论公共利益部门不宜采取市场化的收入分配模式
时间：2021-03-20 08:22:11 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】公共利益是全体社会成员基本目标的综合，其重要特征是社会性和共享性。市场化改革的核心在于引入竞争机制，市场化不仅是一个资源配置问题，在公共利益部门更主要地被看成了一种管理工具。公共利益部门出现的市场化收入分配倾向主要是受到了西方经济学中的经济人假说的影响，是不可取的。公共利益部门当前最重要的任务应当是完善监督和激励机制。
【关键词】公共利益；收入分配；制度
【中图分类号】F320．3 【文献标识码】A 【文章编号】1673—291X(2006)06—0100—03
一、公共利益和公共利益部门的界定
目前，在我国现实生活中存在着这样两种极端化倾向：一种是滥用和盗用公共利益之名来徇私牟利，公共利益泛化；一种是对于公共利益缺乏参与渠道、救济途径和保护力度，公共利益虚化。公共利益一词在我国政策、法规中出现的频率很高，但并没有一个明确的定义，在我们分析问题之前有必要对公共利益予以界定。
公共利益界定与私人产权界定的一个重要区别在于公共利益具有公共产品的类似属性，即由于消费的非排他性而产生搭便车的问题。私人产权一旦确定，为了获得排他性的收益，人们有充足的动力和激励去主张与维护自己的利益，然而公共利益的非排他性使得个体主张和维护公共利益的成本是自己的，收益却归大家分享，因此，理性决策的个体都会寄希望于他人主张和维护公共利益，而自己坐享其成。正是由于市场失灵所产生的搭便车问题，因而社会才缺乏公共利益的有力主张者、维护者，形成了公共利益的虚化。虽然由于社会个体缺乏主张和维护公共利益的激励，就需要政府来提供这种公共产品，即由政府作为社会公益的代表来主张和维护公共利益。但是，按照公共选择理论与实践，政府官员并非一心为公的政治人，他同市场环境中的经济人一样具有追求自我利益的倾向，由此导致官僚主义和权钱交易等政府失灵现象。
我们认为，公共利益是全体社会成员基本目标的综合，更多地代表一种规范性和指向性的作用，它体现着多数人的共同利益。公共利益的重要特征是社会性和共享性。所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。在一个价值多元化的社会中尽管存在着许多相互竞争、冲突的利益，但人们还是有着共同期许的目标和基本一致的利益，不同群体和个人的利益交集就构成了社会的公共利益。我们把涉及公共利益的部门称为公共利益部门。目前，我国的公共利益部门主要是指政府管理、国防、文化、教育、科研、卫生、国有企业、交通等与公共利益密切相关的部门。
二、对我国公共利益部门市场化收入分配倾向的反思
改革开放以来，我国进行了一系列改革，如农村土地承包经营改革、国企的扩权让利改革、承包租赁改革、现代企业制度改革、行政事业收费改革、财政分配模式改革。这些改革大致都是沿着引入竞争、拉大收入差距的思路展开的。改革的成果是有目共睹的，但问题也不少，主要表现在：“国有资产流失严重，运行效率低下，盲目重复建设不止，收入分配混乱，现代企业制度建设进展迟缓”。“执法所得的收入少量交给国家，而大量的却划归执法部门或执法群体所有，甚至给予执法的个人予以‘提成’，这就是执法产业化”。“有的行政机关把属于职责范围的工作‘商品化’，强行向服务对象收费或摊派；有些事业单位凭借行政权力获得创收收入；有些地方和部门把预算内收入转到预算外。行政事业性的收费项目过多过滥，造成预算外的分配失控，严重扰乱了分配秩序”。“出现了一些官场腐败和官商勾结现象，使得某些规规矩矩的好企业反而很难生存，而少数勾结和腐蚀官员的企业反而生存得很好”。市场化改革的核心在于引入竞争机制，市场化不仅是一个资源配置问题，在公共利益部门更主要的被看成了一种管理工具。市场化所倡导的是一种竞争性服务，强调把竞争机制注入到公共利益部门中去，因为竞争能够提高效率。
笔者认为，公共利益部门的市场化分配倾向是不可取的。公共利益部门出现的市场化分配倾向主要是受到了西方经济学中的经济人假说的影响。这个理论认为人都是理性的，是追求自身利益最大化的。但是我们认为，尽管经济人的动机是相同的，但政治市场的环境不同于经济市场，也就是说，动机相同，环境不同，由经济人组成的政府人员却只能追求社会效益最大化，自身利益最大化动机必须受到抑制，政治市场只能做“正直人”。问题主要在这里。所以，从经济角度降低国家公职人员奖金补贴类收入，尤其要遏止和打击灰色收入和黑色收入，使得做公职人员无利可图，从而降低其吸引力，这样可以使非公有制领域也“分一杯羹”，即拥有基本等额的高素质人才；不是“一流从政，二流经商”，而是平分秋色。从实际情况看，“从政”主要收获名誉或社会地位评价的满足感，“经商”则主要在经济收入方面的满足感，名利不可兼得。
我们还可以从公职人员承担的风险和责任角度加以解释。公职人员也是被雇佣者，被雇佣者是不可能承担无限责任的。“公共性是绝大多数事业单位的本质特点，因此，依赖非市场资源和非竞争方式，即政府预算拨款及政府监管提供公共产品和公共服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志”。任何私营业主都是自然人，由于血缘和继承的缘由，很难逃避责任，而公职人员则从属于法人政府，其调动和退休制度不可能使在位者承担无限责任。从雇佣的角度看，受雇于政府的公职人员与受雇于私企的人员并无什么区别，但任何一个私企都是不可能享有公共权力的，作为政府雇佣的公职人员却享有公共权力，享有公共权力的政府不可能只为其雇佣人员谋取利益，而只能定位于面向全体人民的社会效益。可见，从风险和责任对称的角度来看，公共利益部门采取市场化的分配模式也是不可取的。
非公职人员支配多少资源，从中获得多少财富，完全取决于他的劳动能力的竞争性，所以，他们之间收入差距的扩大是很正确的。而公职人员的工资主要来自于税收，这就使得其工资总量不得不是一个预算确定的常量，一个完全取决于民众富裕程度的常量。所以，行政人员的工资只能是刚性的。“允许国有事业单位创收违背了事业单位的非盈利性原则，扰乱了分配秩序。……属于国民收入再分配的范围，允许事业单位参与国民收入的直接分配，本身就是个问题”。劳动量不能与其经济收入挂钩。公职人员使用的资源是政府从全局考虑而分配的结果。“由于各个企业占有的生产资料在数量和质量上互不相同，实际上企业之间在产权上仍然存在一定的不平等性”。公共产品还具有一定的垄断性，即不可讨价还价，其收益与其劳动能力并无太大关联。公职人员以外的所有社会成员，其劳动能力差别很大，而公职人员由于都有一定的录用选拔制度，其劳动能力差别并不大甚至在很多情况下几乎无差别，尤其在
级别相邻、性质相同的情况下。受雇于不同私企的人员，收入差距很大，而受雇于同一私企的人员收入差距不可能太大，即收入差距同所有制有关系。而所有的公职人员不管从属的行业、地区以及单位如何不同，他们共同从属于代表人民利益的中央政府，公有制范围的多元性竞争其实不存在。“国有经济的所有者是同一的，即国家，在同一个所有者的国企之间不可能有真正的市场关系”。
总之，既然公职人员不承担或难以承担风险责任，可供分配的税金中的工资部分又是固定的，效益的获得还存在强迫交易的情形，掌握公共权力的特性也决定只能定位于直接社会效益；地区、部门、单位之间使用的资源通过非竞争手段获得，人员之间劳动能力差别又不大，所有的公职人员还只有一个最终所有者，所以，公职人员的收入不可能是弹性的。
三、公共利益部门应当完善监督和激励机制
我们认为，公共利益部门当前最重要的任务应当是完善监督和激励机制。
监督的作用在于计量每个人对组织目标的边际贡献是多大，其作用就在于精确计量每个人的工作成果，克服那些“搭便车”的机会主义行为，内化每个人的工作，不让其外溢为一种公共产品。使每个人都对自己的劳动成果有一个稳定的预期而促进大家努力工作。当在社会公众与公共部门之间引入监督机制后，效率风险就转嫁到了监督者身上。但怎样提高监督者的工作效率呢?最有效率的提高监督者工作效率的方法是让监督者获取监督剩余，但在公共部门或是公共品领域，监督者是不可能获取这种监督剩余的。所以，对监督者的监督就是让社会公众对监督者进行政治投票，这其实也是一种市场机制。监督是一种很消极的方式，劳动力天然地属于劳动者，人又总有机会主义的动机。所以，监督不能利用人的自利的本性来驱动组织的利益，即监督有其成本极高的内在缺陷。
所谓激励，就是尽量使个人利益与组织目标相一致，利用人的本性来驱动组织的目标。激励有正激励和负激励，其本意都是一样的，即提高其采取机会主义行为的机会成本，不让其在努力工作与机会主义行为之间存在套利机会。在正激励中，有两类激励有着不同的功能：基础激励和边际激励。基础激励是防止机会主义行为，其作用效果是边际递减的。边际激励即有一份成果就有一份回报，鼓励人们不断努力工作，这样才能从根本上保证组织的效率。
与企业人力资源管理中的激励机制比较，我国公共利益部门管理中缺少激励机制。一是公共部门目标导向迷失。公共部门的目标是获取更大的社会效益。公职人员是“经济人”，他们的个人目标中有关于生理、心理以及家庭的一系列愿望。但是，公共部门的分配属于再分配环节，直接与国家财政关联，故而公职人员的所得与其所在部门创造的社会效益难以建立一种直接、灵敏、有效的联系。在现代政治契约当中，如果作为委托人的社会或国家利益的增加和减少不直接影响作为代理人的公职人员的利益的增减，那么，就是一种“激励不相容”。在这种前提下，要将公共部门的目标变成公职人员的目标，必然比企业要困难得多，公共部门存在目标导向的迷失也就毫不奇怪了。二是分配机制的不合理。企业可以根据各自的情况量身定制薪酬体系，因此，企业的分配机制可以对员工起到较大的激励作用。相对于企业而言，公共部门的分配形式灵活性较低。我国公共部门的分配问题受制于既定的法律、政策、规定，通常同一系统、同一部门要遵循相同的规范，分配机制较为固定化，不能产生长期的激励作用。而公职人员退休后的预期收益和在职收益相差悬殊，不但不能产生正向的激励作用，反而会导致许多公职人员在退休之前，通过权力贴现，大肆攫取非法财富，发生所谓的“59岁”现象。三是绩效评估和晋升机制不科学。由于企业是独立核算的经济实体，因此，企业中绩效的评估通常可以采用相对直接的货币性指标，个人对组织的贡献也能比较清楚地反映在公司的业绩上。但公共部门作为一个庞大的社会服务体系，公共部门所创造的社会效益通常要在一个比较长的周期内才能体现出来，并且有时无法以货币性的指标去衡量，因此，对公职人员的绩效评估往往只能采取一些间接性的指标。而且由于公共部门产出的难以量化和公共部门劳动具有集体劳动的性质，决定了公职人员的业绩很难得到准确、客观的评价。在公职人员绩效考核中往往考核形式化，考核手段和考核方法过于粗放、简单化。
可见，完善公共利益部门的监督和激励机制已经成为公共利益部门改革的重点。一方面，我们要加强对公共利益部门的监督，规范公共利益部门的分配，使其保持在合法的范围之内；另一方面，我们还要通过建立科学有效的激励机制，完善公共利益部门的分配，使其产生最佳的激励效果。
[责任编辑 姜野]
