征收条款中的“公共利益”重述

时间：2021-03-26 07:52:02　来源：达达文档网本文已影响人

摘要：公共利益是伴随着民族统一国家进入民主立宪时代应运而生，而财产权作为宪法基本权利与之有着共同的政治历史坐标，两者亦并置于宪法征收条款之中。财产权本身就负载着具有竞争性的宪法价值集合，公共利益的实现是以限制财产权的自由价值来确证其他价值。在具体的征收情境中，公共利益的价值判断是以专业知识为铺陈的行政过程，并不以“民意”为基础，它的实现也不以牺牲公民财产为代价，只是将公民财产由存续保障形式转换为价值保障形式，故而不存在公益与私益相对立的格局。此外，不能因为存在一些偏离公共利益取向的行政征收事例，就将公共利益与国家优位理念相混同。当下，我们首先需要关注的问题应是如何认真地对待公共利益，正在徐徐铺展的行政公益诉讼机制着实可以回应这一难题。

关键词：公共利益；财产权；征收条款；行政公益诉讼

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2017）04-0124-09

公共利益作为宪法性的价值原则是不可定义的，因为它与公平、法治、人权等原则概念一样具有相当程度的模糊性和不确定性。[1]正因如此，在公共行政中，公共利益往往被视为无法企及的神话中的圣杯，亦或是一个可以任意填装的空瓶子而已。[2]326事实上，这只是传统自由主义的偏私之见。公共利益是伴随着民族统一国家进入民主立宪时代应运而生，它以公民身份平等原则为基础改塑了公共领域，并作为各类宪法价值的概念载体维续社会秩序的和谐演进，致力于增进公众平等共享之福祉。

所以，在前立宪时代，征收之实质是封建领主对于治下公众财产的予取予夺，而所谓征收条款只是贵族统治阶层自上而下的“分赃协议”；在立宪时代，公共利益作为一项价值原则被镶嵌在宪法征收条款之中，通过公共利益这一概念载体适时准确地确证各类宪法价值乃是行政征收的根本目的与应有作为。然而，近十余年来，由于我国某些地方政府在行政征收方面表现出“嗜拆无度”的趋向，由此引发了社会各界对于财产保护的忧虑。从表象上看，公共利益确实如同一个由政府任意填装的空瓶子。故而人们就诉诸征收条款，试图通过界定、诠释公共利益来限制行政征收权的自由裁量空间，以希冀尽可能地保护公民财产权不受干涉。且不说这种界定与诠释乃是“无用功”，将公共利益工具性地对待本身就是犯了本末倒置的错误。当下，我们应始终关注的问题是如何认真地对待公共利益。依此，宪法征收条款的规范精神才能落到实处，行政征收也才有正确的价值指向。

一、历史钩沉：公共利益的源流

过往，人们习惯于在征收条款之中解读公共利益，希冀将这个不确定的法律概念反为己用，在学理上打磨出一道保护公民财产的防御屏障。不过，按照宪法理论，财产权作为基本权利，其本身就是抵御公权干涉的自然屏障。而公共利益乃是宪法征收条款之中的价值原则，在法理上使征收条款兼容于宪法的价值体系，在实践中促使行政征收切实增进公众之福祉。如若忽视宪法这一基本的价值底色，仅仅定着于征收条款本身，反复咀嚼，片段式地萃取，势必产生史实性的错误认识。

譬如，有人认为：“征收条款自《自由大宪章》以来经历了500多年的历史发展，最终在18世纪末以宪法第5修正案的形式落户美国宪法。”[3]1215年的《自由大宪章》的确在第14条与第39条对国王的征收权作出了一定的限制，即非经贵族议会同意不得向自由民征税、不得剥夺自由民的财产。事实上，“当时的‘自由民’仅限于贵族，只有贵族才被视为自由人（homo liber），甚至才被视为人（homo）。因此，从历史上看，大宪章只是封建贵族与其领主之间的协议；作为对已获得的权利的回报，封建贵族对领主重申了封地誓约。”[4]47由此观之，《自由大宪章》实质上是包含国王在内的贵族阶层的“分赃协议”，限制国王的征收权实质乃是贵族阶层为攫取更多特权利益的必要手段。在中世纪晚期，以英国为典型的“等级制”国家，其政治、社会秩序的维持倚赖各阶层或联合组织签订的旨在确定特殊利益分配的大量宪章、协议、书状等。一方面，在当时的语境下，各等级间以固有利益分配为基础的身份标识本身就拟构一种现状正当性，普遍性意义的公共利益在价值取向上反倒与“正义”相背反。另一方面，更为严重的是，政治统一体因此趋于瓦解，国家权力秩序呈现碎片化的形态，没有可以统摄社会各阶层与作出政治决断的主权者，国家利益皆成为贵族分赃的牺牲品，更遑论讲求平等、造福公众的公共利益。所以，将中世纪的贵族协议与近现代的宪法等量齐观显然是错误的，美国宪法第五修正案与《自由大宪章》征收条款没有任何价值上的同質性，所谓500多年的历史发展渊源完全是出于臆断，而第五修正案中“公共用途”（后经司法解释发展为“公共利益”）自然与大宪章征收条款毫无瓜葛。

反过来分析，之所以有人将含有公共利益内涵的美国宪法第五修正案错误地追溯到英国的《自由大宪章》不仅仅是具体内容中“限制征收权力”这一表见上的相似性，更多的还是因为《自由大宪章》含有一个“宪”字。回溯历史来看，公共利益的确是伴随着统一国家的宪法史而逐渐生发的。如下具体阐述之：

在英国，面对之碎片化的权力秩序与政治结构状态，议会在与国王的斗争中成为政治统一体的担纲者，[4]45具有近代宪法意义的权利法案就是议会作为政治统一体的代表所取得的斗争成果。此后，国家权力的行使才会超越身份等级的利益考量，打破各式各样的“分赃协议”束缚，进而逐渐趋向于公共利益。所以，直到17世纪中叶之后，英国才开始使用“公共”一词，在当时，不过其含义通常用“世界”或“人类”来替代“公共”。[5]24“在其后的发展中，随着君主权力受到更多的限制，英国的君主主权特征逐渐地褪色并最终为议会主权所替代。”[6]尤其是由民主选举组成的下院取得议会的控制权后，国家权力的正当性维续就在于回应民众的普遍利益诉求，始终以满足随着社会发展而不断兴起的公共服务为中心。至此，公共利益才作为一项沿循着民主脉络而生成的流行价值，连贯于国家与市民社会之间。

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