论行政权与村民自治权的冲突及解决

［摘 要］ 村民自治制度作为国家促进农村社会经济发展，实现国家现代化的重要举措，在经历的20多年中的确对农村社会的发展发挥了重要的作用，但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。文章试图从村民自治的历史发展的背景，从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化进程中国家政权在农村基层的作用来分析冲突的表现以及冲突的原因从而找出解决的办法。

［关键词］ 行政权; 村民自治; 村民自治权; 司法救济

［中图分类号］ D922.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2008)03-0028-03

引言

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。

实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则原因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。

考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自主权何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。

（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主宪政原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。

（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。人民公社的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。

（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。

由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

（一）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。

第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。

（二）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。

（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

［参考文献］

［1］ 史啸虎.建设新农村与村民自治制度的改革［EB/OL］.中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html.

［2］徐 勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：23.

［3］程为敏.关于村民自治主体性的若干思考［J］.中国社会科学,2005,(3):126-133.

［4］胡振亚,任中平.论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适［J］.重庆邮电学院学报（社会科学版）,2006,(2):76-78.

［5］王先明,常书红.传统与现代的交错、纠葛与重构——20世纪前期中国乡村权利体制的历史变迁［M］//近代中国研究集刊，上海：上海古籍出版社，2005.

［6］潘嘉伟,周贤日.村民自治与行政权的冲突［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:4.

［7］费孝通.乡土中国［M］.上海:上海世纪出版集团,2005:60.

［8］王 禹.我国村民自治研究［M］.北京:北京大学出版社,2004:126.

［9］崔智友.中国村民自治的法学思考［J］.中国社会科学,2001,(3):129-140.

On the Conflict of Executive Power and Villagers Autonomy Rights and the Solution

LI Xing

(Political and Law College, Northwest Normal University, Lanzhou 730070,China)

Abstract:To China, villagers autonomy system, as an important measure for accelerating economic development in rural society and achieving the modernization, has played an important role in the development of the rural community for more than 20 years. However, because of the purpose and the fundamental motive of the system"s design and its relation to the state in the process of modernization, the conflict between the national administrative power and the autonomy of the villagers is not only inevitable but also is bound to arise. Therefore, we must look for the root of the causes and try to solve the conflict in a practical way. This paper, from the background of historical development, from the essence of the implementation of the villagers autonomy system and from the function of state power in the ruralareas, tries to analyze the situation and the causes of the conflict and then find a solution to the conflict .

Key words: executive power； villagers autonomy; villagers autonomy rights; judicial remedies