罚没及涉案财物管理现实困境与变革路径选择
时间：2021-04-06 08:01:52 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘 要] 当前，涉案及罚没财物管理在实际工作中存在的问题是：制度体系的不健全导致管理现状混乱;自行处置的模式易引发对部门利益的追求;多头管理方式下损失浪费现象普遍。结合目前一些地区和部门在财物管理方面的探索经验，由财政部门牵头对罚没及涉案财物实行属地化统一管理的模式不失为一项可行的尝试。通过财政部门建立起公物仓库，执法部门、司法机关等只负责执行公务和办理案件，而将后续的财物保管、拍卖处置、变价款上缴等交由公物仓库统一办理，可以从根本上改变当前罚没及涉案财物的管理困境。同时，在财政公物仓库建设中需关注三方面的工作，即“一个制度”、“一个仓库”、“一个系统”。
[关键词] 罚没及涉案财物;管理;变革
[中图分类号] F810 [文献标识码] B
罚没及涉案财物管理是一项事关国家利益、司法公正和人民群众权益保护的重要工作。党的十八届四中全会提出了要“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”2014年12月30日，中央全面深化改革领导小组第八次会议审议通过了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，就进一步规范刑事诉讼涉案财物的处置工作提出了新的要求。在当前形势下，如何加强和改进涉案及罚没财物管理工作成为了摆在我们面前一项重要的课题。
一、罚没及涉案财物的概念
当前，学术界对于罚没及涉案财物的概念尚无统一的界定。一般认为，罚没财物是行政执法机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的组织根据法律、法规的规定，在履行行政职能过程中查处并按照法定程序予以收缴、追缴、没收的财物。涉案财物是指国家司法机关以及纪检监察机关在办理行政、刑事、纪检监察等案件中依法查封、扣押、调取、抽样取证等方式提取的与案件有关联的财物以及非法持有的违禁品。此外，孳息或收益以及出于维护当事人合法权益、安全等因素考虑，由相关单位代为保管的无主财物也归入罚没及涉案财物管理的范畴。
其具体表现形式包括：现金、银行存款、有价证券、支付凭证以及其他财物;作案工具或违禁品;取保候审保证金、行政复议保证金、行政案件预交款;抽样取证的财物以及依法保存的与案件有关的其他财物。
二、当前涉案及罚没财物管理工作的现状和存在的不足
财政部曾于1982年颁布了《关于罚没财物管理办法》，规定了罚没财物的收缴机关、管理、处理等规范。1986年财政部又颁布了《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，明确了“执法机关依法收缴的罚没款、赃款和没收物资、赃物的变价款一律作为国家‘罚没收入’或‘追回赃款和赃物变价款收入’，如数上缴国库”，以及“查处的罚没款和没收物资的变价款，由查处机关依法上缴国库”。这两项规定是关于涉案及罚没财物管理规范的早期雏形。此外，部分省、市也根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律法规制定了本省、市的罚没（涉案）财物的管理办法;公安、检察院、法院、海关等部门也根据各自的工作实际制订印发了本条线的管理制度，这对于涉案及罚没财物的规范管理都起到了很大的作用。但是，在实际工作中还存在不少的问题：
（一）制度体系的不健全导致管理现状混乱
目前，对于罚没及涉案财物的管理和处置全国尚无统一的法律规范，仅有部分地区出台了地方性的管理办法以及部分部门出台了本系统的规章。目前出台的规定或是立法层次较低、内容比较简单、制发时间过长，已不能适应迅速变化的实际需要;或是仅从本地区、本系统角度出发制订，尚不系统。有关部门的管理职能要么交叉打架，要么部分管理环节缺失。相关部门之间的权责不清和条块分割使得至今没有一项系统的制度明确规定管理部门之间的职责权限，导致了实际工作中部门及人员之间疲于协调配合。再加之外部监督机制不到位，财物管理流于内部“形式”上的监督，在保管、拍卖、退还、销毁等环节尚不能完全做到规范化，无形中滋长了经办人员的随意性。这其中若任何一个部门或环节出现违规现象，必将影响对财物的后续处置工作，甚至造成无法追责，容易引发腐败和渎职风险。
（二）自行处置的模式易引发对部门利益的追求
在执法和司法实践中一般是按照“谁没收谁处理”的原则来处置涉案及罚没财物。由于地方财政部门或明或暗地沿用“上缴提成退库”的做法，导致出现部分单位为取得更多的财政返还款或办案补助争相抢夺财物上缴权的情况。这样一方面有关单位可能会随意扩大查扣财物范围，变相没收或对不该没收的财物予以没收，不及时退还应返还当事人的财物，侵害了当事人的合法权益;另一方面对于应该随案移交的财物应移未移，导致案卷和财物脱节，给后续的案件判决带来很大的困难。此外，部分执法单位领导对涉案及罚没财物管理处置的公开性认识不足，存在“重查扣、轻管理”思想，认为是本单位内部的事情，导致了财物处置程序不够公开，罚没及涉案财物的处置对社会公众而言就一直处于神秘的状态，财物甚至成为了某些部门的小金库。
（三）多头管理方式下损失浪费现象普遍
1.在当前，为做好实物财物的保管，各单位都需要建设起保管场所。不仅需要配备专门的管理人员，还需要对于一些有特殊保管条件要求的物品配备特殊的保管设施。这使基层单位的办公场所、办案人员受到极大挤占，各单位都需要投入财政资金建设保管仓库，重复建设的现象普遍。此外，一些特殊物品也易因为找不到合适的保存场所而发生变质、毁损。
2.在多头管理方式下，由于一些刑事案件办理时间长，案件从侦办到起诉到最后的判决需要较长的周期，财物需要在多个部门进行交接。移交过程中由于经手环节多，保管、处置链条拉长，不仅增加了毁损和遗失的风险，同时也耗费了各单位的精力、财力、人力，并且装卸、搬运、清点等重复劳动以及相应发生的费用也大大增加。例如海关在办理走私濒危动植物及其制品案件过程中，需要办理实物的鉴定、确定后的实物保管、结案后移交主管部门等多项后续工作，查扣的实物需要多次进出仓库，最终还往往因为相关部门也没有合适的保管场所而长期滞留在海关私货仓库得不到处置。
三、建立财政公物仓化解罚没及涉案财物管理困境
针对当前罚没及涉案财物管理现状，结合目前一些地区和部门在财物管理方面的探索经验，由财政部门牵头对罚没及涉案财物实行属地化统一管理的模式不失为一项可行的尝试。通过财政部门建立起公物仓库，执法部门、司法机关等只负责执行公务和办理案件，而将后续的财物保管、拍卖处置、变价款上缴等交由公物仓库统一办理，可以从根本上改变当前罚没及涉案财物的管理困境，该模式的优点为：
一是实行财政统一管理的方式，可以打破当前罚没及涉案财物管理条块分割的格局，便于制订出台统一、完备的规范性法律、法规，也有利于明确各涉及单位的职责、权限，化解职责不清、管理脱节的问题;同时，财政统一管理也与财物处置变价款是国家财政资金来源之一的性质相吻合;此外，该模式下由于案件的“办”、“管”彻底分离，也杜绝了暗箱操作和追求部门利益滋生的腐败，能更好地保障当事人的合法权益。目前，不少地区也在前期进行了一些探索，对于非中央垂管单位罚没和收归国有的财物实行了公物仓库统管，也取得了比较好的效果。
二是属地化管理模式下，办案部门就近将财物移交财政部门的公物仓库保管，在案件办结前仅需办理单证移交而不再需要办理实物的随案移交，便于刑事案件中作为证据使用的涉案财物随案移交的规定落到实处。同时，该方式还节省了相关部门之间大量进出仓库、检测等方面的重复劳动，减少了多次移交环节中可能带来的财物遗失、毁损风险。
三是通过财政部门统一购建公物仓库，变分散管理为集中管理，可以节约国家原先对于各单位财物保管场所大量和重复的财政资金投入，也节约了执法和司法机关的人力投入。统一管理集中处置下，能够缓解原先由单个部门分散保管财物时临时性的库容压力，并且还能发挥批量优势，加速财物拍卖等的处置，从而保障了国家财政收入的及时、足额入库。
四是财政公物仓库统管模式下也有利于统一的信息平台建设，能够有利于落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见〉的通知》（中办发〔2015〕7号）中关于“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”的要求。
四、在财政公物仓库建设中需关注的事项
为更好发挥好财政公物仓库的作用，根据一些单位实践中的经验，当前在财政公物仓库建设过程中需要关注以下三方面的内容，具体而言就是要做好“三个一”：
（一）一个制度
要建立起全国统一的《罚没及涉案财物管理办法》，涵盖对所有罚没及涉案财物的管理，以法律的形式确定有关部门和仓库的职责权限，并且明确监督、检查以及审计的具体要求，从而从根本上规范财物的接收、保管、处置等各环节的操作，切实保障实现三个分离——案件办管分离、系统录管分离、实物管理处置前后期分离。
（二）一个仓库
财政公物仓库的建立要以地区为单位实行属地化管理，采用将现有的仓库进行改造或是通过政府采购购买仓储服务的形式。总体的运行上，可采用政府财政部门公物仓库加上各执法和司法机关临时性周转仓库的形式。除了纸面文件、存储介质、电脑等留作证据的物品以及尚需确定性状的物品可暂时存放于作出查扣等决定的单位的周转仓库之外，其余的查扣、扣留财物和物品一经查扣以及前述物品判决或确权一经生效后，需要及时与公物仓库办理移交入库手续。案件在不同司法机关流转时，不再需要财物的实物流转，只需要进行单证的形式流转即可。在公物仓库的职能上还可以与目前的公共资源交易平台相对接，相关部门作出没收、变卖的处置决定后由仓库统一进行委托拍卖等后续处置，并由仓库统一上缴处置收入。通过统一财物的入口以及出口，可以有利于大大提高管理和处置效率，也便于有关部门职责的明晰以及后续的监督检查。
（三）一个系统
现代电子信息技术的发展，已为统一管理系统的建立提供了可能性和坚实的物质基础。在系统建设工作中需要考虑：一是统一的管理系统要与目前各相关部门的办案系统和财物管理系统联网对接的问题，做到互联互通，基础数据能够一次录入多次采用，同时还需要考虑系统的开放性，在系统建设时充分预计与其它管理程序对接的便利性;二是要做到财物保管和处置等的信息公开，能够满足外部信息查询的需求，同时也便于监察、审计等部门掌握第一手的信息，能够准确地对财物管理工作进行监督;三是对于贵重物品等可以考虑制作二维码或条形码等读取管理程序，并将其内嵌到统一的管理系统之中，借助物联网新技术进一步提高财物管理的效能。统一管理系统的开发使用将使所有的罚没及涉案财物都进系统、留痕迹，既管理全面又能防控风险，大大提高罚没及涉案财物管理工作的效率。
五、结语
罚没及涉案财物管理是一项系统工作，需要各有关部门的协同配合和共同努力。我们只有用改革、创新的思维，破除旧有的习惯性做法，才能维护法律的尊严，保护好人民群众的合法权利以及国家和社会公众的利益，推动“法制中国”更快、更好地建设。
[参 考 文 献]
[1]马顺强，李凤阁，陈辉，李维.强化暂扣、罚没物资管理的调查分析[J].公共支出与采购，2008（1）
[2]李刚.涉案财物管理的困境解决[J].天津检察，2014（2）
[3]詹奕嘉.揭秘涉案财物管理[J].瞭望新闻周刊，2015（29）
[4]李茂元.公安机关涉案财物管理系统的分析与设计[D].云南大学，2013
[责任编辑：王凤娟]
