公用事业的行政规制
时间：2020-08-29 10:46:28 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础,其价格水平和服务方式与公众的切身利益直接相关。公用事业旨在满足人民生活及其它生产性经济活动的基本需求,牵涉民生利益。因此,有必要对作为从事公用事业的主要组织者的公用企业进行必要的行政规制。
关键词 公用事业 规制
中图分类号:D922文献标识码:A
“公用事业”一词译自英语“Public Utilities”。有人将其译为“公共行业”,还有人译为“公共部门”或“公共服务行业”。目前,绝大多数学者认为公用事业主要是“网络设施”行业,即那些通过固定网络设施提供产品或服务的行业,包括电力、铁路、城镇给排水、城市公用交通、城市供热、煤气、航空、电讯、邮政和有线电话业等。按照世界银行有关专家的解释,网络性公用事业的“重要特点是网络的‘外生性’,也就是说,随着服务网络的发展,提供服务的平均成本有降低的趋势,服务的有效性有增加的趋势。”
“规制”一词源于英文的“Regulation”,也译作管制。我国学者将其定义为:“政府行政机构根据法律授权,采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段, 对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动”。 笔者认为,规制指为实现特定的政策目标,国家和地方公共团体对企业和国民的活动进行的干预和介入。行政规制的实质是国家干预经济,以弥补市场调节的缺陷和不足。
一、对公用事业进行规制的必要性
从历史的角度看,公用事业处于基础性经济领域,是人类社会发展的产物,尤其在一个国家的工业化、城市化过程中,公用事业的重要性愈加显著。一些学者认为公用事业产品属于社会必须生产和拥有的“优良产品”。最早使用“优良产品”来描述公用事业产品的是美国学者穆斯格拉弗。他认为:“尽管存在着消费者个体对不同产品的偏好,但社会必须鼓励这种优良产品的供应。” 公用事业直接涉及现代社会人类群体的最基本生存行为和经济发展运行模式并为现代工业社会提供基本的基础设施而其本身又处于技术发展的最前沿领域。正因为如此,世界各国都把公用事业视为承托国民经济诸行业发展的最重要载体。
而作为从事公用事业的主要组织者,公用企业既具有企业的一切特性,又有其特殊性——营业目标的公益性、市场地位的垄断性、服务渠道的管网化和产品不可贮性。基于这些特征,传统理论认为,公用事业属于自然垄断行业 。因此,历史上各国公用事业大多由国家垄断经营,或者由国家管制下的私人企业垄断经营。在公用事业垄断经营的情况下,从维护社会公共利益出发,为克服市场失灵、防止垄断企业滥用市场力量,保护消费者的利益,各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度,即行政机关依法通过审批或许可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。
二、中国公用事业行政规制的现状分析
1993 年颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第2条规定:“本规定所称公用企业,是指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”因此,以上文的公用事业行政规制之组织及体制演变为基础,下文将参照上述《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》有关公用企业的划定标准,对公用事业之行政规制问题进行行政法考察,从市场准入、数量限制、公用事业设备规制和价格规制等方面展开讨论。
(一)关于市场准入的行政法规制一般有许可制、特许制、特别注册制和申报制等模式。
比如,2004 年建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》,明确了城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业依法实施特许经营的政府监管问题。
(二)数量控制是政府为了防止因投资过多( 过少)或产出过多( 过少) 而造成价格波动、资源浪费或有效供给不足而采取的规制。
数量规制的方法有投资规制和产量规制。以供水为例,《城市供水条例》第15条规定:“城市供水工程的建设,应当按照城市供水发展规划及其年度建设计划进行。”
(三)政府还通过对公用事业的设备规制达到公用事业管理的目的。
例如,《城市供水条例》第 16 条要求城市供水工程的设计、施工,应委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担,并遵守国家有关技术标准和规范。禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承担城市供水工程的设计、施工任务。
(四)价格规制是国家通过行政法手段引导资源配置,维护社会利益的重要手段。
这方面的调整手段,除了《价格法》之外,还包括各公用事业部门依法定职权制定的其它行政法规范。《城市供水条例》第26条规定,城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。城市供水价格制定办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。
三、我国对公用事业进行行政规制产生的弊端
很多学者认为,我国存在着严重的政府角色错位现象,不少行政机关还把自己摆在统治和管理民众的位置上,权力意识大于服务意识,规制者往往以个人利益(如政治生涯的发展、拥有职权而获取的寻租利益)为目标,偏离了公共利益的目标。具体表现在以下几个方面:
(一)政企不分。
公用事业的投资决策由公用事业局制定,公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制;公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评;公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。
(二)法制不健全。
比如,《反不正当竞争法》是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定,不能适应公用企业领域引入竞争后,建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题,强调了保证国家基础设施的安全,对于经营主体的规范则较少一些,而一些急需规制的行业却没有部门法。
(三)规制者行政能力不足。
比如,在对有关商品和服务进行定价和价格调整时,是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。由于成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题,而目前的物价部门显然并不具备这一条件,可以说行政能力不足。
(四)程序不透明、规制缺乏监督机制。
目前,在中国的司法审查体制中,政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围,法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法。这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力,而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。
四、中国公用事业行政规制的思路
(一)以政企分开为民营化的关键,建立独立性强的规制机构。
所谓政企分开,就是要求规制机构一定要与规制对象分离,保持独立性。比如,建立一个新的机构使其在结构上与政府政策部门分开,可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰,特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉;该机构由一个合议机构来集体领导,从人员构成来讲该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成,这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限,这种安排既可以保证监管的专业性,也可以保证政策的连续性;要有足够的经费与人事支配权,并致力于在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。
(二)强调被规制者的参与,保障民营化程序的公正。
在我国的公用企业面前,国际社会公认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现,因此未来的行政规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要,在民营化过程中,所有程序都应该公开透明,让民众所有的意见都能得到合理表达,这样才能充分体现竞争及民意。
(三)强化政府信用,对规制者进行规制。
行政规制是以法律和与此有关的政令、命令、规章为基础来实施的,而法律、政令、命令、规章本身并非完全与现实一致,因而规制者拥有一定的行政裁量权。同时规制者也是“法定垄断者”,在以规制法律作后盾的权限之外,还具有自我强化法律权限的机制。行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在,使规制者在经济规制活动中可能滥用职权、牟取私利,不按经济福利最大化原则规范自己的行动,或出于某一目的维护某些集团利益,或单凭主观意志行事。因此,必须加强和完善对规制者的规制和监督,使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准、公正廉明、依法规制。
五、结语
公用事业作为社会最基础的经济行业,对其他国民经济行业起到一种产业支撑作用。历史上各国公用事业大多由国家垄断经营,或者由国家管制下的私人企业垄断经营。在公用事业垄断经营的情况下,为克服市场失灵、防止垄断企业滥用市场力量,保护消费者的利益,有必要建立行政规制制度,由行政机关依法通过审批或许可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制,并从程序法与实体法的角度建构适应公用事业的相关法律制度。□
(作者:中国政法大学出版社考试读物编辑室主任,行政法专业法学硕士)
注释:
世界银行.1999—2000年世界银行发展报告.中国财政经济出版社,2000年版第21页.
张曙光主编.中国制度变迁的案例分析(第2辑).中国财政经济出版社1998年版.
R.A.Musgrave,Public Finance in Theory and Practice,New York, McGraw-Hill,1984,p.99.转引自周林军.简论我国公用事业产权的法律管制.
高秦伟.论公用事业民营化及其行政规制.行政学研究.2005年第2期.
参考文献:
[1]Random House, Webster’s Unabridged Dictionary, 1998.
[2]世界银行.1999—2000年世界银行发展报告.中国财政经济出版社,2000年版.
[3][美]尼尔•F.史普博著,余晖等译.管制与市场.上海三联书店、上海人民出版社1999年版.
[4]张曙光主编.中国制度变迁的案例分析(第2辑).中国财政经济出版社,1998年版.
[5]周林军.简论我国公用事业产权的法律管制..
[6]高秦伟.论公用事业民营化及其行政规制.行政学研究.2005年第2期.
[7]宋华琳.公用事业特许与政府规制——立足于中国水务民营化实践的初步观察.政法论坛.2006年第1期.
[8]宋华琳.互联网信息政府管制制度的初步研究.陈卫星主编.网络传播与社会发展.北京广播学院出版社,2001年版.
[9]行政诉讼和解制度初探.法律教育网,网址::.
