民族地区财力与事权配置要义
时间：2021-01-30 07:58:22 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：“财政联邦制”作为政府间财政权划分的基础理论，尽管其研究者以不断充实的模型来解释和强调分权的合理性，但由于它屏蔽了诸多可能对经济产生巨大影响的因素，分权之于经济效率的提升总是建立在特定基础上，由分权而导向一个富有效率的经济社会也并非必然。美国联邦制在经过200多年运行后，高度偏离制宪时所确立的分权本意和初衷，以及印度分权变革与我国清末财政权下放始末的历史教训即是佐证。透过中外财政体制安排的历史演化轨迹，重新审视我国民族地区的特殊情境与功能区定位，分权主张并非可行选择。其财力与事权配置要义在于确保中央主导性与法律框架约束，并倚重转移支付制度革新，以均衡多重调控矛盾。
关键词：民族地区；财力；事权；财政联邦制；转移支付制度
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2009)12-0034-09
财力与事权配置不仅是政府间财政关系探讨的核心主题，同时也是富有生命气息的财税体制安排的根本所在。对我国当下民族地区而言，构建一个财力与事权相匹配的财政体制，既是保证公共财政服务于和谐社会的制度性要求，也是化解民族地区财政困境最为迫切的出路。鉴于民族地区经济、社会、政治、文化等各方面的情况更为复杂多样，其财力与事权配置的实现路径与具体安排既要具有一般性意义，更要富有区域的别样性要求。简言之，民族地区财力与事权配置的框架构建与方式甄别，需要在把握一般性分析的基础上，深入剖析并依托地域特性而设计。
一、财力与事权配置的理论基础：财政联邦制
回顾现有文献资料，在财力与事权配置问题上，更多的研究是在政府间财政关系的框架下进行探讨。其中，又以奥茨为代表的“财政联邦制”为著，其思想也是诸多国家财政权配置的实践基准。
(一) “财政联邦制”的基本内容
“财政联邦制”的基本思想是一种旨在从经济学角度寻求财政职能有效行使所需的财政支出和收入应如何在中央和地方之间最优划分的理论。正如奠基者奥茨所言： “联邦制下的各级政府有三个主要目标：有效地配置资源；合理地分配负担和收益；稳定经济运行。从经济学角度看，与市场失灵有关的提供公共品、处理外部性等方面，应由州和地方政府承担；而合理分配收入和稳定经济运行，显然是联邦政府的使命。”基于此，旨在关系到全社会利益，如实现社会总供求平衡、促进经济稳定和增长的职能，只能由代表全国利益的中央政府来行使；收入分配职能，由中央政府行使更为恰当；资源配置职能，由州和地方政府行使为上。当然，其前提是必须区分全国性公共品和地方性公共品，其中，全国性公共品仍应由中央政府来配置。
对于资源配置职能何以由地方政府行使，施蒂格勒和蒂布特的解释是，资源配置职能之于地方政府的合理性，无疑是一种公理性存在。这至少可以从两条原则来阐明：第一，与中央政府相比，地方政府更了解辖区选民的效用与需求；第二，人们有权对不同种类与数量的公共服务进行投票表决，即不同的地区应有权自己选择公共服务。
至于全国性公共品为何需由中央政府提供，奥茨的解释是，全国性公共品受益范围覆盖全国，若由地方政府提供，就会造成成本负担与受益对象的不一致.并最终导致这类公共品提供低效率甚至根本无法提供。相比之下，外溢性公共品的供给责任原则上主要由受益地区提供，然后根据外部效应所及范围而定。若该公共品的外溢效应涉及某一地区，则由该地区的政府负责分摊一定的成本；当其外部效应涉及全国范围，则应中央政府出面予以解决，给予外部效应补贴或对外部成本征税。
对照上述的职能划分， “财政联邦制”下的政府间事权安排如下：中央政府负责实施宏观调控政策、收入再分配职能、提供全国性公共品及外部效应涉及全国的混合品、进行全国性自然垄断行业的公共生产等；地方政府负责提供地方性公共品及外部效应涉及本地区的混合品、进行地方性自然垄断行业的生产。而依托该事权界定，其财权划分如下：个人所得税、遗产与赠与税、公司所得税、关税等主要归属中央政府；地方政府采取税率分享形式获得部分所得税、遗产与赠与税收入；除税收外，中央政府还需实施转移支付制度来对地方进行宏观调控。
(二)对理论的一个简要评析
“财政联邦制”的分析基点。主要在于福利经济学的分析框架，而衡量社会福利的两个基本准则是效率与公平。由此， “财政联邦制”对于政府间财政关系安排的评价，视资源配置和分配效应而定，即“效率”标准仍然是核心。换育之，理解政府间财政关系、设计财政制度，“效率”目标都是不容忽视的内容，或者说，强化技术意义的政府间财政关系安排的科学性，需要具备“效率”的指导思想。或许也因为“效率”标准更富有衡量上的精确性与技术意义，西方诸国在安排政府间财政关系上，或多或少都借鉴、援引了“财政联邦制”的思想。而进一步考察“财政联邦制”下的“效率”指向，可以看出，它又指向公共品的有效供给，即财政体制安排需以实现公共品供给为要。由此，对于我国当下民族地区财力与事权配置而言，一个富有现实意义的参照是，财政制度与政府间关系处理需要为实现“有效的公共品供给”而设计。
然而，不得不提的是，以奥茨为代表的“财政联邦制”理论体系，整个分析框架都是建立在局限于经济资源和技术约束条件下的社会福利最大化探讨，得出的政府间财权划分结论在很大程度上变为单一的“受益原则”指导下的实用主义方法，并在政策导向上直接倾向于分权模式。这在强化福利经济学观点的同时，却也忽视了政府目标函数的另一个变量，即政府及官员的自利目标；其论点在突出消费者—供给者二元模式的市场供求关系的分析框架，强调地方政府为吸引流动性要素而展开的横向竞争的同时，也忽视了政府间的纵向竞争，以及有可能诱发的财政机会主义动机而导致的政府预算约束软化以及对经济效率的掠夺。对于这样的一些缺陷，尽管新制度经济学和公共选择学派后来进行了修正和补充，将政治交易成本融合到财政分权的研究之中，并取得了一些有益的成果。如卡勒佩若尼和吉姆伯利·A·斯高夫从政治制度层面对全球化中的核心问题——税收竞争对政治均衡的影响所做的论述；罗塞拉·莱沃吉在不对称信息条件下对财政制度设计偏好表露问题进行了研究；Albert Breton认为，交易成本的存在使得政府间无能力生产最令人满意的产出，从而导致财政分权失败。但是，这些研究均是在特定的预设前提下开展的，即财政联邦制的分权模式是建立在约定俗成的、纯而又纯的完善市场经济情境中，它屏蔽甚至排除了诸多可能带来重大影响的因素，如政治与社会的因素、区域的功能定位、群体价值与归属感、不同的历史和文化传统等。因此，相对于复杂的现实而言，西方的这一整套分权理论的解释力显得有些苍白。
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