进一步健全农业银行内部控制制度的原则和方向
时间：2021-09-26 12:48:00 来源：达达文档网 本文已影响 人 
内部控制是一个单位为了实现其经营目标，维护财产完整，保证会计及其他资料正确和财务收支合法，决策层的经营方针、经营决策能得以顺利贯彻执行，工作效率和经济效益得到提高而形成的一种内部自我调整、制约、控制和平衡系统。它的核心内容是如何通过实施“内部牵制制度”，防范管理不到位带来的经营风险。
内部控制制度与内部控制是两个不同的概念。对于内部控制制度，目前国际上普遍接受的定义是：内部控制制度是单位的管理人员为达到管理目标而采取的组织计划和全部方法与程序。以风险控制为特征的商业银行内部控制制度，是保障商业银行稳健经营、进而保证存款人利益以及整个金融体系稳定的基础。
一、内部控制制度建立的原则和主要内容
（一）内部控制制度建立的原则
1.有效性原则。各种内部控制制度应当具有高度的权威性，执行内控制度不能存在任何例外，各部门和各岗位都能得到贯彻实施，任何人不得拥有超越或违反制度的权力。
2.审慎性原则。内控制度的核心是有效防范各种风险，为了使各种风险控制在许可的范围之内，建立内部控制制度必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险，设立适当的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。审慎性原则是建立内部控制制度的重要原则。
3.全面性原则。内控机制必须全面、完整，覆盖到各个业务环节和业务部门，不能留有死角和空白点，做到无所不控。业务过程中有一个环节失控，即使其他各个环节控制再好，也有可能导致风险的发生。因此，只有坚持全面性原则，才能使内部控制制度完全发挥作用。
4.及时性原则。内部控制制度的建立和改善要跟上业务和形势发展的需要。开设新的业务机构或开办新的业务种类，必须树立“内控优先”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融创新的领域，也不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制措施。对于现有的内部控制制度，要根据形势发展的需要和业务变化的特点，适时进行修订。
5.相对独立性原则。从整个业务过程来看，各个环节都是整个业务的一部分，它们之间操作上有连续性；从控制上来看，各个环节的操作又是相对独立的，它们之间是相互核查、相互控制的关系。因此，在建立业务过程内部控制时，要保持各个环节的相对独立性，即坚持独立性原则。同时，内部控制作为一个独立的体系，应当独立于其所控制的业务操作系统，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同的管理人员负责，在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供一条向最高管理层直接汇报的渠道。
（二）内部控制制度的主要内容
内部控制制度的内容主要有以下五个方面：
1.内部经济责任和领导权力控制制度。指以确定各部门、各环节、各层次及其人员的经济责任和高级行长、部门负责人的权力为中心的内部控制制度。主要有部门经济责任制、岗位经济责任制和行长、部门负责人工作权限。
2.内部资产控制制度。指与保护金融资产有关的内部控制制度，如现金管理制度、固定资产管理制度、信贷资产管理制度等。
3.内部会计控制制度。指为保证银行会计信息的正确可靠而制定的规定、办法、规程，如会计核算办法、会计凭证传递程序等。
4.内部业务控制制度。指以提高经营效率、促使经营目标实现而采取的业务活动程序、方法等，如贷款管理办法、外汇业务操作规程等。
5.内部审计制度。指各级内部审计机构和人员对经营活动进行监督的一种内部控制制度，如借款合同审计办法、行长离任经济责任审计制度等。
二、健全、完善农业银行内部控制制度的方向
根据以上原则和内容，农业银行内部控制制度应当以控制风险、实现稳健发展为目标，在审慎性、全面性、及时性、独立性与有效性原则下，从以下几个方面进一步加以完善。
（一）完善内部控制环境
1.改革组织机构。农业银行组织机构的设置，是根据传统体制以满足政府偏好为出发点，运用行政手段建立起来的。这种组织机构模式所带来的上下级行之间控制不力和报告关系扭曲的事实，对内控环境十分不利。因此，应当在控制有效、增强活力的前提下，改革现有的组织体制。目标应当是：①产权明晰，即法人股份公司制，决策系统、执行系统和监督系统三权分立；②按照效能、效率原则适当收缩分支机构，组织机构扁平化，减少控制层次，从而缩短控制的传导机制。
2.经营思想的明确定位。各级银行应将经营目标从规模扩张型和利润导向型转变为追求股东财富最大化或银行自身价值最大化。利润最大化是股东价值最大化的重要体现，但价值最大化还应考虑风险因素和银行信誉等无形价值。在这种经营思想的指导下，银行才可能真正将内部控制摆上其相应的重要地位。
（二）完善会计监督机制，增强会计人员的法制观念
建立科学的会计系统。会计机构要有充分的独立性。银行的所有经营活动要通过会计进行纪录，经营成果要通过会计反映出来，错误或舞弊可能会被会计发现。要充分发挥会计的纪录、报告、监督作用，会计机构必须有充分的独立性，总行应当单独设立会计部门（剔除财务管理职能），并在全系统建立垂直领导的会计机构，实行会计委派制。
会计人员进行账务纪录的惟一依据只能是经严格识别的合法、有效会计凭证，否则应当受到严厉的处罚。会计纪录应当严格按规定的要素、会计期间，完整、准确地反映各项业务活动。会计报表应当由会计人员独立编制，报表一经生成，会计人员不得接受任何指令对报表数据进行修改。要严格防止会计人员接受非法指令，从事违法的会计核算活动。
（三）发挥审计再监督作用，加强内控信息的沟通
赋予审计部门应有的再监督权威。目前，农业银行正在逐省级分行实行审计特派员制度，并在二级分行进行派驻制的试点，以期建立总行、一级分行两级派驻制。但这种方式，显然有叠床架屋之嫌。长远来看，仍然是总行直接领导的垂直审计体制较为合理。不过，无论采取何种体系，都应遵循监督职能与监督者自身利害关系相分离的原则。
建立科学的内部控制评审制度。对内部控制的评审是审计再监督的重点，而内部控制涉及各个部门、各个岗位，因此审计部门应有一套科学严密的操作规程，区分不同情况，确定相应的评审内容、评审标准、评审程序和评审方法，提高评审的科学性。目前的内控评价，较注重于业务的风险点细节，欠缺宏观的总体评价，特别是对内控环境及管理层重视不够，需要加以改进。
加强对内部控制基础信息的收集工作。内部控制的基础信息，既包括管理控制方面的信息，又包括会计控制方面的信息，前者主要包括组织机构的设置、岗位分工、职能分工、经营决策、目标控制、人员培训等经营管理活动中的控制信息，后者包括会计账目、会计报表、会计处理、财务收支以及其他维护财产安全和完整的控制信息。
加大内部控制现场审计检查的力度。从国外商业银行的审计实践看，一般都将内部控制作为审计的必查项目，而且一般是首查项目，即通过对内部控制的评审、鉴别，确定审计的力度、广度、程序、方法等，从而使内部控制随时处于审计的再监督之下。当前农业银行专项审计和管理者任期经济责任审计中尚未对内部控制予以足够重视，对内部控制的检查、评审未列入审计范围，从而影响了审计的效果。
逐步加强审计再监督的信息反馈与处理功能。审计再监督的信息反馈，是审计部门根据规范化的操作规程，运用科学的评审方法做出的对内部控制的评价。当前农业银行各机构对审计成果的利用并不充分，同时由于操作手段、分析水平上的局限性，其信息质量也不高，难以发挥应有的作用，因此，必须加强这方面的工作，重视审计成果的利用。
（四）深化内控体制改革，强化内控制度落实
1.深化内控体制改革，增强内控体制的适应性。
（1）构建自律有序的内设部门体系。按照纵向有监督，横向有制约，纵横自律网络严密的原则，完善职能部门自控体系。一是以审计、监察部门为主导，构建内控责任体制。明确审计、监察与各业务部门的内控职责，由审计、监察部门进行监督落实；建立定期部门自律情况通报制度，加强沟通联系，相互监督，相互促进；建立定期执法监察制度，对各部门自律情况进行监察；建立案件处理内部公开通报制度，增加案件处理的透明度，接受群众再监督；建立责任追究制度，对因履行职责不到位而导致的隐患或案件，追究部门负责人及相关人员的责任。二是以业务运作为主线，强化部门间的协作与制约关系。按照前台业务操作、后台业务控制、内部后勤服务保障的顺序，强化部门间的协作与制约关系。三是以职能范围为界限，强化部门自律责任。建立职能部门自律责任制度，加大对本部门职能范围内的各项内控措施贯彻执行的力度；建立连带责任制，对属于在部门职能范围内可以控制但未能控制的失职问题，实行责任追究。
（2）完善制约有效的岗位控制体系。一是坚持岗位分离，实行岗位控制。根据内部互相制约的要求，将每项业务的全过程划分若干阶段，分别设立调查、审查、记账、付款、检查监督等不同岗位，禁止一笔业务一岗一人到底。每个岗位都制定职责明确的岗位责任制，保证责任制的落实，以达到互相牵制的目的。二是严格规范操作，实行程序控制。对每项业务严格按照“业务流程图”和操作规范进行，在业务传递程序的每一个环节设置内控点，不允许逆程序或省略程序操作，业务交易在相关部门和相关岗位之间传递时，实行责权对等、处理意见明确的签批和经办人签章制度，保证程序控制的有效性。三是建立轮岗和强制休假制。对实行岗位制约的重要岗位实行不定期的轮岗和强制休假，防止串通舞弊，增强岗位制约的有效性。
2.健全制度体系，强化内控制度落实。
（1）规范内控制度建设，科学完善内控制度体系。以业务运营制度、管理制度、处罚制度为总纲，对现有的银行内部制度进行清理归类，并根据业务和环境的发展变化进行必要的修订和补充，把阶段性内部政策、要求、分支机构制定的局部性制度进行规范，按照决策、措施服从制度、下级制度服从上级制度、内部制度服从国家法律法规的原则进行清理规范。一方面对现有的内部制度进行体系上的科学构建，为今后内控制度的发展提供明确的方向，另一方面，为各级分支机构和各部门分层次分类学习掌握和执行内控制度创造良好的前提。
（2）加强薄弱环节制度建设，确保制度建设与业务发展同步。一是加强业务管理创新过程中的风险控制和补救制度建设。为适应市场需求的变化，业务创新和管理创新将是今后改革和发展的重要内容，要建立相应的防范控制制度和补救制度，以弥补在创新之初因操作不规范可能带来的不足，从而解决创新与规范的矛盾问题。二是完善新机构制度建设。对于新机构，必须坚持制度先行的原则，将制定的各项制度全面系统地引入到新机构中，结合自身实际，制定“量体裁衣”的经营管理运行规范。要把这项工作作为对新机构的主要考核内容，确保新机构健康起步。三是加强和完善科技应用和推广过程中的制度建设。目前农业银行的科技应用和推广范围广泛，速度较快，经营管理的科技含量在不断提高，但风险隐患也随之增多，必须依靠制度进行约束，坚持科技推广运用中制度先行原则，在推广每项科技成果应用之前，制定相应的制度规范。
（3）从严执行各项制度，充分维护制度的严肃性。制度建设最关键的环节在于落实和执行。因此，必须全面强化制度落实的意识和行为。一是坚持树立制度面前人人平等的原则。二是加大监督查处工作力度。在理顺和健全制约体制的基础上，加强信访举报查处工作，尤其要对执法不公、执法枉法的事件和人员从严查处。三是加大对制度执行情况的督办检查和审计力度。
（五）依靠科技，优化内控方式，实行制度制约与机器制约相结合。
一是要保证计算机系统的可验证性，业务操作的每一个步骤都要在计算机系统中“留痕”。二是实施实时监控方式。将事后监督、事后审计等传统的事后监控方式转化为只要有业务发生，就时刻有监督的全面实时的监控方式，对一线网点业务人员操作的每一笔业务通过电子网络输送到幕后进行监督。三是实施集中远程监控方式。依靠电子网络将事后监督、审贷分离、现场审计等传统的分散的监控转变为集中监控，将事后监督、信贷审查、审计人员进行集中，通过电子网络的程序，实行远距离集中监控。
内部控制制度与内部控制是两个不同的概念。对于内部控制制度，目前国际上普遍接受的定义是：内部控制制度是单位的管理人员为达到管理目标而采取的组织计划和全部方法与程序。以风险控制为特征的商业银行内部控制制度，是保障商业银行稳健经营、进而保证存款人利益以及整个金融体系稳定的基础。
一、内部控制制度建立的原则和主要内容
（一）内部控制制度建立的原则
1.有效性原则。各种内部控制制度应当具有高度的权威性，执行内控制度不能存在任何例外，各部门和各岗位都能得到贯彻实施，任何人不得拥有超越或违反制度的权力。
2.审慎性原则。内控制度的核心是有效防范各种风险，为了使各种风险控制在许可的范围之内，建立内部控制制度必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险，设立适当的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。审慎性原则是建立内部控制制度的重要原则。
3.全面性原则。内控机制必须全面、完整，覆盖到各个业务环节和业务部门，不能留有死角和空白点，做到无所不控。业务过程中有一个环节失控，即使其他各个环节控制再好，也有可能导致风险的发生。因此，只有坚持全面性原则，才能使内部控制制度完全发挥作用。
4.及时性原则。内部控制制度的建立和改善要跟上业务和形势发展的需要。开设新的业务机构或开办新的业务种类，必须树立“内控优先”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融创新的领域，也不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制措施。对于现有的内部控制制度，要根据形势发展的需要和业务变化的特点，适时进行修订。
5.相对独立性原则。从整个业务过程来看，各个环节都是整个业务的一部分，它们之间操作上有连续性；从控制上来看，各个环节的操作又是相对独立的，它们之间是相互核查、相互控制的关系。因此，在建立业务过程内部控制时，要保持各个环节的相对独立性，即坚持独立性原则。同时，内部控制作为一个独立的体系，应当独立于其所控制的业务操作系统，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同的管理人员负责，在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供一条向最高管理层直接汇报的渠道。
（二）内部控制制度的主要内容
内部控制制度的内容主要有以下五个方面：
1.内部经济责任和领导权力控制制度。指以确定各部门、各环节、各层次及其人员的经济责任和高级行长、部门负责人的权力为中心的内部控制制度。主要有部门经济责任制、岗位经济责任制和行长、部门负责人工作权限。
2.内部资产控制制度。指与保护金融资产有关的内部控制制度，如现金管理制度、固定资产管理制度、信贷资产管理制度等。
3.内部会计控制制度。指为保证银行会计信息的正确可靠而制定的规定、办法、规程，如会计核算办法、会计凭证传递程序等。
4.内部业务控制制度。指以提高经营效率、促使经营目标实现而采取的业务活动程序、方法等，如贷款管理办法、外汇业务操作规程等。
5.内部审计制度。指各级内部审计机构和人员对经营活动进行监督的一种内部控制制度，如借款合同审计办法、行长离任经济责任审计制度等。
二、健全、完善农业银行内部控制制度的方向
根据以上原则和内容，农业银行内部控制制度应当以控制风险、实现稳健发展为目标，在审慎性、全面性、及时性、独立性与有效性原则下，从以下几个方面进一步加以完善。
（一）完善内部控制环境
1.改革组织机构。农业银行组织机构的设置，是根据传统体制以满足政府偏好为出发点，运用行政手段建立起来的。这种组织机构模式所带来的上下级行之间控制不力和报告关系扭曲的事实，对内控环境十分不利。因此，应当在控制有效、增强活力的前提下，改革现有的组织体制。目标应当是：①产权明晰，即法人股份公司制，决策系统、执行系统和监督系统三权分立；②按照效能、效率原则适当收缩分支机构，组织机构扁平化，减少控制层次，从而缩短控制的传导机制。
2.经营思想的明确定位。各级银行应将经营目标从规模扩张型和利润导向型转变为追求股东财富最大化或银行自身价值最大化。利润最大化是股东价值最大化的重要体现，但价值最大化还应考虑风险因素和银行信誉等无形价值。在这种经营思想的指导下，银行才可能真正将内部控制摆上其相应的重要地位。
（二）完善会计监督机制，增强会计人员的法制观念
建立科学的会计系统。会计机构要有充分的独立性。银行的所有经营活动要通过会计进行纪录，经营成果要通过会计反映出来，错误或舞弊可能会被会计发现。要充分发挥会计的纪录、报告、监督作用，会计机构必须有充分的独立性，总行应当单独设立会计部门（剔除财务管理职能），并在全系统建立垂直领导的会计机构，实行会计委派制。
会计人员进行账务纪录的惟一依据只能是经严格识别的合法、有效会计凭证，否则应当受到严厉的处罚。会计纪录应当严格按规定的要素、会计期间，完整、准确地反映各项业务活动。会计报表应当由会计人员独立编制，报表一经生成，会计人员不得接受任何指令对报表数据进行修改。要严格防止会计人员接受非法指令，从事违法的会计核算活动。
（三）发挥审计再监督作用，加强内控信息的沟通
赋予审计部门应有的再监督权威。目前，农业银行正在逐省级分行实行审计特派员制度，并在二级分行进行派驻制的试点，以期建立总行、一级分行两级派驻制。但这种方式，显然有叠床架屋之嫌。长远来看，仍然是总行直接领导的垂直审计体制较为合理。不过，无论采取何种体系，都应遵循监督职能与监督者自身利害关系相分离的原则。
建立科学的内部控制评审制度。对内部控制的评审是审计再监督的重点，而内部控制涉及各个部门、各个岗位，因此审计部门应有一套科学严密的操作规程，区分不同情况，确定相应的评审内容、评审标准、评审程序和评审方法，提高评审的科学性。目前的内控评价，较注重于业务的风险点细节，欠缺宏观的总体评价，特别是对内控环境及管理层重视不够，需要加以改进。
加强对内部控制基础信息的收集工作。内部控制的基础信息，既包括管理控制方面的信息，又包括会计控制方面的信息，前者主要包括组织机构的设置、岗位分工、职能分工、经营决策、目标控制、人员培训等经营管理活动中的控制信息，后者包括会计账目、会计报表、会计处理、财务收支以及其他维护财产安全和完整的控制信息。
加大内部控制现场审计检查的力度。从国外商业银行的审计实践看，一般都将内部控制作为审计的必查项目，而且一般是首查项目，即通过对内部控制的评审、鉴别，确定审计的力度、广度、程序、方法等，从而使内部控制随时处于审计的再监督之下。当前农业银行专项审计和管理者任期经济责任审计中尚未对内部控制予以足够重视，对内部控制的检查、评审未列入审计范围，从而影响了审计的效果。
逐步加强审计再监督的信息反馈与处理功能。审计再监督的信息反馈，是审计部门根据规范化的操作规程，运用科学的评审方法做出的对内部控制的评价。当前农业银行各机构对审计成果的利用并不充分，同时由于操作手段、分析水平上的局限性，其信息质量也不高，难以发挥应有的作用，因此，必须加强这方面的工作，重视审计成果的利用。
（四）深化内控体制改革，强化内控制度落实
1.深化内控体制改革，增强内控体制的适应性。
（1）构建自律有序的内设部门体系。按照纵向有监督，横向有制约，纵横自律网络严密的原则，完善职能部门自控体系。一是以审计、监察部门为主导，构建内控责任体制。明确审计、监察与各业务部门的内控职责，由审计、监察部门进行监督落实；建立定期部门自律情况通报制度，加强沟通联系，相互监督，相互促进；建立定期执法监察制度，对各部门自律情况进行监察；建立案件处理内部公开通报制度，增加案件处理的透明度，接受群众再监督；建立责任追究制度，对因履行职责不到位而导致的隐患或案件，追究部门负责人及相关人员的责任。二是以业务运作为主线，强化部门间的协作与制约关系。按照前台业务操作、后台业务控制、内部后勤服务保障的顺序，强化部门间的协作与制约关系。三是以职能范围为界限，强化部门自律责任。建立职能部门自律责任制度，加大对本部门职能范围内的各项内控措施贯彻执行的力度；建立连带责任制，对属于在部门职能范围内可以控制但未能控制的失职问题，实行责任追究。
（2）完善制约有效的岗位控制体系。一是坚持岗位分离，实行岗位控制。根据内部互相制约的要求，将每项业务的全过程划分若干阶段，分别设立调查、审查、记账、付款、检查监督等不同岗位，禁止一笔业务一岗一人到底。每个岗位都制定职责明确的岗位责任制，保证责任制的落实，以达到互相牵制的目的。二是严格规范操作，实行程序控制。对每项业务严格按照“业务流程图”和操作规范进行，在业务传递程序的每一个环节设置内控点，不允许逆程序或省略程序操作，业务交易在相关部门和相关岗位之间传递时，实行责权对等、处理意见明确的签批和经办人签章制度，保证程序控制的有效性。三是建立轮岗和强制休假制。对实行岗位制约的重要岗位实行不定期的轮岗和强制休假，防止串通舞弊，增强岗位制约的有效性。
2.健全制度体系，强化内控制度落实。
（1）规范内控制度建设，科学完善内控制度体系。以业务运营制度、管理制度、处罚制度为总纲，对现有的银行内部制度进行清理归类，并根据业务和环境的发展变化进行必要的修订和补充，把阶段性内部政策、要求、分支机构制定的局部性制度进行规范，按照决策、措施服从制度、下级制度服从上级制度、内部制度服从国家法律法规的原则进行清理规范。一方面对现有的内部制度进行体系上的科学构建，为今后内控制度的发展提供明确的方向，另一方面，为各级分支机构和各部门分层次分类学习掌握和执行内控制度创造良好的前提。
（2）加强薄弱环节制度建设，确保制度建设与业务发展同步。一是加强业务管理创新过程中的风险控制和补救制度建设。为适应市场需求的变化，业务创新和管理创新将是今后改革和发展的重要内容，要建立相应的防范控制制度和补救制度，以弥补在创新之初因操作不规范可能带来的不足，从而解决创新与规范的矛盾问题。二是完善新机构制度建设。对于新机构，必须坚持制度先行的原则，将制定的各项制度全面系统地引入到新机构中，结合自身实际，制定“量体裁衣”的经营管理运行规范。要把这项工作作为对新机构的主要考核内容，确保新机构健康起步。三是加强和完善科技应用和推广过程中的制度建设。目前农业银行的科技应用和推广范围广泛，速度较快，经营管理的科技含量在不断提高，但风险隐患也随之增多，必须依靠制度进行约束，坚持科技推广运用中制度先行原则，在推广每项科技成果应用之前，制定相应的制度规范。
（3）从严执行各项制度，充分维护制度的严肃性。制度建设最关键的环节在于落实和执行。因此，必须全面强化制度落实的意识和行为。一是坚持树立制度面前人人平等的原则。二是加大监督查处工作力度。在理顺和健全制约体制的基础上，加强信访举报查处工作，尤其要对执法不公、执法枉法的事件和人员从严查处。三是加大对制度执行情况的督办检查和审计力度。
（五）依靠科技，优化内控方式，实行制度制约与机器制约相结合。
一是要保证计算机系统的可验证性，业务操作的每一个步骤都要在计算机系统中“留痕”。二是实施实时监控方式。将事后监督、事后审计等传统的事后监控方式转化为只要有业务发生，就时刻有监督的全面实时的监控方式，对一线网点业务人员操作的每一笔业务通过电子网络输送到幕后进行监督。三是实施集中远程监控方式。依靠电子网络将事后监督、审贷分离、现场审计等传统的分散的监控转变为集中监控，将事后监督、信贷审查、审计人员进行集中，通过电子网络的程序，实行远距离集中监控。
