关于行政自由裁量权和社会公平的分析研究
时间：2020-08-29 10:45:09 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：20世纪60年代末，动荡和变革的压力充斥着整个公共行政领域。1968年，在公共行政学大师沃尔多的倡导下，在美国雪城大学明诺布鲁克会议中心召开的会议标志着新公共行政理论和学派的诞生。随后，乔治∙弗雷德里克森教授先后撰写了《新公共行政》和《公共行政的精神》等著作。其中，《公共行政的精神》一书是弗雷德里克森教授以一种入世的精神、批判的精神和人文主义的精神来关注和研究公共行政领域的一切变化和发展，从公共行政的本源“公共性”谈起，对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，他指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。笔者结合所学专业和阅读这本书的感受、感想，撰写出此文。
关键词：公共行政；公共行政的精神；行政自由裁量权；社会公平
一、乔治∙弗雷德里克森的简介与著述
乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）是美国当代著名的公共行政学家，美国著名公共行政学术期刊《公共行政理论与实践》的主编。美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的领军人物，堪萨斯大学埃德温·斯滕尼公共行政专业特聘教授。他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长，曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。
弗雷德里克森教授一生都致力于公共行政领域的研究，著述颇丰。著有《新公共行政》、《公共行政的精神》等多部享有盛誉的公共行政学专著。1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖。
二、关于行政自由裁量权的问题
（一）行政自由裁量权的起源与内涵
所谓行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而做出的公正而合理的行政决定的权力。弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中论述了经济、效率和社会公平三个理论支柱是行政自由裁量权的指导方针。他在书中阐述了平等与行政自由裁量权之争的哲学起源是执行社会的公共决定和配置公共资源。他认为在公共管理者如何将公共的决定应用于时间方面存在着两种分歧的观点：一种观点认为，不存在行政自由裁量权问题——即认为公共管理者能够中立的和成功的适用法律，并认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配置问题的决定。另一种观点承认行政自由裁量权存在模糊性，并认识到公共管理者需要依赖实体的规范（价值），用以指导他们解释法律和配置资源这一事实。柏拉图支持第一种观点，亚里士多德支持第二种观点。
在这种争论中，柏拉图倾向地认为公共官员应简单地按照字面含义适用法律，而亚里士多德则认为官员们应该按照法律的精神和公平的精神来解释法律。在现实生活中，这是各国公共管理者们普遍面临的问题，如果各位公共管理者只是单纯的依据法律的字面意义进行行政执法，那么公共行政的公共性、责任性、民主性和公正性就无法得到体现。也就说，在现实生活中，每位公共管理者手中都应该具备一定的行政自由裁量权，来体现公意，表达政府的公共行政的精神。
（二）行政自由裁量权的具体表现
总体来说，行政自由裁量权是现代行政权力的核心，是一种真正的和实质的行政权力。它具体表现在以下几个方面：
1.行政处罚幅度和种类方面：即行政机关做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种类的自由选择。
2.行为方式方面：即行政机关选择具体行政行为的方式时，可以选择自由裁量作为或不作为两种行为方式。
3.做出具体行政行为时限方面：如《行政处罚法》第42条第2项“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，只要符合“听证的7日前”，具体哪一天通知，行政机关可自行决定。这说明行政机关在做出具体行政行为的时间上有自由选择的余地。
4.对事实性质认定方面：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。
（三）行政自由裁量权的负面影响
任何事物都具有相对性，行政自由裁量权也不例外，它既有积极的一面，也有负面的一面。行政裁量权的负面影响主要集中在它的滥用方面，具体表现在以下三个方面：
第一、行政客体合法利益受到损害。在行政主体实行行政行为时，由于行政主体掌握国家权力，往往运用国家强制力实行行政行为。然而，行政客体这一方往往毫无抵抗的能力，只能被动接受行政主体强加的行政行为。所以，在这个过程中，行政客体的合法利益往往受到损害。
第二、行政自由裁量权的滥用不利于社会秩序的稳定。行政主体在运用行政自由裁量权时往往有很大的随意性，并没有一个统一的标准和维度，在处理社会问题时往往会造成在具体行政行为中处理前后不一，相同情况不同对待，不同情况相同对待的情况，这样就很容易造成行政客体的不满，引发社会矛盾，造成社会的不稳定。
第三、行政自由裁量权的滥用会助长特权思想，极易滋生腐败。行政主体在运用行政自由裁量权时往往带有很大的主观随意性，基于“经济人”理性，往往容易出现以权谋私的现象，在这种现象的催生下极易滋生出和我还好腐败问题。
三、关注社会公平
（一）社会公平的内涵
弗雷德里克森教授坚持认为社会公平与经济和效率同是公共行政的理论支柱。他在书中写道：“1.社会公平是民主公正社会的基础；2.社是影响组织成员行为的因素；3.社会公平是分配公共服务的法律基础和实践基础。”
在我国的科学发展观中，所谓的社会公平是指社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。社会公平正义是社会和谐发展的基本要求和目标，也是一个文明社会进步的标志。
笔者认为，所谓的社会公平是一种理想的社会状态，它应该包括个人的公平和集体的公平，其中又应该包括过程的公平和结果的公平。事实上，绝对的社会公平在现实中是不可能存在的，只能实现相对的社会公平。
（二）社会公平的复合理论
弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中强调了社会公平的复杂性，并提出和建立了“社会公平的复合理论“。在他看来，社会公平的复合理论是基于公平的复杂性和多样性而提出的，它包含多重内涵：单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、代际公平、公平的领域、机会公平和公平的价值。
所谓单纯的个人公平是指一对一的个人公平关系。弗雷德里克森指出单纯的个人公平在公共行政实践中非常少见。分部化的公平是主张同类人同等对待，不同种类的人则不同对待。最典型的分部化公平就是同工同酬。集团公平则要求群体或次级群体之间的公平，典型的集团公平是男女的同工同酬。代际公平是一种具有可持续发展观的公平，把公平的视野拓宽到近期后代和远期后代。公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益作为划分的标准，它总是在不断的转移、聚合或分散，它也可能涉及到不同代人。机会的公平则包括预期的公平和手段的公平。上述的多重公平就是社会公平的复合理论的内涵。
（三）实现社会公平的重要性
弗雷德里克森指出“因为社会公平已经成为政策判断和公共行动的标准，详细说明各种可能的公平形式甚至相互矛盾的公平性使得社会公平的复合理论，将能为我们的工作提供良好的指导。平衡效率、经济和公平的要求是公务员的职责所在。“可见，实现社会公平对我们社会的发展和政府的治理有着重要的意义。
第一、实现社会公平是维护社会稳定的粘合剂。目前，在我国还存在很多反映社会不公平的现象，社会不公平现象的存在是引发社会矛盾，破坏社会稳定最大的元凶。所以，消除不公平，实现社会公平是缓解社会矛盾，维护社会稳定的粘合剂。
第二、实现社会公平是我国全面建成小康社会的重要保障。在刚刚结束的十八大政府报告中把全面建成小康社会确立为到2020年要实现的宏伟目标。实现社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求，所以实现社会公平是我国全面建成小康社会的重要保障。
（四）实现社会公平的路径选择
十八大政府工作报告中指出“要全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。“来维护社会公平正义。具体的实现社会公平的路径选择可从以下几个方面着手：
第一、维护公民的合法权益，实现单纯的个人公平。实现单纯的个人公平是实现社会公平的基础和前提，换言之，维护每一个公民的合法权益是实现社会公平的基础。所以，致力于维护每一个公民的合法权益是政府治理的核心任务。
第二、建立健全对保障社会公平正义具有重大作用的制度，维护社会公平正义。只有将实现社会公平的事项上升到制度层面，才能确保这项事项的推进和实现。
第三、建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。社会保障体系是一个国家政府治理中的底线，是对弱势群体的保护和扶助，也是一个政府的良心和公共精神的所在。所以，建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系是实现社会公平的一项重要措施。
四、公共行政的精神
（一）公共行政的新原理
张成福教授指出《公共行政的精神》一书的微言大义，核心体现在作者所阐述的公共行政的新原理之中。他认为，这些新原理包括以下八项：
1.公共行政的前辈们明智的选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质。因为公共行政所包括的范围更广、包括国家的活动，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式及表现。
2.公共行政的任务在于高效、经济及公平的组织和管理所有具有公共性质的机构。
3.公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构使命，为了全体公民的利益而维护整体的价值。
4.公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践的领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。
5.我们应当以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。
6.在民主政治环境下，公共管理者最终应当向公民负责。
公共行政的新原理为我们提纲挈领的总结了弗雷德里克森所著的《公共行政的精神》一书的精华和要义，也为我们带来了新的有关公共行政的思考和一些心灵的震撼。
（二）公共行政的精神
弗雷德里克森在书中写道“我们可以在下述的领域找到公共行政的精神：1.从广义的角度界定公共行政；2.把对公共组织与机构的高效、经济及公平的管理作为公共行政的任务；3.把公共行政的范围局限于高效、公平地执行公共政策，不带任何党派色彩的支持公共组织的使命；4.同等地关注联邦、州与地方政府的事务；5.管理公共组织，强化公共组织变革的能力和回应性；6.公平的及乐善好施服务于公民。”他还指出如果我们能够做到这些，现代公共行政就可以实现雅典护民官的抱负，我们的城市与国家将会变得更加美好。
笔者认为，我国目前公共行政的精神的现状是我国政府对社会事务的管理存在管得过多、过死、过严的情况，管理范围不仅在宏观层面，而且还延伸到很多微观层面。除此之外，政府管理还过度注重管理技术和方法，但是不注重价值方面的研究，使得一定程度上的民主和公民利益无法凸显。所以，在我国塑造公共行政的精神就显得尤为重要。
笔者认为，塑造公共行政的精神的路径可从以下几个方面着手：一是在我国构建责任型政府，实现社会的公平公正。政府的责任就是实现社会的公平公正，维护公民的合法权益，维护社会的稳定发展。二是在我国构建服务型政府，进一步转变政府的职能。政府的主要职能是全心全意为人民服务，服务型政府的建立就是为了完成和实现政府的这一职能。三是在我国构建参与型政府，凸显出公共行政的民主性。只有让公众广泛的参与到政府的治理过程中，确保公众对政府治理的知情权，提高政府治理的透明度，加大对政府的监督管理，才能凸显公众的主人翁地位，才能在我国建立起参与型政府。
结语
笔者阅读完弗雷德里克森教授的《公共行政的精神》一书后，感触颇深。一方面，深深地被作者的公共行政精神所感动，也被他一生致力于公共行政领域的研究的执着所感动；另一方面，读完这本书之后，作者对行政自由裁量权、社会公平、行政伦理、公共行政精神的认识、看法和见解引发了笔者很多的思考和感悟。笔者结合所学专业和兴趣点选择了行政自由裁量权、社会公平和公共行政的精神三个方面敞开论述。最终，笔者认为政府只有适度运用行政自由裁量权，坚持社会公平原则，坚持奉行公共行政的精神，我们的政府才能在广大公众心中树立起可靠政府、可信政府、有作为政府的良好形象，也只有如此，我们所在的国家和社会才能变得更加的美好。
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作者简介：
李玲（1988—），女，云南大理人，云南大学公共管理学院2011级行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府治理。
