民国时期社会问题研究及社会行政探析
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摘 要 民国时期，我国开始采用现代社会政策解决面临的各种社会问题。当时的社会问题研究，取得了系列成果，有的还颇为深入。虽然北洋政府、南京政府均在一定程度上通过社会行政解决严重的社会问题，但由于各种原因，当时的社会行政并没有起到稳定社会、解决社会问题、促进社会公平的作用。
关键词 民国时期 社会问题 社会行政
作者简介：熊贵彬，中日双学位博士，中国青年政治学院社会工作学院副教授，主要研究社会政策和社会工作。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-143-02
我国的社会救助从传统的仁政阶段向现代社会行政的转化是在民国时期。本文主要梳理民国时期社会问题研究成果，以及社会行政的实施状况和社会效果。
一、民国时期社会问题研究
社会政策以解决社会问题为己任，民国时期社会矛盾交织，社会问题丛生，如家庭问题、人口问题、劳资冲突问题、贫穷问题、等等。
（一）家庭问题
我国对家庭问题研究最早的著作是1917年由商务印书馆出版的严恩椿编撰的《家庭进化论》一书，书中着重讨论中国家庭问题，分析中国家庭的优缺点，并对当时欧美的家庭组织进行了探讨。“五四”后，以易家钺对家庭问题的研究最为著名。他出版了关于家庭制度与家庭问题的许多著作及译作，如《家庭问题》、《西洋氏族制度研究》、《西洋家族制度研究》、《中国家庭问题》、《家庭新论》，他还组织了家庭研究社并发行《家庭研究月刊》。他与罗敦伟合著的《中国家庭问题》一书是专门研究中国家庭问题的第一部著作，但书中表达的破除一切家庭形式羁绊、消灭一夫一妻制度以求家庭问题彻底解决的思想，引起世人的批评。对中国家庭问题研究比较出名的还有潘光旦，著有《中国之家庭问题》一书，他主要秉持优生学观点。20年代以后，家庭问题研究渐少，而人口问题、劳工问题等渐成为热点。
（二）人口问题
最早关注中国人口问题并加以研究的是陈长蘅。他于1918年由商务印书馆出版了国内关于人口问题研究的第一部著作《中国人口论》，他主张通过人口问题解决生计问题及其他问题。当时人口问题研究最为著名的学者是许仕廉和陈达。许仕廉著有《中国人口问题》（1930年，商务印书馆）、《人口论纲要》（1934年，中华书局），他特别强调人口素质问题，大量引用本国资料，并与外国资料作比较。陈达于1924年起在清华大学讲授人口问题，广泛收集资料，最后形成《人口问题》一书，1934年由商务印书馆出版。他的主要观点是生存竞争与成绩竞争，前者与人口数量有关，后者与人口质量或素质有关，并提出了限制人口数量，提高人口质量的思想。陈达还在云南昆明环湖四县一市普查的基础上，参照20多个国家的人口研究资料，探讨中国近百年来人口发展规律及人口政策的有关问题，形成了《现代中国人口》一书。此外，孙本文的《人口论ABC》（世界书局1928年）、文公直的《中国人口问题》（上海三民书店1929年版）、柯象峰的《现代人口问题》（正中书局1934年版）、言心哲的《中国乡村人口问题之分析》（商务印书馆1935年版）等书，亦是民国时期研究人口问题的代表性著作。
（三）劳工问题
民国时期关注劳工问题比较著名的学者有陈达、骆传华、何德明等。而陈达是当时研究劳工问题的权威，他1929年于商务印书馆出版的《中国劳工问题》一书是我国社会学者所著劳工问题的第一部著作。在此书中，陈达首先给劳工问题下了一个分析式的定义：“劳工问题可以分为三个方面研究：第一关于工人本身的，如生活费、工资、工作时间等；第二关于资本和劳工两方面，如劳资争议、劳工移动、罢工、失业等；第三关于社会的，如福利设施、工业和平等”。 他指出，不仅要关注工人生活的经济方面，而且还要关注工人生活的社会方面，如教育、相当的法律保障、家庭快乐等。他将解决劳工问题的方法分为消极与积极两类，积极的方法又分治标和治本两种，治标法是给予工界以谋生的机会；治本法则具体可以分为：（1）要对工人的生活加以科学的研究；（2）要制定保证工作条件的工厂法和社会保险法等；（3）要研究工人得到多少工资才能够谋生的标准，以保证工人对社会作相当的贡献；（4）要制定合作制度、失业保险、科学管理等制度，改善劳资关系，以利劳资合作。《中国劳工问题》所选用的资料丰富、详实，受到社会各界的重视。骆传华1933年在上海青年协会书局出版了《今日中国劳工问题》，该书独特之处在于，书中所用的材料多是通过作者实地观察而收集的，他考察了国内很多工商业区域、工业组织、工会组织、工人运动及各种刊物和书面资料，提供了较珍贵的一手资料。此外，何德明还著有《中国劳工问题》一书，1937年由商务印书馆出版，该书是一本扼要的劳工问题简介书籍。
（四）贫穷问题
贫穷问题实际上已经涵盖在人口问题、生计问题、农村问题等里面，因此，专门讨论贫困问题的书籍不多，但柯象峰的研究较为突出。他著有《中国贫困问题》一书，1935年10月由正中书局出版，这是我国第一部专门研究贫困问题的著作。全书分为贫穷之实况、贫穷原因之分析、贫穷之防治三编共12章。书末附有《社会救济事业进行办法大纲草案》、《生计调查计划大纲》、《各种调查表举例》、《个案调查表》等内容。对于贫穷问题的防治，柯象峰认为可分为治标和治本两方面。治本措施，一为改善自然环境；二为采取适当的人口政策，改善社会环境。治标方面，作者认为应该对贫穷人口实施社会救济，使不能生产者得到适当的生活，使暂时失去生产机会者，通过适当的救济，培植和恢复生产能力，以实现老有所终，老有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。柯象峰的这些见解虽很有见地，但在当时的社会条件下是难以实现的。
（五）整体社会问题研究
从整体角度研究社会问题的，主要有陶孟和、孙本文等人。陶孟和于1924年出版的《社会问题》一书，是这方面最早的著作。孙本文于1927年也出版了《社会问题》一书，也属于对社会问题的整体研究。该书重视人类态度与社会问题的关系，认为社会问题起因于社会态度的变迁。而社会态度的变迁，常由于外来文化的影响。前者为心理因素，后者为文化因素，两者相互影响，便产生了社会问题，而社会态度的转变，则是社会问题产生最直接的原因。整体社会问题研究的集大成者当属于孙本文所著的《现代中国社会问题》一书，此书是作者讲授社会问题十多年中，广泛收集国内对家庭家族问题、人口问题、劳工问题、贫穷问题、农村问题研究的资料，于1942—1943年间分四册陆续出版。第一册为绪论及家族问题；第二册人口问题；第三册农村问题；第四册劳资问题。书中所用资料详实、新颖，出版后广受欢迎。
二、民国时期社会行政
民国时期存在着严重的社会问题，与传统救济方式不同，国民政府开始注重对失业者、穷人、难民等弱势群体的保护和救济，实施了一系列社会政策，关注教育、卫生事业的发展，其最重要的社会行政乃是促进社会救济向制度化方向发展，在各个时期均设立了相关的社会行政机构，使传统的仁政逐渐向现代社会政策转化。
南京国民政府存续的22年间，社会救济行政体制大约经历了三个阶段，发生了三次变革。第一阶段：全面抗战爆发前的10年。南京国民政府成立后，1928年将内务部改为内政部，直到抗战全面爆发前，社会救济常设机关主要为内政部。1928年赈务处成立，直隶于国民政府，主管各灾区赈济及慈善事宜。1929年3月，赈灾委员会成立，隶属于行政院，专门掌理灾罹赈济。1930年1月，两个机关合并成立振务委员会。1931年特大水灾发生后，国民政府特设救济水灾委员会。第二阶段，抗战的八年。抗日战争期间，难民救济事业浩繁，社会救济行政体制调整较大，以利于抗战的进行。1937年成立“非常时期难民救济委员会”， 1938年成立“振济委员会”，1940年设立并调整社会部，社会部为最高社会行政机关。第三阶段，抗战结束前后至国民党在大陆失败止。1945年成立 “行政院善后救济总署”，办理中国善后救济。社会部设立了社会福利司，管理社会保险、社会服务、职业介绍、贫苦老弱残废收容教养等等事项，使民国社会福利与传统社会救济之间划了一条明确的界限。但社会福利司的职掌范围过广。1947年“行总”裁撤，社会救济业务划归社会部，社会部职掌陡增。另外，国民政府还筹划成立了社会保险局，推进社会保险事业发展。至此，“国民政府专一的社会福利机构才建立起来，传统的社会救济机构在政府的组织系统中不复存在” 。
民国社会政策向着系统化、专门化的方向发展，如实行中央、省（道）、县三级管理，加强社会工作人才的培养和使用。然而，民国社会政策实施人才还是非常欠缺，社会救济事业主要由政府委任年高望重的绅董或殷商富户之做好事者来办理。一般社会行政人员，多非专门人才，对社会救济事业所需要的奉献精神、宽善之心、助人的专门知识和方法都很缺乏。落实社会政策的工作人员，或长于经验而缺乏理论或长于西方理论而不能结合中国实际，难收实效。实际工作中，往往视社会政策为社会上层对社会底层的一种施惠。
三、结论和探讨
可以看出，民国时期广泛地进行了各方面的社会问题研究，而民国政府也实施了一系列社会行政。然而，所有这些措施并未能保持民国社会的稳定，解决或缓解严重的社会问题。究其社会政策未能有效发挥作用的原因，笔者认为，有如下几点：一是未能建立稳固的政权及高效的行政体系。民国时期长期处于内外交困状态，内部连年战争不断，政府合法性受到挑战，外部面临日本的侵略和欧美的控制，未能摆脱半殖民地半封建的性质。在此状态下，政府无心也无力实施有效的社会政策，制定的社会政策法规也往往沦为一纸空文。二是经济政治混乱导致社会政策失效。从北京政府到南京政府，民族主义与自由主义思想矛盾交织，“好政府”主张及国家主义极端倾向交替主导，从政府扶助、放任民营，向中央集权、国家至上不断发展，最后走向“一党专政”。这导致民国时期能够实施一些有利于低下阶层的社会政策，但是摇摆的经济政治状态又限制了其实施范围及效果，其结果是两极分化愈益严重。三是利益表达机制的缺失。在传统中国社会中，在沟通国家——下层关系方面，存在一个下情上达、沟通官方——民间利益的特殊角色群体：士绅。但是，乡绅群体在近代走向式微，民国时期地方精英痞化，社会中层群体的缺失，使下层群体的利益难以得到切实表达，这仅仅靠社会学者进行调查研究是难以实现的。这正是造成国民党政权下社会结构失衡、社会行政失效的一个重要原因。
参考文献：
[1]陈达.中国劳工问题.商务印书馆.1929年版.
[2]这部分内容主要参考了蔡勤禹：民国社会救济行政体制的演变，青岛大学师范学院学报2002（1）.
[3]《善后救济总署组织法》，国民政府档，转引自陈清敏：《抗战时期社会救济的行政规划与措施》.出版信息不详.
[4]龚书铎主编：《中国通史·民国卷》.出版信息不详.
