全球三网融合政府监管机制概览

在本文中，我们对全球三网融合下的政府管制问题进行了探讨，其内容具体涉及两个方面：一是什么是政府管制，三网融合为何需要政府管制；二是发达国家在三网融合中通常采取的政府管制模式，以及他们所取得的经验。这里以美英两国为例。

【编者按】三网融合的启动与深入发展，除了业务、产业层面外，新的法律以及政府监管机制的建构将更为重要。随着我国三网融合的正式启动，一系列深层次问题逐步浮出水面，对于后一个层面的呼声也越来越高，如何建立一套即符合我国国情，又能推动三网融合深入开展的法律以及政府管制机制，是一个关键但又颇为复杂的问题。为此，格兰研究特为本刊撰写此文，以美国和英国为例，对两国信息产业的法律以及政府监管机制进行了初步介绍与分析，这对于刚刚启动三网融合的我国，将提供有益借鍪 当然，我们绝不应也不会轻视这一问题解决的难度和时间长度，其所涉及问题的复杂度以及层面的广度也是产业发展史上前所未有如果您对这一问题有自己的看法，欢迎采稿，为产业未来献计献策，与读者分享您的睿智观点，来稿请发fan_rcmg@ccw.com.cn。

政府管制源起

政府管制又称政府规制(管制是政府干预市场的活动总称)，主要指政府对社会经济部门的活动所进行的某种限制或规定，是一种主要面对市场经济微观主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权，对市场主体的某些特殊行为进行限制和监督。

政府管制的理论依据来自于政府干预理论。经济学认为。市场不是万能的，在经济生活中常会存在市场失灵问题。萨缪尔森、斯蒂格利茨等经济学家提出，市场失灵主要表现为缺乏效率，即不能保障社会公正或平等的收入分配，也不能保证宏观经济面的稳定以及解决经济低增长等方面的问题。因此，政府需要强化经济干预职能，该职能主要包括微观管制、宏观调控、制度维护和支持市场4个方面。为了克服市场失灵，在市场之手发挥效用的同时，也需要发挥政府之手的作用，实现对社会经济活动的有效干预和引导。

总体来说，政府管制经济的3个理由，也是市场失灵的3个原因：一是信息的非对称性；二是外部性问题；三是市场势力的存在导致配置无效率和生产无效率。因此，政府需要通过管制和干预来纠正市场失灵，提高经济效率。然而，我们还需要思考的一个长期性问题是，应该在多大程度上依靠市场和竞争抑或依靠政府和管制。我们知道，某个产业如果存在强有力的垄断者，将会使市场自由化进程变得非常困难，要使竞争变为现实，必须在初始阶段对现存垄断者进行强行管制，才能令新进入者获得公平的市场机会。

以通信产业为例，为了确保有效竞争，在市场开放初期就必须有一个具有决断力的政府管制和干预体系。在市场竞争早期，排除竞争障碍的决定有助于促进竞争，并为将来放松政府管制打下基础。此时，政府管制的对象应当集中于主导运营商，其网络必须实现非绑定并同新的运营商实现网间互联，从而使新的运营商得以生存。当市场已经实现竞争，政府就应当尽量减少管制。世界各国的经验表明：较之于政府监控，自由竞争的市场能够更好地满足消费者的需求。因此，政府管制程度应当同市场发展的程度，特别是与竞争发展的程度相适应。

同样，对于三网融合而言，为了确保市场形成有效竞争，就必须在市场初期形成一个行之有效的政府管制体系。

全球管制模式概览

从全球范围来看，无论是电信产业还是广播电视产业，都需要不断打破垄断，引入竞争机制，而这两大产业也是各国政府管制的重点。从国外尤其是西方发达国家来看，其三网融合的政府管制及市场实践都是一个循序渐进的过程，大多经历了初期的分业管制、互不进入，到产业逐步融合，再到最后的互相进入、全面融合的三个阶段。其中，政府管制机构会首先融合，融合后的管制机构将把电信业务和广播电视业务作为同一个监管对象，但为了提高管理的专业性和有效性，机构内部一般会对内容和网络进行分别管理。

目前，各个国家和地区正在或已经经历了以上3个阶段，但不同国家针对各个阶段所采取的政策各不相同。在单向进入阶段，各国纷纷打破电信市场的垄断，并不断壮大有线电视产业；在逐步融合阶段，各国政府一般采取促进电视市场竞争、推动业务创新与融合业务发展、鼓励信息化基础设施投资等措施，从而促进电信和广电两大行业的共同发展；在全面融合阶段，各国三网融合的管制重点包括：建立管制体制、允许相互进入、注重对互联网尤其是广播电视内容的管制。

国外三网融合政府规制机构的设置主要有3种类型：一是单独设立独立的规制机构，例如美国的联邦通信委员会(简称FCC)，其独立于内阁行政机构，同时拥有政策制定和监管权；二是在政府相关部门下设立规制机构，例如英国在20世纪90年代之前的电信规制机构(OFTEL)设立在贸易工业部下，以监管为主；三是由政府部门直接承担规制职能，例如日本的原邮政省直机关和韩国的信息通信部，行政机构同时负责政策和监管。

进入20世纪90年代以后，世界各国陆续进行政府规制改革，特别是根据WTO《基础电信协议》中的要求，普遍组建了独立的电信规制机构，规制机构逐步趋向独立成为世界规制改革的发展趋势。独立规制机构的主要特点是：具有稳定的经费来源、独立于运营企业、与政府部门之间存在着松散的关系，而其对市场的规制权力却相对集中。

在三网融合领域，政府管制主要包括7个方面的内容：市场准入管制、互联互通管制、资费管制、资源管制、消费者权益保护管制、技术标准和设备准入管制、网络与信息安全管制等。其中，针对运营商的管制主要体现在以下3大方面。

一是市场准入管制。市场准入是竞争架构的关键，其主要手段是实施许可证制度，具体涉及许可证数量、许可证发放的具体程序、许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。

二是互联互通管制。在世界各国电信市场，主导运营商在网间互联上普遍采取了策略性的妨碍竞争行为，包括收取高额的网间互联费、拒绝减少或者提供足够的网间互联容量、拒绝提供有效网间互联所必须的网络元素或业务等，这种行为会阻碍甚至排除市场竞争，而新进入者很难通过谈判来消除发展障碍。因此，网间互联的义务主要集中在主导运营商，这就需要政府在保证主导运营商基本利益的前提下，制定互联互通的指导性原则和方法，统一互联标准，保证信息透明，并建立争端解决机制。

三是资费管制。政府主要是防止运营商垄断定价，以确保公平有效的竞争，特别是对主导运营商的价格进行管制，避免由于价格的蓄意提高而导致垄断利润的产生。同时。政府还要保证普遍服务的利润率不高于社会平均利润率，最终让全国资费基本保持一致，以维护公众的利益。

下文将主要介绍美国与英国的三网融合政府管制模式。

三网融合　政府管制之美国模式

根据美国1934年出台的《通信法案》，美国FCC作为一个独立的政府机构于同年建立，直接向国会负责，该委员会的人员组成也颇具权威性，委员会主席由总统指定。另外，FCC既是负责监管的规制者(世界上最早独立的电信监管机构)，统一监管电信和有线电视业，又是行业政策的制定者，并兼具立法、司法和行政职能，在执行职责时会受到联邦司法系统的制约，从而形成一个相互制约的机制。

FCC的职责主要体现在以下4个方面：一是通过对州际和国际有线与无线通信业务的有效规制，尽可能使全体美国人民获得迅速、高效、价格合理、设备完善的国内、国际有线与无线通信服务；二是为国防提供服务；三是利用有线与无线通信来保障美国人民的生命与财产安全；四是保证美国消费者享有质优价廉的通信服务，在逐步减少行政干预的同时，鼓励通信企业采用新技术，促进通信领域的竞争。

1996年出台的《电信法》是美国三网融合政府管制的法律依据，该法案是对1934年《通讯法案》的修订，并在1996年1月3日美国第104届国会中通过，于同年2月8日南原美国总统克林顿宣布实施。《1996年电信改革法》的核心是打破长途电话与本地电话之间的“柏林墙”，并鼓励有线电视开展电信业务，切实打破电信运营商的垄断地位。其中第257条(a)款指出：“在该法生效的15个月内，联邦通信委员会应作出规定，消除电信市场准入限制，以便使其他企业和小公司得以进入电信和信息领域，得以拥有设施，得以提供电信服务和信息服务。”在正式签署1996年《电信法》的时候，原美国总统克林顿承诺说：“我们将建立一个开放的市场，在这个市场里的竞争和创新将能够与光同速。”

美国1996年《电信法》的首要政策目标是“促进宽带无处不在地提供给所有的美国公民”。其中第706条赋予了FCC以“管制克制、促进竞争政策……或其它消除基础设施投资壁垒的管制措施”来“促进电信以合理的方式保障所有美国公民的权利”。美国1996年《电信法》的宗旨是：鼓励竞争，鼓励电信和广电等部门融合发展；进一步开放电信和广电市场；放宽外资、外商进入美国电信市场的限制，鼓励美国公司进入外国市场。从中不难看出，美国1996年《电信法》进行了两大实质性改革：一是打破电信、信息和有线电视之间的界限，推进通信信息业的融合；二是开放本地电话市场，允许各地区性小贝尔公司和一些长途电话公司相互进入对方市场。同时，新法打破了准入许可限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透；允许各类运营者互相参股，这不仅彻底打破了美国信息产业混业经营的状况，创造自由竞争的法律环境，而且标志着美国电信与广播电视信息业进入了全面竞争的时代。

笔者认为，美国1996年《电信法》的积极贡献主要在于开放本地市场以及进行网络非捆绑上的探索。

其一，开放本地市场。1996年《电信法》建立了一套旨在促进新运营商进入的规制，规定“任何州级或地方级法律、规制或其他州级或地方级法律要求，均不得阻碍任何实体提供任何州际和州内电话业务的能力，或对这种能力产生阻碍影响”，这无疑拉开了电信产业全面竞争的序幕。

其二，网络非捆绑。网络非捆绑是一种比互联互通制度更加严格的“非对称管制制度”，即政府电信监管机构代表国家，对主导运营商强制实施的一种较互联互通制度更为严格的电信管制制度，其目的是打破本地固定通信的基础设施瓶颈，促进本地电信市场的竞争。为此，1996年《电信法》规定：“在位运营商有义务向任何提出接入请求的运营商在任何一个技术可行点上、在非捆绑的基础上提供非歧视性的网络元素接入，其资费、条款和条件必须是公正、合理和非歧视性的。”且FCC要确认何种设施必须是非捆绑的，该《电信法》规定：“在决定何种网络元素应该是可获得的…委员会应最低限度考虑是否接入此类专有网络元素本质上是必需的；是否不能提供此类网络元素的接人，将损害电信运营商寻求接入以试图提供业务的能力。”这直接带来了一个改变：通过网络非捆绑竞争性运营商依照本地环路的非拥绑接人制度，通过承担基于成本的价格，接入本地通信主导运营商的本地环路，有线运营商就可以向最终用户提供宽带接入业务，从而促进宽带业务的普及。

美国1996年《电信法》支持电信与广电的不对称进入，在有线电视经营电信方面，该法第621条(b)款(3)顾规定：“如果有线电视系统运营商及其附属从事电信服务，将不必为其提供电信服务获取特许权。特许权管理机构不得禁止或限制有线电视系统运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件。特许权管理机构不得命令有线电视系统运营商及其附属机构停止提供电信服务。”而电信运营商经营视频业务的规定则较为严格，该法第310条(d)款和第651条中规定：“如果电信运营商要经营视频业务，必须要重新申请相应营业执照。”

该法除了在程序上对电信进入有线电视领域加强控制外，对进入有线电视的范围也进行了严格限制。其第651条至653条规定授权电话公司提供视频服务的范围是“开放视频系统”。所谓“开放视频系统”是指电话公司在其服务领域内，通过电话线开展视频服务，而不允许电话公司去建设有线电视网来传输视频节目。该法对此项服务的其他规定还包括：电话公司从事的“开放视频系统”服务必须是双向服务，所开展服务的区域不能是全国前50家有线电视系统运营商服务的区域等等。

但是，美国1996年《电信法》也存在不彻底性，例如，并未从根本上引入竞争，高成本和低利润使得潜在竞争者没有进入电信市场的强烈欲望。最近几年，美国陆续有参议员提议修改《电信法》中关于普遍服务等方面的相关条款，以此顺应宽带互联网的迅猛发展。

三网融合政府管制之英国模式

从政企合一到双寡头垄断再到全面竞争，英国电信产业的改革为全球电信业提供了一套成功的模式。

与美国电信市场的私营化不同，英国的电信市场最初由国家垄断，真到1984年，英国政府颁布了《电信法》，建立电信规制机构，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权。此后，英国电信管理机制又经历了以下几次改革。

1991年，英政府发表《电信政策一竞争和选择》白皮书，规定任何符合电信规制机构所规定的接入标准的运营商都允许提供电话服务。2000年12月。英国政府在《通信新未来》白皮书中提出，建议将现有的5家单位包括规制机构、ITC(独立电视委员会)、RA(广播管制局)、BSC(广播标准委员会)和RCA(无线通信管制局)合并，成立新的监管机构——OFCOM，对电信、有线电视等进行统一监管，以适应产业融合带来的新挑战。2003年7月，英国通过了新的《通信法草案》取代了1984年《电信法》，新法案明确规定：传统广电和电信实行双向进入，对电信业采

取竞争开放监管的办法，但对广电业的准入相对严格；对于融合性业务，广电和电信企业均可经营。

根据《通信法草案》，英国设立了新的独立统一的监管机构，全面负责对英国电信、电视和无线电的监管，正式确立了OFCOM的法律地位。OFCOM的主要使命包括：一是接管5家法定规制机构的全部职权；二是采用合理化方法和综合战略方法鼓励企业有效自律和共同规制；三是采用通信网及其业务的新规制框架来取代现行的电信许可证颁发体制；四是有权创造新机制并按照其规章进行频谱交易，并且建立行业认可的频谱接入模式；五是通过成立消费者专门小组来保护消费者的利益；六是在整个通信行业内，行使1998年竞争法和2002年企业法授予的权力；七是建立有关网络及业务和频谱使用权裁定的上诉程序。

在电信管制方面，OFCOM主要负责制定企业公平竞争的政策，保护企业和消费者的利益，对不公平竞争进行调查并采取进一步措施，甚至是强制执行，以保证每个英国公民都可以使用基础电话业务，特别是低收入人群和住在偏远地区的人们。在广电管制方面，主要负责英国所有的商用电视和无线电业务，比如对已有的电视频道和无线电台、数字电视业务、互联网电视业务、电视和无线电的公共文字电视广播、社区无线电等发放执照。

笔者认为，OFCOM的积极贡献主要在融合规制和频谱贸易等方面的探索。

其一。OFCOM采用的规制原则是融合规制。OFCOM为融合而监管。其核心是建立和发展各传输体系问的持续有效竞争机制，确保按照竞争规则监管竞争行为。OFCOM的成立大大减少了规制机构问的协商成本，并提高了工作效率，这主要表现在加快问题处理的速度、缩短解决纠纷的时间。

其二，关于促进频谱贸易。OFCOM一直在加快频谱自南化和频谱贸易的步伐。OFCOM认为，频谱能持续传递经济与社会价值，在i网融合中，有效利用频谱的最好办法是将其市场化。频谱是一个主要的、不断增长的收入来源，增长的主要动力来自移动和宽带领域。

并非结束语

上文初步介绍了美英两国三网融合进程以及政府管制模式，由此不难得出，在我国三网融合实践中，除了产业层面的融合与变革，一套新的法律以及政府管制模式的确赢将是关键所在，而且越来越迫切，在这方面，美英两国的模式将给我们提供有益借鉴。