我国地方政府投资冲动的根源及调控机制研究

摘要:一直以来,我国地方政府都具有明显的投资冲动。2008年11月,中央4万亿刺激内需政策的出台又掀起了地方政府新一轮的投资冲动热情。本文在分析了我国地方政府投资冲动现状的基础上,深入分析了我国地方政府投资冲动的根源,并提出了完善我国投资调控机制的政策建议。

关键词:地方政府;投资冲动;根源;调控机制

改革开放以来,地方政府在地区经济乃至全国经济的发展中一直扮演着重要角色,因此地方政府行为一直备受学术界的关注,成为分析诸多经济问题的一个重要视角。在地方政府的诸多经济行为中,对其投资行为的研究最为广泛,其对经济发展的意义也最为重大。地方政府投资行为指除中央政府以外的各级地方政府以直接或间接方式从事投资以增进公共利益或自身利益的行为。地方政府投资大体分两类:一类是生产性投资,是指地方政府为实现经济增长和社会发展目标,通过预算、财政信用等渠道筹措资金并以获得盈利为目的的投资活动。另一类是公共性投资,它与生产性投资最大的区别在于它的非盈利性和正的收益外部性。公共性投资一般不追求短期的盈利目标,主要是为了实现公共产品的有效供给。本文认为,公共性投资是政府职责之一,是政府克服市场失灵的表现,需要大力鼓励和促进,而现实中却明显地看出,地方政府的投资冲动更明显的表现在生产性投资方面。本文将以地方政府生产性投资为重点,研究地方政府投资冲动的根源及其调控机制。

一、我国地方政府投资冲动的现状

我国一直存在投资冲动,特别是地方政府更是存在强烈的投资冲动,每次的投资过热都是地方政府强力推动的结果,而每一次宏观调控都是投资过热的必然对策,是对投资过热的抑制和强力控制,同时也导致一批项目胎死腹中或下马,造成资源的巨大浪费;而每一次调控过后又伴随着新一轮的投资冲动。2003年以来,我国经济进入新一轮增长周期,工业化、城镇化进程明显加快,消费结构升级,由此带动了电力、煤炭、钢铁、汽车等重化行业投资、生产的高速增长。统计资料显示,2003-2007年,我国固定资产投资增速分别高达27.7%、25.8%、25.7%、23.9%和24.8%。2008年,受次贷危机影响,我国经济出现明显的下滑态势,但是固定资产投资增速依然保持高速增长,前十个月固定资产投资增速达到27.2%。尽管中央政府先后采取了一系列经济、行政、法律手段进行调控治理,但固定资产投资的高位增长态势并没有从根本上得到遏制。笔者认为,固定资产投资之所以保持高速增长,这与地方政府强烈的投资冲动密不可分。正如全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵所说:我国最不缺少的就是地方政府的投资冲动。

2008年11月5日,国务院出台了4万亿内需刺激方案防止经济下滑,而这又引发了新一轮的地方政府投资冲动。这一轮的强势投资启动,无疑将大大刺激地方政府的投资热情,从现在的状况看,每个省份都投入了极大的热情。根据各地方政府网站公布的信息,截至12月19日,共有18个省市公布未来一年至两年的投资计划,投资总规模超过25万亿元(表1)。

注:*表示该省投资计划至2009年;**表示该省投资计划至2011年;北京政府投资为1200亿-1500亿元;广东预计拉动社会资金为5000亿-10000亿元;广东的数据为2008年四季度至2009年底的投资额;山东和福建为重点项目投资,口径与其他16个省市略有不同。资料来源:各省市政府网站、CEIC等。

如表1所示,未来一年至两年,北京、天津、辽宁等18个省市政府性投资约为3.4万亿元,政府资金预计带动社会资金的平均比例为1:5。保守估计,即使按照这18个省市已公布的投资规模的三分之一来类推全国,在刺激经济的前提下,全国地方政府在未来两年里推动的投资总规模将高达31万亿元,为中央提出的“4万亿”投资计划近8倍,是2007年全社会固定资产总投资13.7万亿元的2倍多。除了福建和山东两个省份公布的仅是重点项目投资,以及个别省份只公布未来一年的投资计划,其他省份未来两年投资额都超过2007年的2倍。其中,四川省的扩张力度最大,是其2007年全社会投资总额的5.7倍。由此可见,我国地方政府具有强烈的投资冲动。

虽然我们也要看到现阶段生产性投资膨胀的出现有其客观必然性,即有一定的合理性。因为我国现今正处在工业化的旱期,纵观当今发达的工业化国家大多都经历了一段生产性投资膨胀的时期。同时,适当增加生产性投资也有利于保持我国较高的经济增长速度、加快资本积累、产业结构调整等。但重要的是,我们要看到,地方政府的投资冲动可以通过一系列途径影响宏观经济运行,对宏观经济的稳定运行造成影响。因此,我们需要对地方政府投资冲动问题进行深入地剖析,这样才能认清问题存在的根源,才能促进宏观经济平稳、快速、健康的发展。

二、我国地方政府投资冲动的根源

(一)官员评价体系的不合理是地方政府投资冲动的根本因素

长期以来,我国一直没有建立起科学的社会核算体系,只是片面地用GDP及其增长速度来衡量国家和地方的发展,来衡量政府和领导干部的政绩。只讲经济核算,不讲社会核算,只顾本地或本行业发展,不管这种发展对国家整体发展的负面影响,只顾GDP的增长,不管增长的效益、效率和质量,这种做法势必助长地方政府的投资冲动。同时,这种不计社会成本的核算体系也必然阻碍地方政府官员树立正确的政绩观。我国确立了以经济建设为中心的大政方针,经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。科学合理的考核制度的缺位导致各地纷纷忙于上新项目,搞形象工程,政绩工程,超前发展、过度投资、完全不顾市场的实际情况。至于盲目投资所导致的诸如产能过剩等负面影响,则可以由全国人民来承担;所形成的大量资本债务,也可留给下一任官员去处理。“收益内化,成本外化”,是地方官员不计成本,大力发展工业项目的普遍心态。总之,以经济建设为主要导向的政绩观及科学合理的政绩考核体系的阙如,诱导地方政府官员保持着强烈的投资冲动。

(二)我国现行财税体制是地方政府投资冲动的原始动力

一方面,1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高,地方财权大幅度下降,进而形成一个巨大的纵向财力差距。地方政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。但是,没有稳定的财政收入,地方政府的这些目标无从实现。因此,如何扩大地方财源,增加地方政府财政收入,成为各级地方政府首要考虑的问题。另一方面,现行税制规定产品税,增值税,企业所得税及其有关的城建维护税和教育附加税等大部分税收,仍是在生产项下征收的。由此,生产型企业多的地方,财政收入自然就高,生产型企业少的地方,财政收入就低,尤其是增值税作为第一大税种,由中央和地方政府按照七五、二五比例共享,这对地方政府来说是举足轻重的。为了确保税源,地方政府自然想方设法上投资项目,特别是那些带来大额税源的重化工业项目,只要企业开工投产,不管有没有赢利,按生产规模,都要向地方缴纳增值税和营业税。这样来看,地方政府热衷于大上工业项目就是顺理成章的事了。

(三)缺乏强有力的约束监督机制是地方政府投资冲动的重要诱因

我国的政府体系包括五级,一级政府一级财政。五级财政在世界上是少有的状况。值得注意的特点是,每一级政府都在追求财政自主平衡,都试图通过培育本区财源来增加收入,进而扩大支出、强化职能。因此,地方政府特别是市、县、乡三级政府在培育财源时,往往遵循“因地制宜”原则行事,保护并鼓励各类投资主体充分利用本区资源优势,开发资源类产品、创办各类企业。至于国家产业政策和节能降耗政策的贯彻大多被放到今后的工作安排去考虑,重要的是过好现在的每一天。对中央政府来讲,直接管理省以下四级政府财政收支是不可能做到的,必须依靠省级政府来调节基层政府财政收支行为,然而问题是,省级政府特别是经济相对落后省份囿于财力限制,又只能任由下级政府自力更生,因而基层政府的投资冲动基本上是没有约束力的。

同时,投资预算的软约束也为地方政府和企业的投资冲动提供了有利条件。在全社会固定资产投资的增长中,非预算内投资增长幅度加快,这是由地方、企业自筹资金(包括利用自有资金和银行贷款进行的“自主投资”)比重加大所致。其中,国内贷款占投资总额的比重改革以来快速增长。显然,仅有投资扩张冲动并不足以产生投资扩张行为,由于中央对地方政府与企业放权让利的同时,没有建立起相应的约束机制,这种投资冲动欲望与投资预算软约束相结合和投资资金来源的多渠道化,必然促成现实的投资扩张行为。从全社会固定资产投资来看,其增长更是一浪高过一浪。

(四)部分领域改革的不到位是地方政府投资冲动的促进因素

一是企业改革不到位。一些国有企业之所以不经慎重、全面的市场分析,就敢拍板投资,主要是因为缺乏来自产权主体和治理结构等方面的约束机制,投资失误代价很小;不少民营企业仍然是家族经营,还不是合格的投资主体。 二是政府职能转换不到位。一些地方政府代替企业招商引资和投资决策、直接干预企业生产经营活动的行为仍比较普遍。很多项目都是政府在背后直接或间接推动。 三是财政体制改革不到位。各级政府之间特别是地方各级政府之间财权事权不匹配,收支关系未理顺,一些地方政府财力有限,要履行公共服务的职能,就不得不由财政出资或推动企业投资来培植税源。但投资失败后,政府和企业的负担更重,导致财政状况恶化,又进一步去想法设法搞投资,致使一些地方陷入了“财政资金短缺——投资培植税源——投资失败——资金短缺——债务沉重——财政状况恶化——再投资培植税源”的恶性循环。四是国有商业银行改革不到位。国有商业银行是信贷主体,但目前还没有成为真正的商业银行,靠增发贷款、扩大分母的办法来降低不良贷款率的问题仍比较突出。如果银行真正做到了产权关系清晰、治理结构完善、内控制度健全,每贷一笔款就会认真分析市场风险,不会盲目增加贷款规模。

三、我国地方政府投资冲动的调控机制

(一)建立投资规模和效果的控制机制

调控投资的目的在于保持总供需的均衡,投资调控自然就是、也只能是宏观调控的重要内容。也就是说,投资调控必须服从于或服务于宏观调控最终日标的实现。这决定了投资调控的最终目标就是宏观调控的最终目标,也决定了从理论上讲,我们只能依据宏观经济是过热或是衰退,而不能依据投资增长率是高还是低,来判定投资需求是过热投资增速过快还是不足。

从管理部门的角度看,面对长期以来经常出现的投资快速增长引发经济过热的状况,管理部门迫切地需要能预警可能引发经济过热的投资需求变动指标,以便依此指标的变动,来及时判断是否需要预先干预投资需求即预调。调控过程中,也需要有能及时识别的指标中间目标来判断下一步调控政策的力度和节奏。所以,转型期将投资增长率作为识别投资需求变动的重要指标,有较强的针对性。投资需求只是构成总需求的一个部分(尽管是较大的部分),决定了投资增长率只可能是投资调控的中间目标。通过研究发现,经济增长相对适宜的投资增长率应在20%左右,过高或者过低都不可取。

从投资效果来看,我们要通过强调对投资效果的核查和评估来抑制地方政府的投资冲动。在这方面,完善地方官员的考核体制,将投资效率纳入政府政绩考核范围是一种比较可行的选择。按照地方政府管理范围和责任,建立科学政绩考核制度,对各级政府和行政人员进行考核,是矫正地方政府行为,抑制固定资产投资增长过快的关键。通过设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系,是十分重要的。不仅要经济增长的质量指标、社会经济效益指标和环保指标,还要有投资的质量指标;不仅考核地方官员在促进地方经济发展方面的政绩,也要考核他们在遵守国家法律法规方面的表现;不仅考核短期发展目标,还要考核可持续发展目标。科学合理的考核指标体系建立以后,地方政府自然会重新审视短期效益与长期利益的关系。

(二)综合利用多种手段进行调控

对于地方政府投资冲动的调控手段有经济手段、行政手段和法律手段,这些手段具有直接和间接调控两重性。经济手段是指通过财政分配和再分配活动改变物资利益关系来引导投资行为,如国家税收、国家预算、国家信用、财政补贴等。行政法律手段是指通过规定、命令等直接对投资行为作出鼓励和限制。

首先要规范财税体制。必须要改革现行的财政分权体制,科学界定中央财政和地方财政的职能分工;以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应得的收入量;合理划分中央税、地方税和中央与地方共享税的范围;将土地出让金纳入预算内管理,相关税收实行收支两条线;完善中央财政转移支付制度,重点向老少边穷地区倾斜,帮助落后地区加强基础设施等公共产品的供给。而且,从长远来看,可以在经充分论证的基础上适时推出削减财政层级的措施,逐步转变为中央、省、县、乡四级或中央、省、县二级,减少中间环节,避免政策失真,彻底扭转有法不依、执法不严的问题。

其次要改革现行投资体制。必须规范地方政府的投资行为,实行“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。政府必须下放投资决策权,使投资的决策者拥有完整的投资决策权。然后政府逐渐从微观投资活动中退出,通过利益导向、统计等方式间接管理投资活动。通过制定统一的《投资法》来约束地方政府官员的盲目投资决策行为和依法惩处那些无效投资的决策者。

三是进一步深化行政管理体制改革,规范政府行为,让政府的功能回归到创造经济社会发展环境、维护经济社会发展秩序、提供必要的公共产品和服务等属于政府本身的功能上来,逐步减少、最终取消政府对非公共产品直接投资的功能。

四是完善投资调控的法律体系。当前,要加大立法力度,建立健全投资调控法律体系。要以建立健全投资调控法律体系为目标,加强法制建设。一是尽快制定《固定资产投资法》、《政府投资条例》、《重大建设项日稽查条例》等法律、法规,填补有关投资调控的法律、法规空白。第二,将投资调控实践证明是行之有效的成功经验上升为法律、法规和规章,制定有关行业市场准入标准、环保标准、安全标准、节能降耗等技术标准、产业政策等方面的法规或规章。第三,尽快制定有关土地、劳动力等生产要素价格和税收的法律、法规,以防止地方政府人为地压低土地、劳动力的价格和违法减免税收。

(三)完善投资调控的监督机制

监督是对投资活动的合法性、全局性、效益性进行审查监督的一种调控形式,具有反馈、预防、调整、教育等功能。主要形式有:法律监督:各级人大、经济司法机构;经济监督:计划监督、财政监督、银行监督、审计监督等;行政监督:行政监察、工商行政管理监督等。

当前,我国投资调控领域中的执法监督比较薄弱,重执法、轻执法监督情况较普遍,影响了投资调控的效果。为了更好地执行有关投资调控的法律、法规和规章,切实加强执法监督,必须切实加强执法监督机构的建设和理顺执法监督机构的管理体制,并做好其他相关工作。首先,建设一支强有力的执法监督机构。其次,建立科学的执法监督机构的管理体制。同时,要加强投资行政监管机构的人员培训,尽快提高行政监管机构的人员政治和业务素质。各级行政监管机构要加强制度建设,规范监管行为。要创新行政监管方式,提高监管效果。加大对投资项目违规行为的处罚力度,把处理项目与处理人紧密结合起来,并借助媒体力量公开曝光。

新华社消息称,11月24日,中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、审计署近日联合发出通知,强调加强对今年新增1000亿元中央投资的管理和监督检查工作。由中央纪委、监察部牵头,发改委、财政部、审计署共同组成“中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组”,办公室设在监察部,负责日常工作。五部门联合通知称,根据投资和项目安排情况,先期派出24个中央检查组,组长均由中央纪委和监察部选派副部级领导干部担任,11月下旬陆续派出。这就说明,我国已经深刻认识到加强投资监督对提高地方政府投资效果、抑制地方政府投资冲动的积极作用。

参考文献:

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(作者单位:中国农业银行总行)