自治区的立法自治权及自治条例问题研究
时间：2020-03-17 07:57:50 来源：达达文档网 本文已影响 人 
自治区的自治权是自治区自治机关专有的权利与权力。法律赋予自治区立法机关特定的立法自治权，自治区的立法自治权主要是制定自治条例和单行条例。制定自治区自治条例必须遵循法定原则，维护法律的横向协调，构建科学的立法内容，实现制定过程的程序化，改革与完善立法监督制度。
关键词：自治区 立法 自治权 自治条例
作者宋才发，中央民族大学法学院教授。地址：北京市，邮编100081。
新修改的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)和西部大开发战略的实施是促成自治区自治条例尽快制定出台的契机。现行的《民族区域自治法》对原来的《民族区域自治法》个别权利与义务倒置的立法差错进行了纠正，使《民族区域自治法》本身得到了进一步的规范和完善。譬如，将原《民族区域自治法》第六章标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，从而理顺了民族自治地方与上级国家机关的权利义务关系，厘清了民族立法中的法律关系。自治区依法制定自治条例是建立和完善民族法律法规体系，把民族工作纳入法制轨道，加强依法行政，实施依法治国的必然要求，也是促进民族自治地方经济社会发展的迫切需要。因此，尽快制定并出台自治区自治条例，已成为我国民族法制建设在近期的重要任务和目标。2007年2月27日国务院颁布《少数民族事业“十一五”规划》明确提出，在“十一五”期间要“推动自治区自治条例的制定”。5个自治区应在总结经验的基础上，进一步把本自治区自治条例(草案)的制定和修改工作抓紧抓好。这既是自治区立法机关向国家立法机关呈上一份优质答卷的需要，也是各自治区自治机关执政为民、切实对本自治区人民负责的体现。
一、自治区自治机关立法自治权的法律依据
自治权是一个公法范畴的概念，首先表现为一种公共权力。自治权是民族区域自治制度的核心，也是国家权力的一部分，属于中央分权制的范畴。自治区自治机关立法自治权是一种法定权，依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《民族区域自治法》的规定，自治权是指民族自治地方的自治机关，在《宪法》和《民族区域自治法》以及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权利和国家权力。自治区立法自治权的法律依据，主要来源于三个方面：一是《宪法》的规定；二是基本法的规定，如《民族区域自治法》、《中华人民共和国民法通则》所做的规定；三是其他法律的规定，如《中华人民共和国森林法》等法律都做了相应的规定。民族区域自治制度是自治权的载体，少数民族权利是一个综合性的范畴体系，既包括作为群体的少数民族的集体权利，又包括作为个体的少数民族成员的个人权利；既包括少数民族的生存权、发展权，也包括民族自治权。民族自治权本身还包含着根据民族自身的特殊人文背景，对国家法律、法规、命令的变通执行权。自治区自治法规的各种形式，如自治条例、单行条例、变通规定和补充规定，在内容上都必然包含着对国家法律的一定变通或者补充，性质上都属于民族自治地方享有“变通权”的范畴。自治区自治条例依法对法律、行政法规做出变通规定后，自治区管辖范围内的所有民族自治地方适用自治条例的规定，自主地推进本地区经济社会的发展。
自治区以立法的形式使法律赋予自治区的自治权得以行使。法律赋予自治区的立法权限和范围比一般省的立法权限和范围更为广泛，因为自治区可以规定的不少事项是一般省级地方立法涉及不到的；许多重大的一般地方立法不能调整的事项，自治区立法可以予以调整。归纳《宪法》和《民族区域自治法》等法律对自治区立法权限和立法内容的规定，自治区立法机关可以依法行使如下立法权：(1)自治区的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。自治区自治条例是有关本地区实行民族区域自治基本制度的或者综合性的规范性法律文件，它可以作为本自治区内的司法依据。在我国整个法律体系中，自治区自治条例属于地方立法的重要组成部分。(2)自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。(3)自治机关在执行职务时，使用当地通用的一种或者几种语言文字。同时使用几种通用语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主。人民代表大会有权制定关于自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的自治条例。(4)自治机关有权根据当地经济社会建设事业的需要，从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人，并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才；可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加民族自治地方各项建设工作；人民代表大会有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定自治条例。(5)自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队；人民代表大会有权制定有关如何组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的自治条例。(6)自治机关在经济建设和管理以及对外贸易活动中享有充分的自治权，人民代表大会有权制定有关如何行使上述经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的自治条例。(7)自治机关具有管理地方财政的自治权，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则并结合本地实际情况，可以制定补充规定和具体执行办法。(8)自治机关在精神文明建设中享有充分的自治权，人民代表大会有权制定有关如何行使精神文明建设方面自治权的自治条例。(9)自治机关有权根据法律规定制定管理流动人口的办法；有权根据法律规定结合本地实际情况制定实行计划生育的办法。(10)人民代表大会还有权根据《宪法》和法律规定，就自治区自治机关的组织和工作制定自治条例。
但是，从《民族区域自治法》实施20多年来的实践看，自治区只能在一定的范围内行使“变通权”，不能够超越法律规定进行变通立法。概括地说，凡有下列五种情况的均不得行使变通权立法权：(1)《宪法》规定属于不能变通的；(2)《民族区域自治法》规定不能变通的；(3)其他法律有关民族问题的专门规定不能变通；(4)授权变通的法律的基本原则和基本精神不能变通；(5)凡是适合当地民族政治、经济和文化特点的法律、行政法规且在本地方的实施中不存在任何障碍的，就没有必要变通也不应该变通。
自治区的立法自治权主要体现于制定自治条例和单行条例。《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《民族区域自治法》第19条规定：民族自治地方的人民代表大会除了享有一般地方国家权力机关的权力之外，还“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第66条第2款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。”该法第81条还规
