中介受罚,非涉案申请不再“连坐”
时间：2020-10-09 08:01:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
□ 本报记者 郝新华
当证券中介机构及其从业人员因涉嫌违法违规被稽查立案后，暂不受理、审核与其有关联的行政许可项目，是目前证券监管的现行做法（以下简称“挂钩机制”，业内人士也称其为“连坐制”）。
2016年以来，按照依法、从严、全面监管的要求，中国证监会加大监管执法力度，依法查办了一批违法违规案件，对有关违法主体予以立案稽查，其中涉及多家保荐机构、律师事务所，以及会计师事务所。相关执法行动震慑了市场，得到了广大市场主体、投资者的广泛关注。对相关证券中介机构进行立案稽查后，证监会按照《证券法》有关要求以及部门规章，做出了暂停受理、审核这些涉案证券中介机构出具的行政许可申请文件。
2016年底，有行政许可申请人反映，其并未涉嫌违法违规，但因其聘请的证券中介机构涉案而导致其行政许可申请项目受到限制，影响了项目的進度。对此，中国证监会新闻发言人进行了公开回应，指出证监会已就此开展研究评估。同时，证监会于2016年12月9日就发行监管问答中的有关内容进行了修订。
此次证监会修改《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（以下简称《行政许可实施程序规定》）是修订监管问答的延续。此次修改在进一步明确让涉嫌违法违规证券中介机构及其从业人员主体对其行为负责的同时，减少了其对非涉案行政许可申请人的影响。
处罚中介 避免“连坐”伤及无辜
2016年12月，中国证监会新闻发言人就挂钩机制相关问题回应社会关注时指出，证监会认为，暂不受理和审核措施是我会基于有效维护市场秩序、防范市场风险、保护投资者利益等考虑，对与因涉嫌违法违规被稽查立案的证券中介机构及其从业人员有关联的行政许可项目所采取的一种审慎性措施。
该发言人还介绍，证监会正在对暂不受理和审核措施施行效果做进一步的分析评估，进一步研究增强该措施的针对性、有效性，更好地发挥监管执法措施的作用。在让涉嫌违法违规主体对其行为负责的同时，减少其对非涉案行政许可申请人的影响。
证监会认为，这套挂钩机制的建立与实施是与我国资本市场“新兴加转轨”的发展阶段，以及市场约束机制不足、诚信文化缺失、法律制裁不够的阶段性特点相契合的。从其施行效果看，其在强化中介机构责任、节约监管资源、防范市场风险等方面确实发挥了较好的作用，有效地威慑了证券中介机构违法违规行为，起到了奖优限劣，净化市场环境的积极效果，得到了市场多数主体及广大投资者的认可。但确实存在市场所反映的前述问题。
同时，证监会也注意到，针对证券公司、会计师事务所、律师事务所及其从业人员的挂钩机制分别规定在《证券发行上市保荐业务管理办法》、《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称《律师监管办法》）等规章中，且不同证券中介机构的挂钩机制宽严程度不一。对此，市场主体、行业协会、专家学者等也有所反映。经过對挂钩机制的施行效果做了进一步的分析评估，证监会据此对《行政许可实施程序规定》作了修改。
《行政许可实施程序规定》的修改严格贯彻落实了“依法、全面、从严”的监管理念，强化证券中介机构的主体责任意识，督促其勤勉尽责，进一步发挥好核查把关作用，同时也把握好与“持续服务”之间的平衡关系，注意恰当处理涉案证券中介机构与非涉案行政许可申请人、涉嫌违法违规业务与其他业务、涉案证券中介机构中机构责任与个人责任等几组关系。
具体来讲，一是统一证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券中介机构挂钩机制的政策要求。二是恰当处理涉案证券中介机构与非涉案行政许可申请人的关系。本着保护行政许可申请人合理预期与合法权益的原则，减少挂钩机制对非涉案行政许可申请人合理预期与合法权益的影响。三是恰当处理机构责任与个人责任之间的关系。坚持以机构责任为主、个人责任为辅的原则，发挥证券中介机构在防范、控制、承担风险等方面优势。
在2月28日举行的国新办新闻发布会上，证监会主席刘士余就表示，证监会去年花了很大功夫，严把IPO公司的质量关、再融资的质量关、并购重组的质量关，加大了发行人、保荐人的责任。
修订强调中介责任 同时明确中止审查恢复机制
证监会对证券公司及会计师事务所、律师事务所从事证券服务业务具有监管职权，这是《证券法》赋予的。
《行政许可实施程序规定》明确，证监会实施行政许可，由专门的机构（以下简称受理部门）办理许可申请受理事项。申请事项属于中国证监会职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，由受理部门出具受理通知。受理部门发现申请事项依法不需要取得行政许可或者不属于中国证监会职权范围的，应当即时告知申请人不予受理，并出具不予受理通知。
《行政许可实施程序规定》规定，当证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案的，中国证监会将不予受理或中止审查其出具的同类业务的行政许可申请文件。同时，证监会建立中止审查的恢复审查机制。在审项目被中止审查的，证券中介机构应当指派与被调查事项无关的人员进行复核。经复核，申请事项符合行政许可的，中国证监会可以恢复审查；否则，终止审查。
基于以上原则，中国证监会对《行政许可实施程序规定》进行了三项修订。
其一，将证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查作为对应地不予受理该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一。也就是说，相关证券服务机构或其人员因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响的，证监会将不予受理非涉案申请人提交的材料。
其二，将证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查作为对应地中止审查该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一。也就是说，为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、会计师事务所等证券服务机构及其有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响的，证监会将对非涉案申请人的申请材料中止审查。
其三，建立因证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规中止审查的恢复机制。证监会因中介机构受罚而对非涉案申请人中止审查的，证券公司、会计师事务所等证券服务机构应当指派与被调查事项无关的人员对该机构或者有关人员为被中止审查的申请事项制作、出具的申请文件进行复核。并按要求提交复核报告，对申请事项符合行政许可法定条件、标准，所制作、出具的文件不存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏发表明确复核意见。经过这一程序后，证监会可以恢复审查非涉案申请人的申请材料。未按要求提交复核报告的，证监会可以执行终止审查。
可以说，证监会此次修订的这三项内容都在强调相关证券中介机构所应承担的责任。
修订总体利好非涉案行政申请人
证监会此次修订《行政许可实施程序规定》，将证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规被立案调查作为对应地不予受理该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一，以及中止审查该机构或者有关人员出具的同类业务行政许可申请文件的情形之一，体现了从严监管的理念，坚持机构责任为主，要求证券服务机构及其人员在从事证券业务时始终保持勤勉尽责，这对加强中介机构内控建设、促使市场选择优质中介机构有帮助。
尤其值得关注的是，此次修订建立了因证券中介机构或其从业人员涉嫌违法违规中止审查的恢复机制。这里需要强调的是，证监会并未要求相关行政许可申请人更换证券服务机構，而只是要求证券服务机构对其所出具的申请文件进行复核，并提交复核报告。
从某种程度上来说，这一机制不但是对行政许可申请人进行正常申请的一种救济渠道，也是对被处罚中介机构正常业务的一种保护，能够维护资本市场的稳定。这一政策也与证监会对会计师事务所等中介机构处以暂停证券业务的处罚时，不涉及已经在进行的业务的规定一脉相承。
记者注意到，会计师事务所受到处罚后，最直接、也是最致命的影响就是，客户选择更换服务机构、执业团队带着客户整体出走，这将对执业机构的品牌与商誉造成重大影响。
有证券所负责人就向记者介绍，2016年个别所受到处罚时，对其造成的直接影响与经济损失应以千万元计算。
因此，据记者所了解到的情况，业内对于此次证监会明确不再“连坐”政策给予正面评价，认为将有利于资本市场稳定，同时也能够提高IPO申请的质量。
对此，证券业人士表示，《行政許可实施程序规定》的修改对资本市场的建设肯定有利。通过修改这一规定，厘清了各方权责关系，统一了监管要求，相当于给行政申请人吃了颗定心丸。
而对证券所与注册会计师而言，特殊普通合伙制度强化的是对直接责任人的处罚。再拉大到诸如PCAOB对注册会计师的监管，PCAOB网站首页目前就有三起四大遭受天价重罚的案例。同时其禁入决定也只是针对直接责任人。从这个意义上来说，此次修订还有可商榷之处。
记者了解到，在对《行政许可实施程序规定》征求意见和建议后，中国证监会将对《行政许可实施程序规定》进行修改完善后尽快发布实施。
