浅议高校设备采购中邀请招标工作机制的优化

〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究重大委托项目“完善中国特色现代大学治理结构中权力运行制约和监控机制的研究”（10JZDW009）；2013年度上海交通大学党建研究会研究课题

〔作者简介〕嵇绍岭，上海交通大学监察处处长，副教授，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；

魏哲同，上海交通大学监察处正科级监察员，上海 200240。

〔摘要〕高校设备采购与基建、后勤、财务、招生等一起逐渐成为规范办学的重点领域和关键环节。高校设备采购具有数量大、学科界面广、需求急等特点，加之采购行为对接市场、在法律法规框架下行使，决定了高校设备采购把邀请招标作为一种常见的采购方式。通过完善内部监督机制构建，提高责任人的国有资产保值意识、强化采购申请评估的客观性和可行性、完善设备供应商库、落实协议约定和入库验收等，促进高校设备采购中邀请招标工作机制的优化，能够进一步体现高校设备采购工作的“公开、公平、公正”的原则，防范采购行为可能触及的腐败风险，实现廉洁、效能的双重目标。

〔关键词〕高校设备采购；邀请招标机制；高校治理

〔中图分类号〕G484 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0105-04

服务于教学和科研的需要，实验设备是高校办学的重要条件之一，是衡量教学、科研水平的重要标志。随着办学硬件、科研项目投入力度的增大，高校设备采购的总量和频次都在加大，高校采购工作与基建、后勤、财务、招生等一起逐步成为规范办学行为的重点领域和关键环节，受到社会和市场的高度关注。选择邀请招标或者公开招标是高校依法办学的具体体现，能够更有效地将高校设备采购行为作为权力约束在法制的笼子里，通过过程和结果等信息公开促进高校设备采购行为在阳光下进行。当前，邀请招标逐渐成为高校设备采购经常采用的采购方式。如何从制度设计方面进一步助推招投标工作，促进招投标参与各方相互制约的关系；如何进一步体现《中华人民共和国招标投标法》（简称“《招投标法》”）等要求的公开、公平、公正原则（简称“三公原则”）和廉洁、效能目标，这些都对高校设备采购的管理者及设备的使用和维护者提出了进一步优化的思考空间。

一、高校设备采购工作流程梳理及重要环节分析 结合高校管理工作实践，设备采购及管理工作流程包括必要性评估、采购招标、合同签订、入库验收和使用管理等五个必要的环节，工作流程及执行机构如图1所示。

（一）高校设备采购及管理工作流程梳理

高校设备采购及管理工作流程中必要性评估是源头，重点审核用户单位提出的采购申请的必要性和可行性，如经费预算及来源情况，设备用途及采购和更新的依据等；采购招标是根据用户单位的申请和设备管理部门的评估报告，结合设备预算和市场调研价格，招投标管理部门联合用户单位拟订招标文件，开展招投标活动，确定中标单位并且签订采购合同，财务部门根据采购合同约定付款，用户单位进行到货验收，办理固定资产入账手续。使用管理主要是入库以后的情况，本文不作涉及。

图1 高校设备采购招标工作流程

（二）强化招标活动“三公原则”的关键环节

信息公开、专家抽取、资质审核、专家评定等都是体现招标活动“三公原则”的关键环节。其中，招标信息的公开、评标办法和标准的公开、开标程序的公开等构成了招标信息公开的各个方面；根据招标采购方式在专家库中随机抽取专家、在指定的具有资质的媒体上发布招标信息、在规定的时间、地点接受具有资质的投标商投标等构成了“公平”的各个方面；对参与招投标的各个主体用国家招投标法规予以约束、严格规定评委按照招标文件的要约及评标办法评审，检查招标代理公司的回标分析、对投标文件进行符合性检查、对符合招标文件的投标单位经规定程序评出候选中标单位、在评审中有关于评委的权利和义务的规定，都体现了“公正”的各个方面。“三公原则”的要求见诸于国家及部委级的法律、法规，并体现在招标投标各个环节。

（三）高校设备采购工作主要问题分析

1.设备需求多元，采购意向随机性强。高校设备除满足教学需要外，绝大部分是嵌套在科研项目当中，设备采购的需求多是根据科研项目的进展需要提出的。高校设备采购在空间上具有采购任务分散、采购量大、采购需求多头的特点，在时间上需要兼顾科研项目周期限制、教学实验需求等。由于科研项目的并行及研究过程中的信息壁垒，高校设备采购中存在着必要性不大的重复采购现象。有些科研项目的经费预算只提到硬件设备，而在项目执行过程中才会确定具体的设备类型。

2.资金属“公款”范畴，采购行为有待规范。不论是国家财政拨款，还是科研项目经费，抑或是教育发展募捐资金，高校设备采购的资金来源，都是事先进入到学校财务或者列入到学校财务预算的费用，整体划归“公款”范畴。其每一项采购行为都是高校为主体使用“公款”的市场行为，是代表学校法人的行政行为，需要遵循市场规则、遵循教学科研规律，又要在法律框架下运行。实践中还是存在着拆分采购标的、未严格按照法规规定进行招投标的现象。采购工作的程序和效率同等重要，否则会导致自由裁量权过大，继而促成权力寻租现象。

3.供应商库样本少，竞争性不强。在鼓励公平竞争和优胜劣汰的市场经济中，高校作为购买方，拥有毋庸置疑的优势地位。选择招投标的采购方式，主要目的之一就是增强市场供应的竞争性，发挥购买方的优势，促进采购工作的效果和质量。然而，实践中发现，供应商数量较少，有时评审中发现供应商存在陪标、串标的情况制约了采购工作的竞争性。并且，投标商的资质一般比较初级，注册资金50万元人民币以下居多，公司成立的时间短，可能会影响其与产品和技术授权供货商的紧密度，甚至影响到设备的维护和售后服务等。

4.招用分离机制呼吁采购后的加强管理。近十年来，一些高校根据工作的需要，成立了集中采购部门，有的叫采购中心，有的叫招投标管理办公室，逐步形成了设备采购的招用分离机制。从图1的分析可以看出，高校设备采购意向的必要性评估职责由设备管理部门行使，招投标等采购环节由集中采购部门负责，用户单位行使入库验收及使用管理的职责，同时由设备管理部门进行业务管理，由监察部门进行效能监督。采购任务完成之后的验收工作，不再集中采购部门，对于工作的衔接、合同条款的执行都提出严峻的挑战。

二、高校设备采购选择邀请招标的必然性分析 高等学校设备采购作为一项常规工作，是执行机构受学校法人委托的行政行为。随着国家法制化进程，高校采购行为理应严格按照《招标投标法》的规定运行。招标采购制度是购买方遵循相关的法律法规、对接国际惯例有序进行的选择交易对象的一种市场交易行为。〔1〕高校设备采购数量大、学科界面广、需求急等特点，单件价格适中，价格一般介于上万元至百万元之间，决定了高校设备采购把邀请招标作为一种常见的采购方式。

（一）选择邀请招标是高校遵循市场规则的体现

高校设备采购是高校按照市场经济规则进行的市场行为。要提高高校设备采购工作的质量，真正采购到优质的设备、优良的服务，离不开招标投标和评标这些具体工作实务，更离不开必要的竞争，通过竞争机制优胜劣汰。在采购过程中，通过招标投标引入竞争机制，使高校作为采购方在市场采购中处于优势地位。选择邀请招标进行采购，能够保障高校作为采购方获得多家、充足的供应来源，通过供应商资格审核、专家按照评标办法评定，在实现公平性、公开性原则的同时，通过货比三家确定供应单位，促进了竞争性的增强，保证经济效率的原则。

（二）选择邀请招标是高校遵循法律法规的体现

高校设备采购是高校依照《中华人民共和国政府采购法》而开展的法人行为。根据《招投标法》的规定，招投标活动分邀请招标和公开招标两种形式。依照《招投标法》及其实施细则，高校设备采购已经形成了一些工作流程、模式和规则。《招投标法》规定，采购金额在100万元人民币以下的设备采购可以选择邀请招标的方式进行采购，采购单位可以自行组织也可以委托有资质的专业公司或代理机构。公开招标则需要委托有资质的专业公司或代理机构，并且招标文件和公告等也需要在政府主管部门指定的机构报备及相应的网站发布。而邀请招标不仅在一定程序上能够弥补上述缺陷，而且又能相对充分发挥招标优势，特别是在投标供应商数量不足的情况下作用尤其明显。

（三）选择邀请招标是遵循高校教学科研规律的体现

高校设备采购是配合高校教学科研主业的支撑行为。因此，高校在设备采购过程中，启动采购任务和招投标工作，需要综合考虑制约因素，既要遵循市场规则，又要在法律法规的框架下，遵循教学科研规律。高校内部有着教学单位、院（系）、研究所等分支单位，高校设备采购有些是学校校级层面测试中心或者实验室等的任务，有些是院（系）甚至是院（系）内设机构的任务。设备采购都需要有技术要求，这些都是刚性的，因此在制定招标文件时，需要根据科研和教学等不同的用途，实验的实际需要和深度，考虑配置合理的设备技术参数，以达到实验效果。尽管公开招标最能体现充分竞争和“三公原则”的采购方式，但是，正是由于最充分也造成公开招标采购方式与其他采购方式相比，存在着程序环节多，采购周期长，费用较高等缺陷。〔2〕因此，邀请招标成为公开招标之外一种使用较普遍的高校设备采购方式，这也是遵循高校教学科研规律的体现。

（四）高校设备采购招标活动与廉洁效能相关性分析

在招标投标实务中，“三公原则”与廉洁、效能性具有因果关系、正相关关系。招投标采购中的“三公原则”与廉洁、效能原则具有内在理论上的统一性，但也有相对独立性。正确认识它们的关系、特点，对于充分发挥外部机制与内部机制的作用，具有重要的意义。凡遵守“三公原则”较好的招投标实际工作，可以判断会给廉洁、效能带来有利的实施条件，因此因果关系及正相关关系是存在的。廉洁、效能原则的贯彻也会提高贯彻“三公原则”的水平，提出开辟新的工作思路的需求。两者相辅相成，存有相互促进的内在关系。当然，由于招投标采购本身具有的社会性特点，企业追逐盈利性的特征，及涉及我国现阶段廉政建设的艰巨性和复杂性，两者之间可能也会出现正相关性被部分蚕食的情况，使二者得到完美统一的愿望有所背离，虽然做到了公开、公平、公正，但廉洁和效能不一定达标。关注这些负能量的特点与产生的原因，从实践的需求出发，借助国家法规具有强制力权威的特点，制订必要的法律条款，用外部机制中法规的硬性来制约、补充内部机制中有关程序的不足，使“三公原则”和廉洁、效能都能最有效发挥，互为保障，互为因果，使作为预期结果的廉洁和效能成果最大。

三、优化高校设备采购邀请招标工作机制的思考 统笼地说，现有的高校设备采购中的邀请招标活动从招标文件的制定、技术标商务标的规定、评标标准评标办法的规定、评标专家产生的办法、开标评标的条件、采购招投标的各种形式、招投标参与各方的权利义务、纪律与监督、责任追究等，都维护和保证了“三公原则”的贯彻实施，形成了政策资源服务实体经济和外部机制给力内部机制的良好局面。从马克思主义的实践论的观点出发，实践具有相对活跃、超前，提出新的总结、归纳实践结果的需求、形成新的螺旋上升的理论这样的冲动。如何发挥内部机制更大的潜力；如何从实践需要的视角审慎设计展望外部机制的完善、完整；如何将内部机制最大限度地对接外部机制，将是高校设备邀请招标采购的构想。解析以上的设备采购招标流程中的关键环节，找到优化招投标运行机制的着力点，将是贯彻“三公原则”、提升邀请招标工作质量和效能的有力途径。

（一）加强用户单位责任人的国有资产保值和维护意识

这里提到的用户单位责任人主要是指具有采购任务的负责人。因为高校设备的采购资金主要是国有资金性质，加强对项目单位负责人的教育是很有必要的。采购任务负责人的行为是受委托行使学校法人权力的行为，所有具有采购任务的负责人都应该纳入重点岗位教育的范围加强廉政教育。由于这采购任务时间上的不确定性，从其申请该项采购起就应该有书面的“告知书”形式供其了解并受约束。使其了解该项采购必须按国家有关规定的采购方式招标采购；必须接受依法招标采购后的结果。“告知书”内容还应该包括使用公有资金应该厉行节约，用主人翁态度和精神具体落实在该项目的效能上。廉洁、效能的原则和要求也是招标投标的重要原则性规定，除了国家招标投标及采购的法规中有关回避等规定外，廉洁等原则规定都以党纪、政纪的形式，将国家工作人员或者参照以上管理的人员必须遵守廉洁自律等的规定体现告示。

（二）完善资产信息登记，强化采购申请评估的客观性和可行性

设备管理部门根据资产信息登记的积累，首先是客观分析设备采购申请，既要尽量避免必要性不大的重复采购，也不过分拔高、浪费技术参数，导致采购预算价格偏高；对理工科大学应尽量减少重复性购置技术参数接近，功能和用途类似的实验设备。可以通过加强实验设备公共使用平台建设，将实验性和教学性设备纳入共同使用、维护的轨道。提高其使用率、降低维护和运营成本。将省下的宝贵资金用于实验设备的更新换代、尖端设备的购置等。

其次是评估经费预算。高校实验设备采购资金的预算，有的由申购单位申购人通过市场询价了解得知而产生。市场的情况纷繁复杂，随机多变，尽管申购人出于本人专业背景和工作联系会对市场信息收集并作出判断，但总体来说个人的能力毕竟有限，能否全面地掌握、分析、利用信息，并将其客观地反映到申购资金预算这个体现国家、集体利益的决策行为非常重要。高校有关招标工作部门和评估部门可以进行相应的询价，根据询价的结果，得出目标采购任务在有关技术参数水平上的一个需要对应支出的范围。这样的询价过程应以制度规定，作为启动设备邀请招标前的必备程序，提交高校设备邀请招标资金预算审批部门的前置要件和参考数据。高校申购单位申购人的信息收集结果可以参考，但以招标职能部门的询价范围为主。通过完善实验设备采购预算资金的准备环节，对潜在的投标企业和其他招标参与方形成必要的制约，将在总体上控制经费，遏制不必要、不知情的浪费，遏制投标企业不合理的盈利和可能的腐败行为。通过询价，使投标企业的投标价与市场价建立起相对真实的关联性，真正体现国家法规要求的廉洁，学校要求的优质、节约和采购单位实现完美使用性的内在统一。

（三）拓展市场，完善设备供应商库建设

高校实验设备用途中的一部分是进行科研，甚至是尖端的实验，因此需要可靠的制造商的优质设备。供应商库样本不够大，难免导致邀请招标只向特定的投标人发出招标信息，限制充分竞争的现象，继而违背了公平的原则〔3〕。而邀请招标是在法律框架下进行的采购行为，高校需要不断拓展和积累设备供应市场信息，充实和完善供应商库建设，从而保证采购需求出现时，有充足的资质优良的供货企业参与。采购优质设备，维护、后续服务等的必要条件是把好供货商的资质关。理想的供货模式是体现世界和国内一流水平的供货商的营销部门直接前来投标。但现实情况是优质供货商直接前来投标的机会不多，而使用销售方式中的代理的情况很多。在当前市场竞争激烈，小微代理公司生存期短的年代，特别是需要着重审查、考量其资质的真实性需求时，单凭其提供的纸质复印件的有关“企业营业执照”、“税务登记证”、“组织机构代码证”、“制造商授权证书”等资质文件就有点欠缺。通过把控住投标企业的资质关，使“资质”、“实力”、“售后服务优劣”等要素的真实性体现出来供招标人优选。对于中标单位以及投标过程中表现好的单位，一并加入到供应商库中，不断充实和完善供应商库建设。

（四）强化责任意识，落实协议约定和入库验收

对以国有资金为主的高校实验设备采购程序的最后两道关应该是合同签订和目标采购标的验收。目前，按照中标结果和标书内容签订采购合同已经成为一项简单的工作。而验收工作都是由申购单位申购人验收，验收工作的责任同样重大。但是“信任加监督”应该是国资采购的基本原则。通过验收，建立起申购单位申购人的基本职责和高校职能部门的监管职责。由于验收工作涉及设备的技术部分，因此作为监管的验收是指对采购设备主件、配件、参数、耗材等的验收，应该由高校的实验设备管理部门和资产管理部门共同来监督执行。从未来的发展看，今后实践如能出现类似社会独立第三方技术部门的参与鉴定是最为理想的。这样能减少监管的阻力和运营的成本，从终端来保证和检验实验设备招标采购的质量。

高校实验设备采购和管理是一项实践性很强的工作，对接市场，也是一项充满挑战的工作。从以上的各种监管需要看，既需要国家法规，或者高校自身根据实践的需要建章立制，从制度层面补充现行实践需要而现有制度不足的情况。也需要从整个社会角度提高企业法人的社会责任感和诚信意识，将自身的每一企业行为融入并成为法制社会必须的良知行为。从高校的内部管理上，要提高和建立国有资金使用绩效管理的理念和实际奖惩办法，使节约有奖，浪费可惜的理念成为现实。由实践需要引发的制度建设和执行力、由社会管理中的企业诚信体系建设所得到的合力、由现代科学技术加入的采购运作方式的实施、未来尝试现代电子科技技术在设备采购中运用，将会改变目前的采购和监管模式。可由纯粹“人”的运作改变为“科技加入”的运作；由采购的“前端”控制改变为“后端”的控制；由“评审”产生中标结果改变为由专门的软件甄别、选择中标结果；通过完善供应商库建设，采购的样式由目前零星的“找米下锅”改变为像到“大型超市”集中购买；高校内部管理更科学合理；自我约束、乐于约束，招标采购的申购人、组织者及监管部门对“三公”原则、效率的认同度更高，配合更紧密、协同、和谐。通过实践——理论——实践的不断循环，一定能对高校实验设备采购和管理的公开、公平、公正、廉洁、效能有所裨益。

〔参考文献〕

〔1〕黎明.浅谈工程机械设备招标采购〔J〕.工程机械与维修，2005，（19）.

〔2〕郝成春，等.邀请招标刍议〔J〕.黑龙江水利科技，2007，（3）.

〔3〕王书娟.试论我国招标方式的完善〔J〕.福建工程学院学报，2007，（10）.

【责任编辑：刘彦武】