我国刑事被害人国家补偿制度构建的制约因素及破解之策

摘要：刑事被害人国家补偿制度是刑事损害赔偿制度的补充。我国理论界及实务界对其进行了一些研究和探索。重刑轻民思想长期存在、资金供需矛盾突出、相关主体间利益不易协调、立法模式难以抉择、理论研究准备不足以及技术操作存在一定难度等因素掣肘了我国刑事被害人国家补偿制度构建。惟有针对上述因素进行破解，才会加快刑事被害人国家补偿制度构建进程，相关立法也才会早日出台。

关键词：被害人； 权益保护； 国家补偿

中图分类号：D924 文献标志码：Ａ

一、制约我国刑事被害人国家补偿制度构建的几个关键因素

（一）重刑轻民思想的转变是个渐进的过程。重刑轻民就是指重视刑事案件的审判，轻视民事案件的审判；重视被告人的刑事责任承担，忽视被害人的权益保护。重刑轻民思想对刑事立法的消极影响体现为，目前的刑事法律制度设计，存在两个极端不平衡的现象，一方面高度重视犯罪嫌疑人和被告人的权益，另一方面却忽视受害人被损的权益。这在《刑事诉讼法》设计上尤为明显。《刑事诉讼法》遵循“刑优于民”的指导思想，采用“重刑轻民”、“先刑后民”，置民事诉讼于“附带”、“从属”地位的立法模式，因而使附带民事诉讼在实际运作中成为刑事诉讼的附属程序，不能给予被害人应有的程序保障和实体保障，刑事附带民事赔偿案件的执行就缺乏有力的法律依据。其结果就是民事赔偿案件执行率偏低，被害人不能从被告人那里获得应有的赔偿，损失难以修复和弥补。重刑轻民思想对社会舆情也有着很大影响。尽管我国有一部分公民认识水平有了提高，但还有相当一部分人包括许多学者以及有权参与立法的人，存在观念上的障碍。他们仍然认为，我国刑事制度的设计应当以保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益为中心，即使有人提出要重视被害人权益保护，但更多的是关注诉讼权利，而忽视了实体权利的实现。观念的更新是个渐进过程，不可能在短时间内就能解决。重刑轻民思想是建立被害人国家补偿制度观念上的障碍。

（二）资金供给有限而需求无限的矛盾突出。资金的来源问题是刑事被害人国家补偿的核心问题。资金从何而来？我国学者们对于补偿资金来源持不同观点:有的主张将罪犯罚金的一部分划拨在内，并接受社会捐助；有的主张按一定比例提留监狱中罪犯劳动产生的利润，并将上缴的赃款赃物充作补偿基金；还有的主张借鉴瑞典的做法，要求被判管制或拘役以及获得假释的罪犯向补偿基金缴纳一定的金钱。资金筹集渠道在我国没有形成定论。应该看到，无论资金来自何种渠道都不能满足实际需求。有统计数字显示：我国近八成刑事被害人所应得到的赔偿难以兑现。按照我国刑事诉讼法的规定，刑事被害人遭受到人身、财产损失，可通过刑事附带民事诉讼要求犯罪人进行赔偿。但这种赔偿途径的缺陷是显而易见的：首先，如果刑事案件无法侦破，那么受害人就不能锁定具体索赔对象，赔偿自然无从谈起。《中国法律年鉴》（2007）上的数据显示，仅2006年上半年我国公安机关共立刑事犯罪案件213.1万件，其中85万起告破，此外，另有284.9万起治安案件被查处。这就是说2006上半年我国公安机关的破案率不到40%，尚有近130万起案件没有被侦破。这意味着超过一半的刑事被害人及被害人亲属连提起赔偿的机会都没有。其次，即便案件侦破，如果犯罪人缺乏足够赔偿能力，附带民事诉讼也会因无法得到执行而成为一纸“法律白条”。保守估算，如果在我国全国范围内实行犯罪被害人国家补偿制度，每年大约需要200亿元的巨额支出。换言之，在我国实施刑事被害人国家补偿制度所需资金量大，缺口也会很大。因此，资金供给有限而需求无限的矛盾必然会成为我国建立刑事被害人国家补偿制度的经济障碍。

（三）相关主体间利益难以协调。目前我国的立法体制是法规草案，主要由政府各行政主管部门起草或者由政府部门推动起草，这样就造成一些立法容易被部门意志所影响。如果新制订的法律危及到部门利益，某些部门就会从本部门局部利益出发，反对、阻止不利于本部门利益的立法，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心，延缓了立法进程。在刑事被害人国家补偿制度构建上，在资金管理及补偿裁定权行使上，也可能存在几个主体之间的利益协调问题：有人提出在县级以上各级司法行政机关内专设刑事被害人补偿基金会，由其负责收取、管理和发放有关的费用；也有人认为应当将补偿裁定的执行机关与基金管理机构相分离，由专门的管理公司对基金进行管理；还有人认为民政机关具有社会救济工作方面的丰富经验,因此,被害人国家补偿基金可设立在民政部门。而补偿裁定机关究竟是公检法司哪一家，目前也存在争议。这些因素糅合在一起，会使刑事被害人国家补偿制度构建步履维艰，困难重重。

（四）立法模式存在争议。关于立法模式，我国理论及实务界曾提出了四种方案：其一是参照新西兰、日本等国的立法例，制定刑事被害人国家补偿单行法；其二是参照美国、韩国等国的立法例，制定一部全面保护刑事被害人权益的法律，刑事被害人国家补偿制度涵盖其中；其三是修改刑事诉讼法或者国家赔偿法，对补偿事宜作出原则性的规定，然后再另外制定单行条例详细规定补偿制度；其四是由最高人民法院或者最高人民检察院等司法机关颁布司法解释指导刑事被害人国家补偿工作。随着2007年刑事被害人国家补偿制度被纳入立法计划，后两种模式实际上已经被国家立法部门予以否定。前两种立法模式究竟选择哪一种，还有颇多争议。而这将无疑会延缓立法进程。

（五）理论研究深度不够。不可否认，域外国家或地区对刑事被害人补偿制度理论研究较为深入和全面，并形成了诸多学说。如社会契约说、社会保险说、社会福利说、诉讼参与说、命运说、国家责任说、公共援助说、政府利益说、司法改革说等。我国大陆理论界一直偏重于犯罪行为而轻视对犯罪者和被害人权利保护的研究。随着刑事诉讼模式改革的需要，被害人的诉讼权利一度为理论界所关注，但被害人所遭受的实体权利的困境则往往为理论研究所忽略。国内近年发生的一些重特大刑事案件，如邱兴华案、马加爵案、张君案、宫润伯案、艾绪强案等，受害致死者从几人到几十人不等，被害人几乎都没获得被告人的赔偿。这些案件在很大程度上成为理论界关注刑事被害人补偿制度的诱因。国内许多学者开始慢慢涉足刑事被害人补偿领域。我国目前的理论研究具有以下特点：一是侧重对国外理论学说和相关制度的介绍，没有在移植国外理论学说和制度的基础上进行创新。二是偏重对补偿制度构建必要性、可行性的研究，缺乏对具体制度构建过程中争点问题的研究。很显然，由于起步较晚，且缺乏结合我国国情和时代特征的理论创新，目前尚未形成成熟的理论以指导被害人补偿制度构建和相关法律的制定。所以，研究不足成了被害人国家补偿制度构建的理论障碍。

（六）技术操作上也存在一定难度。这主要体现在补偿标准即补偿金额的确定上。一是国家补偿与被告人赔偿不好衡平。如果建立了国家补偿制度，那么一些有履行和赔偿能力的被告人是否会借机逃避自己的责任？二是国家补偿与国家赔偿不好衡平。国家赔偿是在有关国家机关存在过错的情况下，国家履行的一项义务。如果国家补偿的金额大于国家赔偿，那么是否会违背公平原则；如果国家补偿的金额小于国家赔偿，那么能否达到设立国家补偿制度的目的。三是我国地域辽阔，民族众多，各地经济发展很不一样，这就导致补偿标准的确定有一定困难，而这又是建立刑事被害人国家补偿制度的关键所在。所以，技术操作层面存在困难，是刑事被害人国家补偿制度不能顺畅构建的客观原因。

二、推动我国刑事被害人国家补偿制度构建的若干对策

（一）扬弃重刑轻民思想。纵观历史,随着社会形态和刑事法律制度的发展,被害人的法律地位在不断演变,经历了一个由高至低、再由低至高的演变过程。大致可以将这一过程划分为四个阶段:作为刑罚执行者的被害人、作为犯罪起诉者的被害人、逐渐被遗忘的被害人、再度引起重视的被害人。被害人的利益与国家的利益虽然有一致之处，但作为被害人，其利益是具体的，不能用被害人与国家利益的一致性抹杀被害人利益的独立性。此外，刑事附带民事诉讼解决的只是犯罪人对被害人所承担的赔偿责任，它不能代替国家的补偿责任，而且刑事附带民事诉讼制度本身也不完善，刑事附带民事诉讼结果也常常成为“法律白条”。因此，要扬弃重刑轻民思想，在全社会大力弘扬被告人与被害人合法权益平衡保护的立法理念和司法理念。一是被告人权益保护与被害人权益保护的平衡，把被害人权益保护放在与被告人权益保护同等重要的位置来对待。近年来发生的邱兴华案无疑是一个标本性的法治事件。它的法治意义在于，进一步昭示了即使是十恶不赦的被告人，其也有正当合法权利，需要社会予以维护，而刑事案件中居于弱者地位的被害人更不应成为被人遗忘的群体，社会应把同样的视角给予他们，以实现法律惩戒和补偿功能的有机结合以及被告人和被害人权益的整体平衡。二是被害人诉讼权利与实体权利的平衡，在重视被害人诉讼权利实现的同时，也竭力实现被害人物质求偿权等实体权利。简言之，就是要在具体的制度构建中给予被害人更多的人文关怀。惟其如此，我国刑事被害人国家补偿制度构建才能尽快取得实体进展。

（二）着力弥补资金不足。首先，构建多元化的资金投入机制。关于资金来源，国内学者提出的许多观点值得商榷。实际上，监狱中罪犯劳动产生的利润是不可以按一定比例提留充作补偿基金的，否则会给西方国家在人权问题上指责我国提供借口。利润拿走一部分后，也会使监狱部门本来就捉襟见肘的财务更加窘迫。上缴的赃款赃物更要归还原所有人，所以，以上缴的赃款赃物充作补偿基金方案不可行。当然，要求被判管制或拘役以及获得假释的罪犯向补偿基金缴纳一定的金钱以充作补偿基金，这也会与法理以及我国刑法的有关规定相悖，因而也不可取。考虑到我国的现实情况,可以设立刑事被害人国家补偿专项基金,以财政拨款为主,以对犯罪分子的罚金以及社会捐助等为辅, 多元化投入、多渠道筹集。鉴于我国各地经济水平差异大，一些地方难以承受国家补偿费用，且国家补偿属于中央立法所派生的事务，针对财政拨款这一块，应当主要纳入中央财力保障范围，同时也要充分发挥省级财政作用，而中央财政和省级财政的分担比例，完全可以参照9年义务教育二者之间的分担模式。同时要实行基金管理机关与裁定补偿机关分离的机制，由基金管理机关对补偿基金专项管理。

其次，提高被告人赔偿金额。为什么要尽力提高被告人赔偿金额？只有被告人最大限度地承担了赔偿责任，才能减轻国家和社会的负担，才能平衡国家补偿与被告人赔偿的关系。提高被告人赔偿金额的着眼点在于司法部门应尽量让那些有能力支付的被告人履行其赔偿义务。在侦查和公诉阶段，公安机关或检察机关要对被告人可供执行财产采取扣押、查封措施；在审判阶段，法院要注重对被告人财产状况和线索进行查证，必要的时候，可以对被告人财产采取查封或扣押等强制措施，不给被告人及其家属规避执行，转移、变更、变卖被告人财产提供任何机会；在监狱阶段，监狱部门可以考虑在一定条件下将附带民事执行与否作为对被执行人予以减刑、假释的一个因素，以提高被执行人履行业已生效的刑事附带民事赔偿司法文书的积极性。司法机关采取有力措施，敦促有履行能力的被告人履行赔偿义务，尽力提高刑事附带民事诉讼司法文书的执行率。这也是从另一个层面助推被害人补偿制度的构建和实施。

（三）以法院为裁定补偿机关。裁定补偿机关由法院来担任较为合适。刑事被害人补偿是在刑事附带民事案件执行后进行的，法院在审理刑事案件后对该案件已相当熟悉，在经过执行后，对是否需要补偿、需要补偿多少、有无减额等情况已经掌握，又涉及对受害人救助后取得对加害人的追偿权问题。因此，在法院设立国家补偿委员会来进行补偿有利于作出正确的裁判和执行，也有利于节约国家诉讼成本，方便刑事被害人。至于其他未破的案件以及根本没有进入审判环节的案件，其受害人补救可以通过完善我国社会保障体系等途径解决。

（四）科学界定补偿标准。刑事被害人国家补偿标准确定应遵循必要、定限原则。即补偿应为必要的救治、生活费用，使被害人的物质生存能力得到适当救济，同时以造成的伤害损失为限，因受犯罪侵害而导致劳动能力丧失或减少的被害人生活费，具体金额可参照当地最低生活保障标准。同时，也要考虑到国家的经济承受能力，否则，制度在实际中会因很难执行而损其权威。国家补偿还要平衡与国家赔偿制度的关系。国家补偿不以国家过错为前提，在同等条件下，国家补偿标准不应高于国家赔偿，但也不宜太低，否则难以发挥应有的救济功能。在考虑到以上因素之外，还需计算方便、简便易行，并与我国经济发展水平相符合。

（五）采用单行法的立法模式。要真正建立刑事被害人国家补偿制度，根本办法在于走立法之路。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这就为规制刑事被害人补偿制度提供了宪法依据。从国外立法模式看，目前世界上超过30个国家和地区建立了受害人国家补偿制度，且大多数国家已经进行了相关立法。如新西兰1963年制定了世界第一部《犯罪被害人补偿法》，随后日本制定了《犯罪被害人抚恤金给付法》、瑞典制定了《刑事损害赔偿法》、韩国制定了《犯罪被害人救助法》、德国制定了《暴力行为被害人赔偿法》、美国制定了《刑事被害人国家补偿法》，而我国台湾地区也制定了《犯罪被害人保护法》。这些立法总体上可以分为两种类型：一是采用单行法的立法模式，单独就刑事被害人国家补偿制度进行立法；一是采用开放式的立法模式，就全面保护刑事被害人权利进行立法。既规定被害人国家补偿方面的内容，又规定被害赔偿、被害援助等内容；既规定被害人的诉讼权利，又规定被害人的实体权利，从而形成一个被害人权利保护的立体架构。前一种的优点是规制的内容少，牵涉的面小，因而出台相对要快一些，但缺点是由于没有规制其他与被害人保护相关的制度，可能达不到全面保护被害人的效果。后一种的优点是一开始就全方位地覆盖了被害人权利保护，因而稳定性强，在短时间内不会经常修改，不足之处是制定和出台的时间要相对较长，并且由于内容多、涉及的面广而使法律制定搁浅。被害人权益，包括其在刑事诉讼中的合法权利以及在刑事附带民事赔偿诉讼中的物质利益。在因被告人的犯罪行为致被害人巨大损失，甚至生活很困难的情况下，物质利益诉求实现的欲望要高于合法权利取得及行使诉求的欲望。作为自己切身利益被侵蚀的被害人，在大多数情形下，更在意补救自己的损失，恢复正常的生活。所以，站在被害人角度考量，应尽量加快被害人国家补偿法制化的进程。而采用单行法的立法模式，对法制化进程的加快无疑有所裨益。

（六）提供充分的理论支撑。是否具备建立刑事被害人国家补偿制度的条件之一就是看建立该项制度的相关研究即理论支撑是否具备。毋庸置疑的是，对刑事被害人权利保护包括刑事被害人国家补偿制度的研究，在我国确实起步较晚，研究得还不够深入和全面。下一步理论研究的着力点应该是：其一，确立适合我国国情的理论学说。尽管从其他西方国家先后引入了一系列构建该制度的理论学说，但是这些理论学说之间存在矛盾和冲突之处，也没有哪一种在我国成为通说。显然易见，以不同的学说为指导，其设计的制度以及补偿的对象、范围等会不同。理论界应共同努力在理论学说上达成共识或者趋于一致。其二，对资金的来源、管理机关及补偿机关，还有补偿标准等被害人国家补偿制度构建中的几个关键因素进行深入而具体的研究，对一些已基本无争议的问题如补偿制度构建的必要性、意义、价值以及补偿对象、条件、范围、程序等无需赘述。通过深入而系统的研究形成成熟的理论，既为加快构建有效的刑事被害人国家补偿制度创造良好的舆论氛围，又为进行相关立法提供充分的理论储备和支撑。

参考文献：

[1]张丽明.论我国刑事被害人国家补偿制度的构建.行政与法[J].2006，（9）.

[2]韩芳丽,刘振会.建立符合我国国情的刑事被害人国家救助制度的考量.山东审判[J].2008，（4）.

[3]周欣,袁荣林.美国刑事被害人补偿制度概览.中国司法[J].2006，（3）.

[4]金鑫,唐锴.刑事被害人救助制度立法问题思考.中国检察官[J].2009，（1）.

[5]淄博市中级人民法院“关于建立和实行刑事被害人国家补偿制度的调研报告”.山东审判[J].2006，（4）.

[6]刘行.试论建立我国刑事被害人国家补偿制度.行政法学研究[J].2007，（3）.

[7]吴兴国.破解刑事附带民事赔偿案件执行难题的关键何在.学习月刊[J].2007，（5）.

（责任编辑焦德武）