，下关区行政执法部门的有关人员的做法直接导致虾贩经济损失，就算当事人是在违章占道经营，也需提供证据。虾贩们说，178斤虾子按进货单价10.3元计算，合计1800多元，这只是直接损失，如果这些虾子拉回老家零售，单价13元或15元，那么还有几百元的差价，这是附加损失。陆律师和马律师综合当事人所提供的材料一致认为，当事人讨要说法和索赔经济损失有法可依，无论《民法通则》还是《国家赔偿法》均有可参照的条款规定。他们指出，《国家赔偿法》中有规定，“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”下午5点钟左右，3名当事人正式委托江苏容大律师事务所对相关行政执法部门提出赔偿，并在委托书上签字。

2006年9月6日上午，南京下关区城市管理行政执法大队、安徽和县3名虾贩及江苏容大律师事务所三方会聚在南京下关区行政执法政务大厅2楼，协商解决此事。经过长时间的沟通磋商，在下午5点多钟，事情有了结果。下关区城市管理局一位副局长告知安徽虾贩们：“这次整治行动，你们是违章在先，下关区行政执法队员在集中整治中的处罚是合理合法的，但是考虑到‘严格执法、人性化操作’，以及孩子们上学是迫在眉睫的事实，执法大队及时地进行了换位思考，从同情的角度考虑，集体资助1200元补助给虾贩们，以供孩子上学之用。”江苏容大律师事务所的马律师向虾贩转赠了该事务所陆刚主任以个人的名义资助的600元钱。接过1800元钱的3名安徽虾贩非常激动。

虾贩们的官司终于得到“圆满”解决，虾贩终于拿到了钱。贩虾本是小本经营，现在拿到了1800元钱，弥补了损失，除了感谢，他们似乎也就没有什么好说的了。但是，这“圆满”的结局也许并不那么圆满，因为这原本是一起因执法不当而造成公民财产损失的赔偿事件，到最后，下关城市管理局给的1200元钱却不是赔偿款，而是集体资助款。执法部门对于被行政处罚的对象进行资助，这的确是一件很人性化的事情，很能够暖人心的一件事情，但是，赔偿款和资助款概念却不能混淆。执法行动中，如果是按照执法程序，对违法当事人进行罚款、暂扣工具等行政处罚措施，的确是天经地义的事情，但是，如果因执法造成了当事人不必要的财产损失，那就不应该了。

行政执法是一件很严肃的事情，尊重公民合法财产权也是一件很严肃的事情，不能糊里糊涂。如果对这个问题没有足够的认识，今后很难避免类似执法损害被执法人财产的事件再次发生，也很难保证到时候每个遭到损失的当事人都能得到律师的捐款和执法部门的“资助”。

（责编：金锋 吴为）