中国改革突破口
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采访时间：2011年1月4日 采访地点：北京 复兴路61号院
受访者：罗小朋，美国明苏尼达大学博士，著名经济学家。1947年生，江西人，“中国农村发展问题研究组”主要成员，先后在中国社会科学院农业经济研究所、国务院农村发展研究中心农村发展研究所工作，现为某国际民间扶贫组织的中国代表。主要专注于农业与农村发展、反贫困、经济制度变迁等研究。代表作《中国发展和改革战略的现实选择》。
“要强调改革过程的理性”
主持人：今年以来，改革的呼声再起，尤其是政治体制改革的呼声更高。温家宝总理在两会记者招待会上也说：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失。”作为一名一直关注和思考中国改革的学者，您认为哪里是目前政治体制改革的突破口？
罗小朋：突破口就是地方自治。但是，中国的政治改革首先要摆脱一个集体认知困境：一方面，无论是精英还是百姓，多数人都相信政治民主和地方自治是中国政治改革的方向，但另一方面，多数人也相信，中国人搞选举会乱，中国搞地方自治会分裂。
主持人：这样的认知困境是怎么产生的呢？
罗小朋：根本的原因在于几千年政治大一统的传统严重地制约了中国精英的集体认知能力。中国精英从来不缺“以天下为己任”的优秀分子，他们不怕牺牲，不怕忍辱负重，能够创造“惊天地泣鬼神”的伟业，但是他们的致命弱点是彼此不能理性沟通。
中国现代化艰难曲折的根本原因，是大一统的政治传统不可能在精英阶层中培育理性的沟通机制和共识机制，而精英阶层缺少理性的沟通机制和共识机制，就不可能调动中国人的集体智慧，不可能充分利用中国传统社会的价值资源和文化资源，从而不可能以较小的社会代价实现中国的现代化。
主持人：在您看来，要搞改革首先要在精英阶层中培育理性的沟通机制和共识机制。
罗小朋：是的。在我看来，中国政治改革新思路的基本思想，就是把建设理性的精英沟通机制和共识机制贯穿于改革的探索之中。为了改革成功，建设精英的理性沟通机制和共识机制不仅应该体现在改革方案的设计过程中，也应该体现在改革方案本身以及改革的实践过程中。也就是说，不能仅仅是强调改革目标的理性，而要强调改革过程的理性。事实上，西方发达国家的政治制度，从来就不是哪一个人设计出来的，而是精英阶层理性交往的产物，因此只要中国精英能够不断提高集体理性，不断改进沟通机制和共识机制，中国精英就完全能够创造出既适合中国国情又体现现代文明精神的政治制度。
中国改革的经验也告诉我们，当中国精英能够比较理性地沟通的时候，就能够激发出很高的集体智慧，迅速地开创举世震惊的新局面。在这方面，最经典的成功案例就是包产到户。改革之初，中国精英对于农业改革，也曾面临类似于今天政治改革面临的集体认知困境。当时大家都认识到集体化的农业体制是中国粮食短缺，农业上不去的根本原因，但是多数人都认为如果农业退回家庭经营就会导致政治灾难。
主持人：可是今天有许多人都以为，是小岗村的农民冒着坐牢的风险自发包产到户，才打破了农村改革的僵局。
罗小朋：这其实是对改革历史的浪漫化叙述，也对中国改革历史非常危险的曲解。如果中国的改革都要等到老百姓冒着坐牢的风险去突破，那么中国的改革绝不可能成功，而只可能导致又一场革命。
中国农村改革在上世纪80年代成功最根本的原因，是当时精英中存在着一种理性的认知态度。其中，在中央领导人和地方领导人之间，不仅有需要改革的默契，而且有一种极其宝贵的共识，那就是实事求是，谁也不能把一种改革的方案强加于人。包产到户首先在安徽局部地区被默许之后，多数省份是持怀疑和反对态度的。当时的江苏省，甚至在两省边界树立了抵制包产到户的大标语，一个字竟然有一人多高。
主持人：确实，包产到户并没有“一刀切”地强力推进，省委书记之间甚至有“你走你的阳光道，我走我的独木桥”的争论，农村改革也是参差不齐地进行，先后经过几年才完成。
罗小朋：中国之所以能够突破对于农村改革的集体认知困境，不仅在于领导人的理性认知态度，还在于精英阶层成功地对原有的沟通机制和共识机制实现了重大创新。最突出的一个创新，就是智囊机构的诞生和发展。
中央集权的政治大一统，始终面临的一个难题就是中央与地方的沟通。由于信息高度不对称，中央领导人和地方领导人之间的沟通存在着很高的道德风险。大跃进的失误以及后来的严重饥荒，都与这个问题有关。正是这种道德风险的存在，上世纪80年代中央的改革领导人和地方的改革领导人之间也存在着一个认知的悖论：中央对改革方向和速度的判断要取决于地方的判断，而地方的判断又要取决于中央的判断。破解这一认知悖论，当然需要地方和基层的创新勇气，但是一旦局部突破之后，如何形成全面的共识呢？
主持人：大概就是在这样的背景下，诞生了“中国农村发展问题研究组”。
罗小朋：“中国农村发展问题研究组”是一个自发组织的智囊团，它的贡献，就是在中央和地方之间建立了一种新的沟通机制，从而促进了中央和地方、地方与地方之间的共识。没有这样一种新的沟通机制和共识机制，很难想象中国上世纪80年代的农村改革能够如此顺利、如此成功。
政治改革新思路
主持人：遗憾的是当年的精英沟通机制和共识机制，已经完全不能应对今日改革面临的挑战。
罗小朋：我们借鉴30年前的成功经验，最重要的是从当年的实践中提炼出具有普遍性的原则。比如，上世纪80年代一个重要的成功经验，就是分区域的改革探索。今天，这一经验依然有重大价值，但是，今日的分区域探索，面临着当年没有的两大难题。第一，今日地方之间的互动，尤其是人口的流动和迁徙，已非昔日可比，第二，今日中国正在建设统一的法治，不能允许地方擅自突破国家法律的界限。如果在中央与地方，地方与地方之间不能建立新的沟通机制和共识机制，简单地模仿80年代地方各自探索的改革经验，只会导致灾难。
中国政治改革的任何一种思路，都必然要面对这样两个困难的挑战，即如何保证在实现民主的过程中不发生动乱，在实现地方自治的过程中不发生分裂。
主持人：可能正是由于认识到这两个困难，一些精英认为，中国根本上就应该放弃对民主和自治的追求。但是，中国精英和民众的多数，并不认同这种主张。
罗小朋：那么，破解上述两大难题的钥匙究竟在哪里呢？我认为，破解难题的钥匙，就在于充分调动中国政治大一统的积极因素来克服政治大一统的消极因素，全面改善精英阶层的沟通机制和共识机制，以建设中央与地方沟通的新机制为切入点，推动统一法治下的地方自治。
主持人：那么，什么是中国政治大一统的积极因素呢？什么是中国政治大一统的消极因素呢？
罗小朋：中国政治大一统对人类文明秩序最突出的贡献，就是超越家庭出身和地域背景，系统地激励和选拔最优秀的人才为社会服务。没有这一积极因素，中国的政治大一统早就像其他大帝国一样，成为昙花一现的历史现象。
至于政治大一统的消极因素，来自中国家天下的治理传统。这种治理传统把一切公共事务的管理高度个人化，并且系统地排斥地方自治，压制基层和地方公共空间的成长。历史证明，没有多层次，多种形式的公共空间的扩展，中国精英不可能发展非个人化的交往，不可能形成非个人化的交往习俗，更谈不上建设体现公共理性的沟通伦理和沟通规则。在这种情况下，中国精英的个人和集体认知，都受到地位和人格的严重干扰，非常难以形成客观的集体意识。
主持人：基于这种认识和判断，您对中国的政改有哪些具体的机制设计呢？
罗小朋：我建议，利用中国历史上县令由科举选拔由中央直接任命的传统，在全国公开选拔和任命约300个县长，派往各省具有代表性的县份。中央对直派县长建立全新的激励机制。在本地具备直选县长的能力之前，中央应鼓励直派县长连任。具体做法是连任次数越多，级别和待遇越高，允许出现省长级的县长。但是，直派县长一旦没有通过考核或失去民意支持，则不能转任公务员，而只能去竞争其他政治性领导职务或回到民间谋生，这一激励措施的目的是实现中国政治家的非官僚化。直派县长离任后，经过数年的考验，如当地能够成功、持续地进行民主自治，国家应对原任直派县长（可以不只一人）授勋，以褒奖他们对中国民主的贡献。
主持人：这种由中央政府直接选拔和任命一部分县份行政长官的做法，有什么必要性吗？
罗小朋：目前中国存在的最大治理危机，是部分县域治理的失控。几千个父母官，究竟是如何产生的，究竟在干什么，透明度非常低。更严重的问题是，县一级政权，在中国地方治理中极为关键，因为县域是中国几千年来最稳定的地方治理单元，自上世纪80年代初财政分权以来，县级政权也是中国地方治理中全面整合资源，包括整合民间和政府、经济和社会、城市和农村资源最基本的治理单元。但是，正是在这个关键的治理层级上，中国出现了权力和责任最严重的不对称，出现了中央与地方之间最严重的信息不对称。也正是由于这样的原因，地方上出现了许多百姓和中央都不满意的“形象工程”，出现了许多频频赴京的“访民”。 中央直派县官，有助于解决这些问题。
主持人：您似乎忽略了，中国的一些地区也具备了扩大地方民主自治的条件，难道也要中央直派县官吗？
罗小朋：正如没有必要一律搞层层选举一样，也没有必要对每个县都直派县官。新改革思路的灵活性就在于，每个县的行政长官都可以出自3种不同的选择，由中央直派，由省直派或由地方直选。不断地根据实际情况来调整由这3种不同办法产生的县官的比例，中国就可以比较平稳和可控地向民主的地方自治过渡。
100年前中国精英就接受了地方自治的理念，但是一直没有找到一条正确的路径。现在看来，由于长期缺乏地方自治和法治的传统，中国的政治现代化面临着特殊的困难。除了建立开放和竞争性的地方长官市场，为了确保地方自治不引发地方恶势力的猖獗，必须首先强化中央政府独立的司法和执法能力。这是新改革思路中一个十分重要的思想。这个思想源自英国普通法的形成历史和美国联邦制的历史经验。如果没有中央独立的司法和执法能力制约地方政府，地方政府难以确保普通人的基本权利，这已经是现代国家的常识。
中国现代化最大的教训是什么？
主持人：诚如您所说，中国精英和民众的多数认同对民主和自治的追求。那么地方自治与民主是什么关系？如何处理地方自治与法治的关系？
罗小朋：自治不等于民主，这是明显的事实，很多自治体都不是民主治理的。问题是，民主是否就是自治？这取决于多数人是否承认地方自治的理念，如果多数人不接受地方自治的理念，民主就可能威胁到一些地方的自治权利。希特勒是民主制度选出来的，但结果是希特勒在一段时间里剥夺了许多国家和地区自治的权利。
承认地方自治的权利，是法治建设的前提，法治的发展有利于巩固地方自治；没有地方自治和法治的确立，就不可能建设理性的民主政治。
主持人：许多人现在接受了法治的理念，却不大能够接受地方自治的理念。正如许多人以前接受民主的理念却不能接受法治的理念一样。
罗小朋：法治最基本的功能是界定和保护公民的私权。但是，对私权的界定是和对公权的界定不可分割的。如果一个共同体的边界是不清楚和不确定的，群域和公权的范围不清楚就必然威胁到己域和私权的界定。地方自治的制度安排，明确了公权的外部边界，从而减少了地方内部私权界定的困难。地方自治还允许不同的地区在本地区确立和调整群域和己域的边界，从而使群域和己域的划分首先是一个地方性的政治问题，而不是全局性的政治问题。事实上，现代民主政治的主要功能，除了制约行政权力，最重要的功能就是调整群域和己域的边界。承认地方自治，就是承认地方有权利各自进行这种调整。这一点对于现代社会具有极其重要的意义。
在确立地方自治和法治的前提下，自由与平等之争就可以在地方之间以和平的方式展开，体现为和平的制度竞争，这是推动社会进步强大的杠杆。事实上，改革开放以来，中国巨大的进步，深深地得益于与台湾、香港的竞争，同时也得益于中国内部不同地区之间的政策和制度竞争。包产到户改革最大的进步意义之一，就在于开创了各地之间不同价值取向的制度安排竞争。
主持人：为什么地方自治和法治不确立，就不可能实现理性的民主政治？
罗小朋：在公权和私权的边界不清楚的情况下，民主政治将不堪重负。人们会被迫把本来应该通过自治和法治来解决的许多问题，交给投票来解决，这就极大地增加了暴民政治的危险，少数派的权利和许多私权将无法得到保护。最后，人们只好回过头去找强人，交出自己的民主权利。
主持人：中国的现实是，我们没有地方自治，那么我们应该怎么办，究竟应该先走哪一步，三大机制之间的进步如何协调？
罗小朋：最大的问题就是我开头所说的，中国的精英还没有形成一个理性的沟通机制和共识机制来探讨这些重大问题。在这样的情况下，刚刚故去的王元化先生对“高调民主”的忧虑是不无道理的。“高调民主”会不会再次断送中国的地方自治和法治，从而再次断送中国的政治民主化？这恐怕就是他生前的隐忧。
中国的现代化已经走了太多太多的弯路，未来能不能少走一些弯路，少付出无畏的牺牲，这是中国精英不容回避的历史责任。历史是人民创造的，但路径是精英选择的。一个多世纪以来，中国精英为什么没有能够为中国选择一条代价较小的现代化路径？中国现代化最大的教训究竟是什么，我赞同王元化先生这样的看法，那就是中国精英缺少宽容的政治文明。正是由于缺少政治宽容，中国精英在现代化的过程中，急功近利的倾向屡占上风，豪言壮语一次次压制了独立的思考和理性的声音，使得中国现代化的成本极其高昂。笔者真诚地希望，历史的错误不再重复。历史的教训已经明白地告诉我们，没有人能垄断真理。因此，中国精英学会认真倾听不同声音之日，才是中国现代化步入康庄大道之时。
（编者注：本文未经罗小朋先生审订）
