浅谈我国当前灾害事故应急管理体系建设中存在的问题及对策
时间：2021-02-09 07:58:17 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要突发灾害事故应急管理体系包括法制基础、组织管理、运行机制、法制机制等几个方面，本文首先从我国当今应急管理体系建设现状出发，提出了当今应急管理体系建设中存在法制基础不够健全、职责不够明确、应急力量分散、应急联动效率低等问题，并按照统一指挥、反应迅速、高效有序的要求提出对策。
关键词灾害事故 应急管理 体系建设
作者简介：樊继沛，中国人民武装警察部队学院研究生二队。
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-209-02
随着我国经济发展速度不断加快，各种影响国家安全、公共安全、环境安全与社会秩序的不确定、不稳定因素不断增多，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生的频率高、危害程度大。自2003年“非典”、2008年南方雨雪冰冻灾害、5.12汶川大地震、2010年玉树地震灾害事故发生以来，救援行动中暴露出很多日常应急管理工作中存在的问题，如救援力量分散、救援职责不明确、应急联动效率低等。这就需要我们对当前的应急管理体系进一步地改进、整合和完善。因而，如何建立合理有效的应急管理体系，确保发生灾害事故时救援工作能够顺利有效地进行，是一个迫切需要解决的问题。
一、我国当前应急管理体系建设的现状及存在的问题
（一）法制基础不够健全，相关救援队伍职责尚不明确
近年来，我国颁布了《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《消防法》、《军队参加抢险救灾条例》等处理灾害事故有关的法律、法规，全国各地又根据该地的具体情况制定了本地区的地方立法。各项法律的颁布和实施对我国突发灾害事故的应急管理工作具有重要的指导意义。但是现有的应对突发灾害事故的法律法规存在很强的部门特征，有关应急管理的相关规定相对分散、不够统一，存在规范性不强，整体协调性差等问题。同时，我国现有的应急管理法律法规当中对我国具体应以哪只救援队伍为主体承担救援工作无明确规定，在发生突发灾害事故后各参与救援的队伍如何组织协调，各救援队伍的具体职责都无明确规定。此外，现有的应急管理法律法规中对救援工作中采取的强制性措施及其法定程序、应急救援中纠纷及其解决、应急救援中产生的法律责任等问题规定尚不完善。因而我国应急管理法制建设中存在的问题不但给国家应急管理工作增加了难度，而且不利于各救援队伍相互协调一致，在突发灾害事故现场的救援工作中发挥出最大战斗力。
（二）各救援队伍各自为政，缺乏统一的协调和管理
目前，我国的社会应急救援工作条块分割，一直实行的是单一灾种的救援模式，社会应急救援力量主要有公安、消防、医疗救护和交通事故以及供水、供电、通信部门的事故处置和抢修机构等等，地震、消防、公安、交通、卫生、防汛等许多部门根据职责分工，都有各自的防灾救灾指挥机构、方案和救援队伍，各救援队伍在各自的职责范围内也都发挥了很大的社会作用，得到群众的好评。这种体制虽然有专业性强、针对性强的优势，但最大的弊端就是缺乏综合性和协调性，对复合型重大突发性灾害事故难以形成统一指挥和有效应对，在实际的救援过程中不能有效地协同配合，暴露出体制上的弊端。由于分散管理，缺乏统一组织指挥和综合协调训练，平时无法进行必要的合理调度，导致在大型灾害事故抢险时，难以形成有效战斗力。各自为政、相互独立的体制已经不适应形势发展的要求，既会重复建设，浪费时间和战机，也是人力、物力资源的浪费，必须予以体制创新和改革。
（三）运行机制不顺畅，救援效率亟需提高
我国当前灾害事故应急管理运行过程中存在的主要问题是应急指挥机制与处置各类灾害事故的快速有效性的要求不相适应；情报的掌握、交流、分析、评估制度与处置突发事件的及时性、准确性要求不相适应。各救援力量之间联系协调困难，救援效率低下。
其中，从目前应急救援力量调度情况来看，虽然在个别大城市已经采用了联动机制，但在大部分城市都还是相对独立的报警调度系统，一方面部分受灾群众报警时对政府各部门的救助范围、求救程序不熟悉，如因第一报警对象错误而延误报警事件的现象时有发生；另一方面受警单位一般根据现场需要逐步请求和调派增援力量。受警单位之间的相互协调、调配力量和各自的请示汇报，一定程度上延误了救援时机，并使处置程序复杂化，势必造成应急救援工作的被动。灾害发生以后，不能在短时间内调集救灾力量，从而很大程度上影响了应急救援工作进程，贻误了最佳的救援时机。
（四）缺乏统一的应急救援指挥中心和数据共享平台
目前，各行业、各部门基本上呈纵向隶属管理，相对独立，管理分割，相互之间缺少应急联动和救援指挥基础平台，现有各救灾部门应急救援指挥通信网络融合性差，难以保证有效协调运作，现有通信装备的集成效能不能满足重大灾害事件作战要求，利用率较低，互通性能差，难以发挥统一调度、指挥和协调的功能。
同时，各救援部门都在研发自己的信息系统和数据库。相互之间缺乏必要的共享和沟通。各救援队伍在实施救援过程中难以及时获得全面有效的数据支持，严重影响了救援效率。
二、加强我国灾害事故应急管理体系建设的对策
（一）构建以消防部队为骨干的灾害事故应急救援力量体系
从国外公共危机管理经验来看，以消防部队为主体，发挥“一队多用、一专多能”的骨干作用，承担各类救援任务，是世界上绝大多数国家应急救援力量建设的共有模式。欧美等国的消防队普遍承担了灭火、救护、防化、坍塌、爆炸、交通事故以及空难等抢险救援任务。美国、日本、德国等国的消防队员、职业消防员、消防志愿者在应急救援中发挥了骨干作用。虽然国情和政治体制不同，应急救援力量的组建方式和管理体制也不一样，但把消防队伍作为综合应急救援力量，承担以拯救人员生命为主的多种灾害事故应急救援任务，是世界大多数国家公共应急救援力量建设的共有模式。我国消防部队作为公安机关的一个警钟，担负着消防保卫和社会抢险救援的双重职能，是一只同火灾和其他灾害事故作斗争的专业化、军事化队伍，是政府公共应急救援的骨干力量。同时，消防部队作为应急救援队伍的骨干力量，在政治思想建设、组织指挥体系、快速反应、救援装备与经验、信息化建设、智力支持等方面具有其他救援组织所无可比拟的独特优势。充分发挥公安消防部队的骨干作用，具有重大的现实意义。
（二）加强我国突发灾害事故应急管理的法制建设
完善的法律法规体系是做好各项突发事件应急管理工作的前提保障。因而我们必须深化以“一案三制”（应急预案、应急管理体制、机制和法制）为核心内容的应急体系建设，抓紧制定和完善有关各部门应急管理职能的法律法规，将应急管理工作早日纳入法制化的轨道上。近几年，我国己经制定和颁布了一些应对突发事件状态的法律和法规，但从整体上看，法律法规体系尚不健全，需要政府及时采取危机管理所需要的各种应急措施，政府的应急管理权应明确建立宪法授权，确保公民权利受到有效保护。为了使政府的应急管理法制化，使应急管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要抓紧涉及应急管理的立法。宪法应对突发事件状态的确认、实施、政府应急管理权等做出规定，制定突发事件状态管理法，就突发事件状态的确认和宣布，突发事件状态下政府、各救援力量及公众的法律责任等做出明确规定，制定应对各种突发事件或者紧急突发事件的配套法规、法案。
（三）充分加强应急救援组织指挥的联动和协调
针对我国当前应急救援力量分散、应急联动效率不高等问题，必须建立以消防部队为骨干、各救援力量各尽其能的有层次、有结构、紧密联系、互相配合的应急救援联动机制。实践证明，我国重大灾害事故的应急救援行动必须在政府的统一调度指挥下有序展开。因此，必须构建政府统一的指挥调度平台。各级政府可充分利用集成的数字化、网络化技术，通过整合各应急救援力量指挥平台形成政府应急指挥中心与政府的总平台联网，同时逐步尝试建立跨行政区域的协同体系，以实现政府“统一接警、资源共享、统一处警、快速反应、联合行动”的要求。同时，要针对突发事件的地方特点，制定协同作战方案，定期组织突发公共事件联合应急救援演练，提高应急救援队伍整体快速反应能力和协同作战能力。
（四）整合数据信息，建立统一的应急救援指挥中心和资源共享平台
目前我国各地已经陆续依托消防部队建立综合应急救援总队，并建立了相应的综合应急救援指挥中心。因此，各级政府应依托公安部门建立一体化的政府指挥平台，对各类危机及其处理过程进行资源整合，形成权威性、强制性的社会应急联动指挥中心，改变现在以部门和行业划分的应急中心并存的离散状况。因而为了使我国当前的应急管理工作有序进行，必须加强综合应急救援指挥中心建设。建立综合应急信息数据库和资源共享平台，使得各支救援队伍在各类灾害事故应急救援过程中得到有效地信息支持。不仅可以有效减少固定资产重复投资建设，而且可以充分整合资源，加强了各支救援队伍的器材装备的利用率。同时，在大型灾害事故现场，由统一的应急救援指挥中心统一协调，统一组织，统一调度，从而可以使各支救援队伍各司其职，充分发挥其专业性的特点，提高应急救援工作的整体效率。
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