对西方治理理论主要内容的认识和把握

治理概念具有包容性和普适性，很难简单概括，但总体来看治理论的主要内容有：公共行政主体的多元化；公共事务管理责任的重新分配；公共行政的多向性和互动性；重新定位政府在公共行政中的作用。治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革，体现了理论与实践的互动，也验证了区域性治理、治理主体多元化、寻求第三种社会协调机制等理论有其合理内核。

治理理论产生的历史背景

国际经济一体化对公共行政的影响。美国学者阿里·法拉兹曼得曾评论到：“跨国公司的成长尤其是它‘与国家无关’的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余……。”“全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充”。面对传统的以国家为单位的统治结构以及这一结构下国际事务、国际组织、国际法律的空疏与不足，西方学者自然而然地转向了对传统国家理论和传统官僚体制的反思与批判，并试图找出一种更具全球性质的公共行政理论。

公共行政与私人行政趋同的启示。公共行政与私人行政的趋同既表现在组织结构上，也表现在管理方法上。从组织结构看，自20世纪中叶以来，政府和其他社会组织的结构都经历了一个逐步复杂、层级增多、分工细密、制度严格的发展过程，韦伯式官僚科层制不仅被政府机关采用，而且被一些社会化程度较高的企业和社会组织采用。从管理方法看，战后进行的历次行政改革中，企业管理采用的绩效管理、目标管理等方法，逐步渗透到公共部门。可以说，治理理论的产生与发展是人们在公共行政和私人行政之间进行比较、学习和借鉴的结果。

现代信息技术的发展。现代信息技术使信息收集、存贮、处理和传播更加便捷，也使公民和社会拥有了远比过去多得多的信息和知识量，由此带来政府与社会关系的诸多变化，例如政府与社会距离的缩短，管理主体和管理相对人之间沟通、回应、依赖的增加，政府传统优势地位下降，垂直单向型权力运作方式遭遇挑战等。这种情形为政府、企业和其他组织共同进行公共管理，为企业和其他组织积极参与公共管理提供了可能和条件。

对政府和市场之外第三种社会协调机制的寻求。学界和实务界一直存在着政府和市场孰优孰劣的争论。20世纪30至40年代的经济危机和战争，使国家的地位和作用一度上扬，政府权力和职能大大扩展。20世纪70年代后，国家的地位和作用重新受到质疑，推崇市场而遏止政府的市场主义再度兴起。在治理理论产生之前，人们探讨的社会协调机制只有政府和市场两种，其中，政府追求具体而有效的公共政策目标，市场追求各种经济手段下物质利益的最大化。但是，政府和市场都存在固有缺陷，在社会领域的许多方面，无论政府还是市场都无能为力。因此，愈来愈多的人企图在政府与市场之外寻找社会协调的第三种机制，治理理论就是其中之一。

治理理论的主要内容及本质特征

传统行政学的核心概念是Government，译成政府或者统治。政府、统治都有下述两层基本含义。第一，在由立法、行政、司法构成的公权力结构中，行政权力的载体是一套自上而下的政府机关；其二，行政权力有强制性，政府运用这种权力维护社会秩序和管理公共事务。据此，“行政”被界定为是一种活动，即政府机关运用行政权力对国家和社会公共事务进行强制性管理。

上述对于行政的界定，反映了近代民族国家产生后人们对政府权力和职能的定位。在这一定位之下，人们普遍且长期将政府看作是公意的代表，认为政府在道义上负有保卫、治安和公共服务三大职能。正如自由主义经济学家亚当·斯密所指出：政府应当履行三个方面的职能，一是保护本国社会成员免遭其他国家暴力行为的侵害；二是保护社会成员免遭其他社会成员的侵害和压迫，主持社会正义；三是建立、维持公共工程和公共设施。从实际情况看，政府也的确拥有较大的权威性以及资源优势，国家和社会公共事务基本上是由政府管理的。从来没有哪一个社会组织能够像政府那样拥有如此大的权威，能够对社会发展和公民生活产生如此广泛而深刻的影响。

治理理论的核心概念Governance，是指一种新治理模式，尤其是指当代市场体制下政府治理公共事务之道，正如英国学者R·罗茨所说：“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。罗茨还列举了治理的六大领域，即国家治理、公司治理、新公共管理治理、善治治理、社会控制体系治理、网络治理等。不同领域的治理有着不同的含义和目标，例如新公共管理治理是指将市场机制和私人部门的管理手段引入政府公共服务；善治治理是指效率、法治、责任的公共服务体系等。上述诠释表明，治理概念具有包容性和普适性，很难用一句话简单概括，但这并不妨碍人们从总体上认识和把握治理理论的内容。这些内容主要有：

公共行政主体的多元化。治理理论否认政府是国家管理的唯一中心，认为政府职能履行主体不具有专属性和排他性，在政府之外还有大量的其他公共行政主体。治理理论提出，以往那种将公共行政主体归结为政府的认识是片面的、不符合实际的。首先，福利国家对各种社会结构公共服务职能的强调，使得大量从事生产经营性活动的企业出现在公共领域。政府和企业的叠加，增加了公共行政主体的多样性，也突破了秩序与效率的界限。其次，越来越多的非政府组织参与了政府的公共政策制定和公共服务供给，传统上属于政府职责的事情，现在许多都由非政府组织分担了。在社区管理、环境资源、公共工程、文化保护等领域，非政府组织的作用越来越明显。上述情况表明，政府与其他社会结构并非没有关联，大部分公共政策都是各种政治力量和社会力量相互作用的产物，而在某些领域，非政府组织甚至比政府拥有更大的优势。因此，公共行政的主体是由包括政府在内的众多社会结构甚至个人组成的。

治理理论提出了与古典管理理论相对立的人性观。古典管理理论认为，社会是由追求个人利益最大化的“经济人”组成的，经济人会因追求个人经济利益而不顾社会秩序，造成对公共利益的损害。为了克服经济人行为可能给社会带来的弊端，就需要有一个凌驾于社会之上并对全社会实施规制和强制的管理结构，这个结构就是政府。因此，政府是利他的，具有道德人的性质。治理理论则认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。

公共事务管理责任的重新分配。在传统社会，公共事务管理责任归属政府，政府理所当然地承担了维护公共利益的义务。战后西方经济学特别是凯恩斯主义的发展，也为政府对社会生活的广泛干预提供了理论支持。但是，随着社会的发展，尤其是在公共选择理论出现后，人们对于政府失灵的认识更加清晰。

治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。首先，大量民营机构进入到传统公共领域，使得公共部门和私人部门的界限变得模糊不清；其次，在政府和市场之间的“社会中间地带”，涌现了大量的非政府组织，这些组织称谓不同，但共同点是依靠自己的资源解决社会问题，且在解决问题时不动用政府资源和权威，使得公共领域和市场领域的界限模糊不清。治理理论要求承认公共责任的转移，承认非政府组织的贡献和作用。这种承认意味着一些传统上只有政府有权管理的事务，非政府组织同样有权管理，也意味着应当将法律和制度确定的一部分政府责任交由非政府组织承担。

公共行政的多向性和互动性。传统行政权力的运行方向是单向的，行政权力沿行政层级做自上而下的运动，政府凭借行政权力的权威对全社会实行单面控制，对于被管理者而言，接受与服从是其主要义务。治理理论认为，行政权力的运行方向是多向的，各公共行政主体之间是互动的，因而有必要在理顺公共行政主体之间关系的基础上，建立起公共行政主体的自主自治网络。

首先，理顺公共行政主体之间的关系。治理理论认为，各公共行政主体的关系是依赖关系和伙伴关系。依赖关系是说，参与公共行政的企业和社会组织都不拥有足够的资源，都不具有独立解决所有问题的能力，因而必须彼此依赖、加强协商，在实现共同目标中实现各自的目标，这与传统那种以政府为中心、以社会组织为助手的关系模式形成了很大差异。伙伴关系是说，参与公共行政的社会组织应当互动合作，相伴做事。依赖关系和伙伴关系要求所有公共机构（尤其是政府机关）都要关注自己意图与最终结果之间可能存在的不一致，关注谈判和协商过程中实际存在的不确定因素。为此，政府必须敞开胸襟，敢于接受各种不确定条件和结果。

其次，建立公共行政主体的自主自治网络。方法是：各公共行政主体都主动放弃一部分权力＼权利（政府放弃一部分强制权力，社会组织放弃一部分经济权利），通过对话增进彼此理解和相互信任，建立短、中、长期合作关系，并最终建立起互依、互动、互利的公共事务管理联合体。在这一联合体中，每一单个公共行政主体既有参与公共行政的自主自治性，也有受联合体约束的组织性。这种联合体不再是监督与被监督的关系，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元和多样化基础上的共同利益。自主自治网络的好处在于，能够通过持续不断的对话交换更多的信息，减少人类有限理性的困境；能够通过短、中、长期合作，将政府、社会组织和公民锁定在相互依赖、共同生存的关系中；能够通过不断对话、不断合作的社会行为减少人为的政策失误；能够通过不断对话、反思，增强各社会组织和公民的学习能力，以适应不断出现的新的社会挑战。

重新定位政府在公共行政中的作用。治理理论提出，应该重新定位政府在公共行政中的作用，政府的作用主要表现为协调作用、影响作用和做应做之事。协调是指政府抛弃传统公共行政的垄断性和强制性，善于选择、委托公共行政参与方，并在各参与方之间建立起互动联系；影响是指政府确定公共行政的目标，并通过宏观调控实现这些目标；做应做之事是指政府应该准确定位自身职能，不能事无巨细，什么事都做。治理理论认为，在市场体制下，政府要超越任何子系统的局限思考、规划问题，及时化解治理中的各种矛盾冲突。衡量政府能力的高低不是看政府集权、强制和垄断程度的高低，而是看政府能否用心找寻和正确运用新工具对社会发展中的棘手问题加以引导和控制。

治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革

公共服务改革是指公共服务供给主体、供给方式的变革。政府垄断公共服务供给存在诸多弊端，直接导致了政府财政、管理和信任三大危机。另一方面，在当代，公众对公共服务的需求呈差异化、个性化、复杂化等特点，对政府提供公共服务的数量和质量都提出了更高要求。更严重的问题是，政府供给的低效和公共资源的浪费，使基本公共服务呈不均衡状态，一些弱势群体无法均等享受公共服务。为了解决这些问题，在治理、新公共管理、第三部门、公共选择等理论的引领下，从20世纪70年代末开始，欧盟国家普遍进行了公共服务改革，改革的方向是打破政府垄断，通过购买、委托等方式，将原本由政府承担的公共服务事项交由企业或者其他社会组织承担，让更多的社会组织进入到公共服务提供流程。其做法主要有：

准确定位公共服务中的政府职责。公共服务是当代政府的重要职能，但政府不能垄断公共服务供给，也不能事事亲力亲为。政府是政策型公共组织，在公共服务中的主要职责是政策供给、过程指导和质量监督。政府通过履行这些职责，使公共服务在法律和政策轨道上规范运行，并保证公共服务供给质量，使全社会都能真正享受到质优价廉的公共服务。在这方面，法国的做法是首先区分政府和公民社会组织提供公共服务的不同类型，在此基础上，政府履行激励、资质鉴定、监管和评估等具体职责，充分发挥公民社会组织在公共服务中的作用。

第一，政府和公民社会组织提供公共服务的类型不同。一些重要的、基础的、有强烈共识的服务由政府提供（例如公平服务）；一些具有高度技术性的服务（例如医疗）由国营机构提供；对于外包的公共服务，政府制定正式而严格的服务标准（例如教育），并对提供服务的公民社会组织实行监督。

第二，为鼓励公民社会组织参与公共服务，法国政府除采取资助、签约、第三方支付（政府发放代金券，代金券持有者在市场上采购某些特殊服务）等措施外，还对公民社会组织提供实物资助，例如提供免费的办公场地和设备等。

第三，法国政府通过授权与认证、承认身份、签定协议等三种不同的法律程序，鉴定公民社会组织提供公共服务的资质和能力。每种程序（尤其是第一种、第三种程序）都承认服务部门的独家代理性；第二种程序则要求被认证者提供既往的业绩证明；通过第三种程序，政府与社会组织签订协议，规定服务绩效标准，公民社会组织成为准公共机构。

第四，政府根据协议监督、评估公民社会组织提供公共服务情况，包括出版物、活动、总体运作等。组织的各项活动和表现都要有记录，并向政府提交年度工作报告。法国2006年通过的金融组织法，要求所有与政府紧密合作的卫生和社会服务组织计算出服务有效性指数。这些指数虽非严格量化，但必须能反映产出、结果以及对客户/受益人的影响。

将社会组织视为政府公共服务供给的良好合作伙伴。公共服务改革可以一定程度矫正“政府失灵”，推进“小政府、大社会”政社关系格局的形成；可以提高公共服务的供给质量和效率；还可以改善社会组织的自身状况，促进公民社会的形成与发展。为此，政府要加强对第三部门或者社会组织的支持扶助和引导监督，使社会组织真正有实力、有能力承担起公共服务职能。支持扶助与引导监督均不可偏废。社会组织（包括公益性社会组织）的活动要接受多方监督，以保证其活动不偏离组织宗旨和公共服务的轨道。为此，国家要健全、完善各种基础制度，尤其是资金管理制度和检查评估制度，防止社会组织蜕变为实现自身利益的工具。在这方面，英国的案例比较典型。

英国公共服务改革最有特色之处是政府与第三部门建立的广泛而友好的合作关系。与其他一些国家不同，英国有着与社会组织友好合作的历史传统。1601年的《慈善使用条例》和16世纪末的《伊丽莎白济贫法》都表明，英国政府早就趋向依靠慈善机构承担社会服务。为了加强第三部门的能力建设，英国政府不仅在内阁办公室专设了第三部门办公室，而且采用指导、资助、监督、激励等方式扶持第三部门。根据约翰·霍普金斯项目研究，20世纪90年代末，英国第三部门得到的资助总额中，有47%来自政府，45%来自收费，9%来自慈善捐款。英格兰第三部门仅2004年就获得了政府66亿英镑的资助。根据英国国家志愿组织委员会（NCVO）2006年收集的信息，尽管有四分之三的慈善机构没有得到政府资助，但在2.5万家大型慈善机构资金中，有四分之三来自政府。来自NCVO的另一数据表明，2005年6月至2006年7月，政府对第三部门的资助金额从109亿英镑增加到115亿英镑。目前，英国第三部门在公共服务领域非常活跃，尤其是在社会福利、健康、教育、文体等领域。

重视市场机制在公共服务改革中的作用。市场机制意味着废除妨碍市场化和公平竞争的陈规，禁止不公平地提供优惠，反对垄断和不正当竞争，健全优胜劣汰的市场退出机制等。政府购买公共服务，要求政府选择合适的公共服务承接主体，在大多数情况下，这种选择不能靠行政分配，而是靠市场机制，主要方式就是竞争与合同制。竞争是指由政府确定公共服务的数量和质量标准，然后向政府外公共组织、非营利部门和私营部门招标，各组织通过投标竞标获得公共服务承接主体资格；合同制是指政府与中标的公共服务承接主体签定合同，双方按合同行使权利，履行义务。竞争与合同制使政府实现了从划浆者向掌舵者的角色转换，同时也提高了资源配置的效率和公平性。在这方面，德国对公共服务采取的“谨慎市场化”的做法值得关注。

1990年两德统一后，西德的社会保障体系推及到东德，政府的财政负担加重。1991年后，德国政府每年用于东德基础设施建设的净转移支付都在1100至1500亿马克之间，资金几乎都由西德各州承担。上述因素直接导致两德统一后德国经济的衰退和持续低迷。为了缓解经济压力，德国进行了一系列改革，其中就包括公共服务市场化。但是，德国对公共服务市场化持谨慎态度，一是限定市场化的范围，将市场化限定在内部文印、公共建筑物保洁与维护、基建服务（规划、预算等）、道路养护、街道清洁、垃圾收集与处理等“蓝领领域”；二是设定市场化的前提条件，这些条件包括：有多元的提供主体，以利竞争；有适合交易的场所，以利交易；有较低的准入门槛，以利进退。公共服务谨慎市场化，有利于避免“服务成本外部化”以及腐败和不道德行为的增加。

欧盟国家的公共服务改革至今已走过30余年的历程，其效果是推进了欧盟国家治理制度的创新和治理能力的提升。中欧大学教授利昂·E·艾里什、美国霍普金斯大学教授莱斯特·M·萨拉蒙和美国天主教大学教授卡拉·西蒙，在《政府向社会组织购买公共服务的国际经验》项目报告中，从公民社会组织、政府和服务对象等三个视角，总结了公共服务改革（政府购买公共服务）的益处。

从公民社会组织的视角，增加了获取资源的渠道；因资源和人力的增加而提升了能力；因具备了影响政府政策的潜在能力而改善了处理问题的方式；减少了在募捐活动上花费的时间和资源；资金来源趋于稳定等。从政府的视角，公民社会组织规模较小，反应更灵活，可以提高公共服务的质量；可以获得公民社会组织拥有的处理问题的专业知识和经验；通过私人捐赠和志愿的方式，能够动员更多的资源；能够以收费的方式将部分服务成本转移给用户；能够利用公民社会组织在解决棘手问题时所设计的创新方法；及早识别需要解决的问题；促进“社会资本”与社会和谐；能够以更灵活的方式应对问题而不必建立庞大的政府官僚机构等。从服务对象的视角，有更多的服务提供方可以选择；服务的提供更加细致和人性化；服务提供方回应性更强；与服务提供方建立更多的私人关系；为利益相关的项目增加支持者等。上述益处在欧盟区域性公共服务改革中或多或少都有所体现。

结论

治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革，说明了理论与实践的互动，也验证了区域性治理、治理主体多元化、寻求第三种社会协调机制等理论有其合理内核。当然，对治理理论从来都不乏批评和质疑之声，例如认为分权提高了社会自主自治程度，但也带来了分散主义、本位主义和地方保护；合同出租提高了效率，但却缩小了公共责任的范围；私人部门管理模式是一种“新泰罗主义”，对其推崇和仿效是将教科书里对私营企业的理想描述与现实混为了一谈等。

理论批评是理论不自足的使然，也是理论完善和发展的必要条件。首先，理论就其本质而言是人的认识，由于受认识者自身以及所处环境的限制，人的认识总是不自足、不完善的，因而理论批评是必要的。其次，理论批评是人类理性在原有理论上的再次投入，因而集中了更多的人类理性，其效果不是摧毁原有理论而是促使原有理论更加自足和完善。正因为如此，所有理性而严肃的理论批评都值得尊重和善待。

在中国，理论批评还有独特意义。中国改革开放后，由于与其他国家（特别是与西方国家）文化交流的活跃，大量外来人文社会科学概念、理论或者学术思潮被引入中国，理论批评能够帮助国人廓清这些理论和学术思潮的合理与不合理之处，帮助国人选择科学合理的理论为我所用。因此，对于治理理论的内容、局限、应用、影响等问题，学界还要给以持续、深入的关注。

（本文系广东省行政管理学会2013年度课题“政府购买公共服务的法律问题研究”的阶段性成果）

责编/王坤娜