农村土地流转：新情况、新思考
时间：2021-09-26 16:35:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
最近，农村土地流转问题引起了理论界和实际工作部门的广泛重视，特别是浙江省各地探索的各种形式的土地流转机制，更是得到了社会各界的关注。为此，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅共同组成调查组，分三个小组于2001年5至 6月对浙江所属的宁波、嘉兴、湖州、金华、丽水、温州、台州、绍兴等市进行农村土地流转问题的专题调查。新一轮的农地流转呈现出以下新特点：①从无偿流转向有偿流转转变。②农地流转从经济发达地区向全省扩展。在浙江相对落后的衢州、丽水等地，由于农村劳动力大量外出务工经商，农地流转步伐明显加快。③从农民相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。④农地流转后的经营对象由原来的种粮大户为主逐渐向工商企业转移，经营内容从种粮为主转向发展高效种养殖业。⑤各级政府高度重视土地流转。全省70％以上的县（市）政府都已相继出台了加快土地流转、发展效益农业的政策措施。
最近，农村土地流转问题引起了理论界和实际工作部门的广泛重视，特别是浙江省各地探索的各种形式的土地流转机制，更是得到了社会各界的关注。为此，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅共同组成调查组，分三个小组于2001年5至 6月对浙江所属的宁波、嘉兴、湖州、金华、丽水、温州、台州、绍兴等市进行农村土地流转问题的专题调查。现将调查情况整理成本报告，并对其中的一些问题做了进一步的理论思考。
一、浙江省农村土地流转的新情况和新特点
（一）总体情况
据不完全统计（缺余姚、慈溪、象山、北仑4个县的统计资料），截止2001年3月底，浙江省农村土地流转涉及的村数占总村数的 66． 4％，涉及的农户占总农户的 20． 8％，其中，土地流出的农户占总农户的15"9％，土地流入的农户占总农户的5．9％；有150．04万户农户流出土地，比2000年年底增长1．6倍；土地流转面积277．67万亩，比2000年年底增长1．23倍，占承包土地面积的 13．1％。流转的主要形式是转包（自由转包和委托转包）、转让（包括反租倒包）、互换和入股。在总的农地流转面积中，转包的比重最大，其次是转让，两者相加所占比重为81． 7％。流入工商企业经营的土地面积占总面积的 7％。在农地流转中，共有各类中介服务组织3069个，其中，2910个为村级中介服务组织（占94 8％），153个为乡级中介服务组织（占5％）。农地流转中介服务组织数量占村数量的比例为7．8％。
（二）地区之间的差异状况
浙江省农村土地流转规模在各个地区之间存在明显的差异，发展不平衡。从涉及流转的村数占总村数的比例来看，湖州和绍兴的比例最高，分别是 85． 8％和 80． 2％，杭州和丽水的比例较低。从流转土地面积占总耕地面积的比例看，同样是湖州和绍兴的比例最高，分别是21．9％和21．7％，比例最低的是丽水和嘉兴，分别是5．6％和6．2％，比例最高的是最低的3．9倍。土地流转的形式在各个地区之间也存在明显的差异。从全省来看，通过私下转包和委托转包进行流转的比例最高的是台州和金华，分别达到81．8％和75．6％，而宁波和湖州的比例最低，分别为 36． 9％和 38.6％。通过转让（包括反租倒包）进行土地流转的比例最高的是宁波和杭州，分别为 58． 8％和 33． 9％，而台州和温州的比例最低，分别为 6 9％和 7． 4％。通过土地互换进行土地流转的比例最高的是湖州和衢州，分别为23．4％和12．7％，而台州和宁波的比例最低，分别为0．1％和 0.6％。通过股份合作进行土地流转的比例都很低，相对来说比例较高的是台州、金华和衢州，也分别仅占3．4％、2．6％和2．4％，而在嘉兴、丽水和舟山则根本没有。土地流转中流入工商企业经营的土地面积占总流转面积的比例最高的是绍兴和杭州，分别为181％和12．3％，最低的是舟山和丽水，仅为0．3％和0．4％。
土地流转规模在地区之间的差异主要由以下4方面的因素所决定，即农村经济发展水平。农村产业结构、人均耕地数量、地方政府的政策取向。通过调查得到的基本判断是：农民人均收入水平高、第一产业比重小、人均耕地数量适中、地方政府对土地流转的政策扶持力度较大，土地流转的规模就比较大，反之就比较小。土地流转形式在地区之间的差异则呈现出比较复杂的原因。从调查看，在一般情况下，私下自由流转会在土地流转中占较大比重；但如果政府对土地流转的扶持政策力度较大，则反租倒包和转让的比例会提高。如果政府对土地整理的投入较大，则上地互换的比例就相对较高。土地股份合作主要集中在城郊结合部和集镇所在的乡村，但总体比例都很低。此外，调查中还发现，一个地方的经济越发达，土地流转的形式越趋于多样化和分散化。
（三）浙江农村土地流转的新特点
新一轮的农地流转呈现出以下新特点：①从无偿流转向有偿流转转变。例如在宁波鄞县、温州乐清，过去种粮大户承包的粮田大多都是“免费”的，还享受村里和地方政府的补贴。随着效益农业的发展，土地承包费（转包租金）已水涨船高，每亩水田年转包租金一般为100至200元，高的已接近300元。从浙江全省春，转包租金在各县（市）之间差异很大，以200至 300元的相对较多，高的已上升到每亩每年1000元。转包租金基本上由当地土地租赁市场的供求决定。农业产出效益高、农业劳动力机会成本小的地方转包租金就相对较高，反之就较低。②农地流转从经济发达地区向全省扩展。在浙江相对落后的衢州、丽水等地，由于农村劳动力大量外出务工经商，农地流转步伐明显加快。③从农民
相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。例如，常山县钳口乡建立了土地流转服务中心，绍兴县建立了土地信托服务中心，农地流转的中介服务组织迅速增加。④农地流转后的经营对象由原来的种粮大户为主逐渐向工商企业转移，经营内容从种粮为主转向发展高效种养殖业。⑤各级政府高度重视土地流转。全省70％以上的县（市）政府都已相继出台了加快土地流转、发展效益农业的政策措施。
二、农村土地流转的作用
1．有利于克服小规模家庭经营的局限性。在家庭经营长期不变的情况下，如何克服当前农户小规模经营的局限性，走专业化、规模化、商品化、现代化之路，实现农业增产又增收，是新世纪我国农业发展必须解决的问题。在浙江，人们针对人多地少和农户小规模经营的现实，提出“农户连片专业规模经营”的经营模式。这种经营模式强调农业生产要在家庭承包经营的基础上走区域化、专业化、规模化之路。而实现这种经营模式的关键环节就是土地流转。
2．有利于土地的充分利用。通过土地流转把零星的土地从千家万户农民手中集中连片，按效率原则重新配置土地，进行适度规模经营，有利于改善分布于农民中异质人力资本的配置效率，促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合；有利
于农业的分工与专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路，实现土地资源的充分利用。
3．有利于农村劳动力向第二、第三产业转移。土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了城市化和农业现代化的进程。湖州市织里镇大潘兜村从1994年下半年建立土地流转机制以来，将1400多亩水田承包给14个大户经营，到目前全村已有1180多个劳动力转向第二、第三产业，占劳动力总数的90％以上，2000年的人均收入达到7899元。
4．有利于农业结构调整和农民增收。土地流转机制的建立，加速了农业结构的调整和优化，主要表现为“五增一减”，即水产增、蔬菜增、瓜果增、花卉增、其它经济作物增和粮食减。浙江的许多地区都通过各种形式的土地流转促进了产业结构的调整。例如，绍兴
县福全镇峡山村2000年在征得农民同意的前提下，利用152亩低洼农田调整结构，发展河蚌养殖，村与农户签订协议，农户将承包田反租倒包给村里5年，村里以每年每亩190元价格补贴给农户。村里把反租的承包田包给3个外地养蚌大户养蚌育珠，承包期5年，承包款每年每亩215元。
调整农业结构、发展效益农业大大增加了农民的收入。一方面，土地流出的农户的租金收入明显增加，例如在温岭市，农户间转让用于种西瓜的土地租金前几年只需每亩50元，现在涨到了每亩600元，最高的已上升到每亩800元。另一方面，土地流入的农户通过规模经营同样增加了收入。绍兴市通过土地流转和农业结构调整发展效益农业，农民的人均收入达到5414元（在浙江省排名第一），比上年增长9．8％。
5．有利于增加集体收入和增强村集体经济实力。无论是委托转包还是反租倒包，村集体经济组织借助于土地集中连片、土地整理、招商引资等手段，提升了土地的利用价值，增加了经营收入和发包收入。绍兴市在2000年通过土地流转，明显增加了村集体收人，增强了村集体经济实力。全市村集体经济总收入达到 76665万元，增长了 10． 9％，其中，统一经营收入为11287万元， 比1999年增长 23． 1%成包收入 32678万元，增长 10． 9%。上虞市丰惠镇有 12个村实施土地委托转包后，村集体经济每年共增加收入30万元。
三、浙江农村土地流转的经验
1．解放思想，消除认识误区。浙江农村土地流转的迅速发展，得益于思想解放和认识误区的消除。通过广大农民的实践和探索，人们普遍认识到：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的基础上，在一些经济相对发达、人多地少的地区，根据农业。农村经济的发展要求，通过建立土地流转机制，使农民手中的土地使用权得以流转，实现土地的有效利用，使农业和农村经济得到更快发展，这是对双层经营体制的完善与发展。这种变革，不仅不会动摇双层经营体制，反而会有助于这一制度的长期稳定和发展。
2．政府重视，政策到位。实现农业增产、农民增收、农村稳定是各级政府的重要目标。在政府看来，农地流转有助于实现农业增产、农民增收、农村稳定，因此，浙江各级政府都对农村土地流转十分重视，出台了有关政策措施，推进了农村土地流转的进程。如衢州
市、绍兴市政府专门召开了土地流转、农业结构调整现场会，市政府领导人深入农村为农民就土地流转问题答疑解难。浙江省还专门召开了全省范围的“农村土地流转研讨会”，并准备在充分调研的基础上，出台关于农村土地流转的具体文件，为土地流转创造宽松的政策环境。
3．形式多样，灵活机动。在农村土地流转过程中，各地并没有采取统一的形式，而是让广大农民和各级政府根据当地的实际情况去创造。在流转形式上，除了前面介绍的转包、转让（包括反租倒包）、互换、入股等主要形式外，还存在许多其它形式：①季节性承包。例如，温岭市一些西瓜种植户的承包期只有一季。一些农户只是把冬闲田承包给他人耕种一季。②多次流转。一些承包经营大户把转包的土地再次转包给他人，形成土地的多次流转。③招标、拍卖。一些村集体将保留的机动地、“四荒”地通过招标或拍卖的方式承包给
他人经营。④土地信托。即乡镇或村的信托服务组织统一对土地进行流转。土地流转形式的多样化，使广大农民可以充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。
4．因地制宜，分类指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在实施有组织、大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高（一般是超过 5000元）、非农产业比重较高（一般是超过 80％以上）。从事农业的劳动力比重较低（一般是下降到30％以下）、一般农户已缺乏种田积极性的情况下，土地才能进行较大范围的流转；并且在实施过程中，要坚持
“自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。同时，也应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，同时，自己又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。
5．把握原则，操作规范。从各地的实践看，始终把握以下三个原则：一是在土地流转过程中，所有权不能变，承包权不能变，土地的使用方向不能变。二是土地流转时注意对农民权益的保护。对流转的土地由乡镇、村集体统一发包招商的，要确立合理的利益分配
关系。根据土地的级差，合理确定土地流转基价，基价全额归农户所有，超过基价部分，做到农户得大头、集体得小头。三是具体操作上规范有序，注重程序的合法性。对土地流转面积涉及多数农户的，通过召开村民代表会议讨论决定，以充分尊重农民的自主权；流转双方尽可能签订合同，明确流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，及时办理承包权证变更手续。
6.土地信托，牵线搭桥。在绍兴、常山等地出现了土地信托的方式。所谓土地信托，是指在坚持土地所有权不变、承包权稳定的前提下，按照土地使用权依法、自愿、有偿转让的原则，土地信托服务机构受土地承包者委托，将其拥有的土地使用权在一定期限内转让给其他单位和个人的行为。土地信托可以使土地从小范围流转扩大到大范围流转、克服配对量过小的弊端；可以使土地流转从临时性、个案性转变为经常性、整体性流转，适应农民在不同季节对土地流转的要求。
土地信托不仅是对土地流转的一种单项服务，也是对发展效益农业的一项综合性、跟踪性服务。土地信托的成功取决于建立一套完整的服务体系并提供完善的服务内容。绍兴县建立了县、镇、村三级服务体系。县设立土地信托服务中心，设在县经营管理总站内，负责土地信托服务的日常工作，并相应建立县土地信托协调领导小组，由县政府分管农业的副县长任组长。镇设立土地信托服务站，负责辖区内土地信托服务。村的土地信托服务由村经济合作社承担。整个土地信托服务体系所提供的服务内容主要包括以下3个方面：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。即登记汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况，接受供求双方的咨询，多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息，推介可开发项目。二是土地流转中的中介协调和指导鉴证。三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调解。即主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，积极开展信息、技术、信贷、司法等方面综合性服务，拓宽服务领域，增加服务内容，提高服务质量。从绍兴县的实践看，土地信托服务大大加快了土地流转的步伐。在2001年上半年，共新增加土地流转面积4.5万亩，其中通过土地信托服务流转的面积为3万多亩，占2／3以上。
四、对农村土地流转的进一步思考
（一）如何认识土地流转和土地保障功能的关系
土地是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善和不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。土地作为社会保障的替代物，为中国农民提供了基本的社会保障，使农民在突发破坏性事件（如疾病、失业等）发生时不至于遭到毁灭性打击，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。但是，必须看到，土地的社会保障功能会随着土地在农民收入来源中重要性的下降或农民人均收入（尤其是非农收入）水平的提高而减弱。在浙江经济相对发达地区，由于农村居民的绝大部分收入来自非农产业，土地的收入功能降低，同时，随着收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也有所提高，因此，土地的社会保障功能已逐步弱化。
从另一方面看，土地流转的是土地的使用权，对于广大农民来说，把土地使用权流转出去，并不会损害其拥有的土地承包权。农民获得从集体承包土地的权利后，土地就赋予了农民一定程度的社会保障。农民在选择土地流转时，一个最基本的考虑是能否通过土地流转获得更多收入。因此，土地流转不但不会削弱土地的社会保障功能，反而会因农民收入的提高而强化土地的社会保障功能。一些人担心有些农民把土地流转出去后．到城市里务工经商，在经济条件好时可以稳定下来，一旦经济条件不好就只能回流农村，但这些回流的农民却没有了土地，失去了生活保障，容易造成社会木安定因素。从表面上看，这种认识有一定的道理，但如果我们始终坚持土地的集体所有制，坚持家庭承包制，那么这种担心就是不必要的。这是因为：第一，土地流转是使用权转让而不是土地买卖，始终存在一定的流转期限，并不会使农民永久失去土地。第二，土地流转的收益一般都不是一次性支付的，农民不能提前支取未来收益，因此，即使农民回流农村，也有一定的收入来源。第三，土地流转的收益一般也不是永久固定的，往往考虑了未来通货膨胀的因素，并留有在未来一定时间后重新谈判的空间和余地。土地流转收益在农户看来是有保障的。
（二）如何看待农村土地流转中出现的新问题
1．缺乏法律、法规的支撑。目前指导农村承包土地流转工作的政策、法规较缺乏，全国性的可上升到法律地位的文件更少，各地都在“摸着石头过河”，对于土地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据；土地流转双方（或三方）的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性；土地流转合同的鉴证、仲裁主体不明，木便于土地流转的规范运作。这些问题都呼唤着我国的《土地承包法》尽快出台，为全国范围内的农村土地流转提供有效的法律支撑和保障。
2．工作方式有时过于简单化。在推进农村土地流转的过程中，也存在一些基层干部出于种种原因，在工作方式上过于简单、粗暴，有时甚至搞行政强迫命令，存在为流转而流转的现象，没有充分尊重农民的意愿。有一个村在部分农户不愿意的情况下，按每亩238元的租金强行收回245亩土地，然后以每亩300元价格转包给外地老板，搞海水养殖，引起农民不满，导致联名上访，并由此带来许多不良后果。
3．维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生。通过土地流转，实现规模经营，提高土地生产率，发展效益农业，这是我国农业的发展方向。然而按人口均分土地容易形成“插花田”、“箱子田”的格局，难以形成规模经营。要实现土地的集中连片，有赖于承包
土地的农户的一致同意，但由于种种原因，在实际操作中往往会出现绝大部分农户同意，极少部分农户不同意的情况。维护少数农户的合法权益不受侵犯与推进效益农业之间会发生冲突。如何解决这对矛盾，至今还没有很好的办法。在浙江，解决这个问题目前还局限于依赖乡村干部做耐心细致的思想工作。
4.土地流转的中介服务组织匮乏，流转机制不完善。虽然土地流转的中介组织已经有了很大的发展，但仍有不少地方服务于土地流转的中介组织相当匮乏，缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系。由于土地流转的中介服务组织匮乏，土地供求双方的信
息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。缺乏中介服务，提高了土地流转的交易费用，造成“有买找不到卖、有卖找不到买”的局面，并限制了土地流转的区域范围。
从流转机制来看，农户间私下自由流转占有相当大的比例，这是因为私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普适性。然而，这种形式也存在相应的问题，即由于土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的有效利用。据调查反映，占 85． 2％的耕地包进户实际承包期限与期望转包期限不一致，其中 56． 5％的包进户实际承包期比期望转包期短。有的地方土地转包仅以口头方式达成协议，没有书面合同；有的即便签订合同也存在着手续不规范、条款不完备、缺乏法律保障、隐患较多的问题，一旦发生纠纷就很难操作。
（三）如何发挥村级组织在农地流转中的作用
1．农地自发流转存在的不足及其原因。通过农户自发流转来实现土地的规模经营和农业结构调整，往往交易成本比较大，所需时间比较长。这是因为：
（1）由农户自己寻找转包对象，往往面临较大的搜寻成本。一般而言，农民想转包土地，总是在亲戚、朋友、邻居中寻找交易对象。农民一旦越过他平时的生活圈去寻找交易对象，其搜寻成本将明显上升。在交易量较小的情况下，农户缺乏在更大范围寻找交易对象的激励。土地在亲戚、朋友、邻居范围内私下流转虽能解决抛荒问题，但无法实现土地更有效的利用。如果不能在更大范围内寻找土地边际产出率高的交易对象，就难以实现土地的专业化规模经营。 （2）由农户私下完成交易，往往会面临较大的谈判成本。有实力、愿投资农业的工商业主的介入，有利于发展高效农业。然而，要想取得较好的投资回报，一般都需要一定的经营规模（许多都要求在100亩以上）。要想达到该规模，如果由工商业主们挨家挨户与农户进行土地流转的谈判，对于工商业主来说，谈判成本太高，他们不愿承担。如果由农户们私下自发组织起来，把土地集中连片，统一与工商业主进行谈判，需要一种“集体行动”，而‘集体行动的逻辑”告诉我们，每一农户都存在“搭便车”动机，不愿承担谈判成本（组织成本）。此外，把土地集中连片进行专业化规模经营，经常需要进行相应的土地整治。大规模的土地整治同样也是一种“集体行动”，要想通过农户自发组织进行，是极其困难的。
（3）由农户自发实现流转，往往面临较大的履约成本。即便至 定数量的农户能够克服“集体行动”的困难，实现了土地集中连片，并找到了愿意以较高价格承租的交易对象，也会面临较大的履约成本。这是因为一旦其中的某一农户由于种种原因（如丧失非农就业
机会、人口数量变动等），使原先约定的租金低于自己耕种的收益，即在该农户看来，原先转让出去是合算的，现在变得不合算了，那么该农户就有收回土地的动机，并转化为种种努力，如给承租人制造各种麻烦，要求提高租金等。在重新谈判过程中，农户占据着地缘
优势。较大的履约成本制约了农地流转的规模，削弱了承租人的投资积极性。
较大的谈判成本和履约成本还来自于《土地管理法》的制约。我国的《土地管理法》第15条明确规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”从实地调查看，各地都未严格执行该项规定，一些地方只是要求农户把土地转包给外村人时需村集体同意或备案。没有经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，就把土地流转给外村人或工商业主，虽然可以节省谈判成本，但会加大履约成本，一旦某农户想毁约，就可能拿起《土地管理法》这一法律武器。
2．村级组织在农地流转中可以发挥作用的几个方面。由于农户自发流转农地存在着上述种种缺陷，借助并充分发挥村集体经济组织的力量，以较小的交易成本进行农地流转，实现土地集中连片、专业化规模经营，就变得十分重要。我们认为，村集体经济组织完全可以在以下几方面发挥其积极作用：
（1）土地整理。通过土地整理，能够增加有效耕地面积，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境；能够彻底改变田、地、塘相互“插花”的现象，有利于土地互换，为土地集中连片产业化规模经营创造条件；能够更广泛地吸引工商业主投资效益农业，实
现农业产业结构调整。实现土地整理，必须充分发挥村集体经济组织的力量，包括从上级政府部门争取土地整治基金，鼓励企业、个人等社会资金参与土地整理，组织实施具体的土地整理工作，在整理完成后对土地进行统一分配和调整。
（2）组织协调。村集体通过对那些有条件、也愿意流转土地的农户进行组织协调，从而实现土地集中连片，建立土地流转机制，有利于改变部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业状态，解除土地对这些农民的束缚，促进农村劳动力向非农产业转移、向城镇集聚，推动城市化进程。在具体操作中，可以先通过“反租”实现土地的集中连片，再由集体经济组织“倒包”给专业户或工商企业进行专业化经营。如果选择土地股份合作，可由村集体出面统一进行土地评估，折价入股，实现土地的集中连片，再由股份公司统一经营，雇工或承包给专业户进行专业化生产。
（3）招商引资。通过上述工作实现了土地的集中连片，并不一定能够真正做到专业化规模经营、发展高效农业，还需要进行相应的招商引资。由村集体出面对外统一招商、公开招标，以吸引广大工商企业和经营大户投资效益农业，最终促进农业向集约化、专业化、
高效化方向发展，既能提高土地的利用率，又能增加出让方的收入，从而达到两全其美的效果。
（4）监测管理。土地流转后仍应由村集体进行相应的监测管理。这包括：要求流转双方以书面形式签定具有法律效力的流转合同，并报乡镇农业承包合同管理机关备案。注意新的承包者是否按流转合同要求安排土地用途，即有无改变土地用途现象，一经发现应立即予以制止；做好土地流转后经营状况监测，如发现经营状况出现问题，集体经济组织应采取相应对策，以确保农民利益不受损失；对土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，集体经济组织出面及时化解矛盾，消除农村不安定因素；在土地股份合作过程中，代表农户参与公司的经营管理，确保农户的利益分配。
（5）公正廉洁。在对浙江省农村土地流转的调查中，我们发现，极少数农户即使可以得到较好的转让收益，也不愿参与土地流转。究其原因，仅仅是他们对村干部的工作作风不满，怀疑村干部在土地流转过程中取私利。这就要求村集体的干部树立全心全意为人民服务的思想，密切联系群众，摒弃官僚作风，做到公正廉洁。例如，承包土地转包、转让价格，应根据土质、位置、肥力、基础条件、人均收入、供求关系等情况，分门别类，公开、公平、公正地加以确定；通过反租倒包或土地股份合作，增加了集体收人后，应对这块新增收益做出合理分配和使用，做到公正廉洁。
最近，农村土地流转问题引起了理论界和实际工作部门的广泛重视，特别是浙江省各地探索的各种形式的土地流转机制，更是得到了社会各界的关注。为此，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅共同组成调查组，分三个小组于2001年5至 6月对浙江所属的宁波、嘉兴、湖州、金华、丽水、温州、台州、绍兴等市进行农村土地流转问题的专题调查。现将调查情况整理成本报告，并对其中的一些问题做了进一步的理论思考。
一、浙江省农村土地流转的新情况和新特点
（一）总体情况
据不完全统计（缺余姚、慈溪、象山、北仑4个县的统计资料），截止2001年3月底，浙江省农村土地流转涉及的村数占总村数的 66． 4％，涉及的农户占总农户的 20． 8％，其中，土地流出的农户占总农户的15"9％，土地流入的农户占总农户的5．9％；有150．04万户农户流出土地，比2000年年底增长1．6倍；土地流转面积277．67万亩，比2000年年底增长1．23倍，占承包土地面积的 13．1％。流转的主要形式是转包（自由转包和委托转包）、转让（包括反租倒包）、互换和入股。在总的农地流转面积中，转包的比重最大，其次是转让，两者相加所占比重为81． 7％。流入工商企业经营的土地面积占总面积的 7％。在农地流转中，共有各类中介服务组织3069个，其中，2910个为村级中介服务组织（占94 8％），153个为乡级中介服务组织（占5％）。农地流转中介服务组织数量占村数量的比例为7．8％。
（二）地区之间的差异状况
浙江省农村土地流转规模在各个地区之间存在明显的差异，发展不平衡。从涉及流转的村数占总村数的比例来看，湖州和绍兴的比例最高，分别是 85． 8％和 80． 2％，杭州和丽水的比例较低。从流转土地面积占总耕地面积的比例看，同样是湖州和绍兴的比例最高，分别是21．9％和21．7％，比例最低的是丽水和嘉兴，分别是5．6％和6．2％，比例最高的是最低的3．9倍。土地流转的形式在各个地区之间也存在明显的差异。从全省来看，通过私下转包和委托转包进行流转的比例最高的是台州和金华，分别达到81．8％和75．6％，而宁波和湖州的比例最低，分别为 36． 9％和 38.6％。通过转让（包括反租倒包）进行土地流转的比例最高的是宁波和杭州，分别为 58． 8％和 33． 9％，而台州和温州的比例最低，分别为 6 9％和 7． 4％。通过土地互换进行土地流转的比例最高的是湖州和衢州，分别为23．4％和12．7％，而台州和宁波的比例最低，分别为0．1％和 0.6％。通过股份合作进行土地流转的比例都很低，相对来说比例较高的是台州、金华和衢州，也分别仅占3．4％、2．6％和2．4％，而在嘉兴、丽水和舟山则根本没有。土地流转中流入工商企业经营的土地面积占总流转面积的比例最高的是绍兴和杭州，分别为181％和12．3％，最低的是舟山和丽水，仅为0．3％和0．4％。
土地流转规模在地区之间的差异主要由以下4方面的因素所决定，即农村经济发展水平。农村产业结构、人均耕地数量、地方政府的政策取向。通过调查得到的基本判断是：农民人均收入水平高、第一产业比重小、人均耕地数量适中、地方政府对土地流转的政策扶持力度较大，土地流转的规模就比较大，反之就比较小。土地流转形式在地区之间的差异则呈现出比较复杂的原因。从调查看，在一般情况下，私下自由流转会在土地流转中占较大比重；但如果政府对土地流转的扶持政策力度较大，则反租倒包和转让的比例会提高。如果政府对土地整理的投入较大，则上地互换的比例就相对较高。土地股份合作主要集中在城郊结合部和集镇所在的乡村，但总体比例都很低。此外，调查中还发现，一个地方的经济越发达，土地流转的形式越趋于多样化和分散化。
（三）浙江农村土地流转的新特点
新一轮的农地流转呈现出以下新特点：①从无偿流转向有偿流转转变。例如在宁波鄞县、温州乐清，过去种粮大户承包的粮田大多都是“免费”的，还享受村里和地方政府的补贴。随着效益农业的发展，土地承包费（转包租金）已水涨船高，每亩水田年转包租金一般为100至200元，高的已接近300元。从浙江全省春，转包租金在各县（市）之间差异很大，以200至 300元的相对较多，高的已上升到每亩每年1000元。转包租金基本上由当地土地租赁市场的供求决定。农业产出效益高、农业劳动力机会成本小的地方转包租金就相对较高，反之就较低。②农地流转从经济发达地区向全省扩展。在浙江相对落后的衢州、丽水等地，由于农村劳动力大量外出务工经商，农地流转步伐明显加快。③从农民
相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。例如，常山县钳口乡建立了土地流转服务中心，绍兴县建立了土地信托服务中心，农地流转的中介服务组织迅速增加。④农地流转后的经营对象由原来的种粮大户为主逐渐向工商企业转移，经营内容从种粮为主转向发展高效种养殖业。⑤各级政府高度重视土地流转。全省70％以上的县（市）政府都已相继出台了加快土地流转、发展效益农业的政策措施。
二、农村土地流转的作用
1．有利于克服小规模家庭经营的局限性。在家庭经营长期不变的情况下，如何克服当前农户小规模经营的局限性，走专业化、规模化、商品化、现代化之路，实现农业增产又增收，是新世纪我国农业发展必须解决的问题。在浙江，人们针对人多地少和农户小规模经营的现实，提出“农户连片专业规模经营”的经营模式。这种经营模式强调农业生产要在家庭承包经营的基础上走区域化、专业化、规模化之路。而实现这种经营模式的关键环节就是土地流转。
2．有利于土地的充分利用。通过土地流转把零星的土地从千家万户农民手中集中连片，按效率原则重新配置土地，进行适度规模经营，有利于改善分布于农民中异质人力资本的配置效率，促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合；有利
于农业的分工与专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路，实现土地资源的充分利用。
3．有利于农村劳动力向第二、第三产业转移。土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了城市化和农业现代化的进程。湖州市织里镇大潘兜村从1994年下半年建立土地流转机制以来，将1400多亩水田承包给14个大户经营，到目前全村已有1180多个劳动力转向第二、第三产业，占劳动力总数的90％以上，2000年的人均收入达到7899元。
4．有利于农业结构调整和农民增收。土地流转机制的建立，加速了农业结构的调整和优化，主要表现为“五增一减”，即水产增、蔬菜增、瓜果增、花卉增、其它经济作物增和粮食减。浙江的许多地区都通过各种形式的土地流转促进了产业结构的调整。例如，绍兴
县福全镇峡山村2000年在征得农民同意的前提下，利用152亩低洼农田调整结构，发展河蚌养殖，村与农户签订协议，农户将承包田反租倒包给村里5年，村里以每年每亩190元价格补贴给农户。村里把反租的承包田包给3个外地养蚌大户养蚌育珠，承包期5年，承包款每年每亩215元。
调整农业结构、发展效益农业大大增加了农民的收入。一方面，土地流出的农户的租金收入明显增加，例如在温岭市，农户间转让用于种西瓜的土地租金前几年只需每亩50元，现在涨到了每亩600元，最高的已上升到每亩800元。另一方面，土地流入的农户通过规模经营同样增加了收入。绍兴市通过土地流转和农业结构调整发展效益农业，农民的人均收入达到5414元（在浙江省排名第一），比上年增长9．8％。
5．有利于增加集体收入和增强村集体经济实力。无论是委托转包还是反租倒包，村集体经济组织借助于土地集中连片、土地整理、招商引资等手段，提升了土地的利用价值，增加了经营收入和发包收入。绍兴市在2000年通过土地流转，明显增加了村集体收人，增强了村集体经济实力。全市村集体经济总收入达到 76665万元，增长了 10． 9％，其中，统一经营收入为11287万元， 比1999年增长 23． 1%成包收入 32678万元，增长 10． 9%。上虞市丰惠镇有 12个村实施土地委托转包后，村集体经济每年共增加收入30万元。
三、浙江农村土地流转的经验
1．解放思想，消除认识误区。浙江农村土地流转的迅速发展，得益于思想解放和认识误区的消除。通过广大农民的实践和探索，人们普遍认识到：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的基础上，在一些经济相对发达、人多地少的地区，根据农业。农村经济的发展要求，通过建立土地流转机制，使农民手中的土地使用权得以流转，实现土地的有效利用，使农业和农村经济得到更快发展，这是对双层经营体制的完善与发展。这种变革，不仅不会动摇双层经营体制，反而会有助于这一制度的长期稳定和发展。
2．政府重视，政策到位。实现农业增产、农民增收、农村稳定是各级政府的重要目标。在政府看来，农地流转有助于实现农业增产、农民增收、农村稳定，因此，浙江各级政府都对农村土地流转十分重视，出台了有关政策措施，推进了农村土地流转的进程。如衢州
市、绍兴市政府专门召开了土地流转、农业结构调整现场会，市政府领导人深入农村为农民就土地流转问题答疑解难。浙江省还专门召开了全省范围的“农村土地流转研讨会”，并准备在充分调研的基础上，出台关于农村土地流转的具体文件，为土地流转创造宽松的政策环境。
3．形式多样，灵活机动。在农村土地流转过程中，各地并没有采取统一的形式，而是让广大农民和各级政府根据当地的实际情况去创造。在流转形式上，除了前面介绍的转包、转让（包括反租倒包）、互换、入股等主要形式外，还存在许多其它形式：①季节性承包。例如，温岭市一些西瓜种植户的承包期只有一季。一些农户只是把冬闲田承包给他人耕种一季。②多次流转。一些承包经营大户把转包的土地再次转包给他人，形成土地的多次流转。③招标、拍卖。一些村集体将保留的机动地、“四荒”地通过招标或拍卖的方式承包给
他人经营。④土地信托。即乡镇或村的信托服务组织统一对土地进行流转。土地流转形式的多样化，使广大农民可以充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。
4．因地制宜，分类指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在实施有组织、大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高（一般是超过 5000元）、非农产业比重较高（一般是超过 80％以上）。从事农业的劳动力比重较低（一般是下降到30％以下）、一般农户已缺乏种田积极性的情况下，土地才能进行较大范围的流转；并且在实施过程中，要坚持
“自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。同时，也应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，同时，自己又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。
5．把握原则，操作规范。从各地的实践看，始终把握以下三个原则：一是在土地流转过程中，所有权不能变，承包权不能变，土地的使用方向不能变。二是土地流转时注意对农民权益的保护。对流转的土地由乡镇、村集体统一发包招商的，要确立合理的利益分配
关系。根据土地的级差，合理确定土地流转基价，基价全额归农户所有，超过基价部分，做到农户得大头、集体得小头。三是具体操作上规范有序，注重程序的合法性。对土地流转面积涉及多数农户的，通过召开村民代表会议讨论决定，以充分尊重农民的自主权；流转双方尽可能签订合同，明确流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，及时办理承包权证变更手续。
6.土地信托，牵线搭桥。在绍兴、常山等地出现了土地信托的方式。所谓土地信托，是指在坚持土地所有权不变、承包权稳定的前提下，按照土地使用权依法、自愿、有偿转让的原则，土地信托服务机构受土地承包者委托，将其拥有的土地使用权在一定期限内转让给其他单位和个人的行为。土地信托可以使土地从小范围流转扩大到大范围流转、克服配对量过小的弊端；可以使土地流转从临时性、个案性转变为经常性、整体性流转，适应农民在不同季节对土地流转的要求。
土地信托不仅是对土地流转的一种单项服务，也是对发展效益农业的一项综合性、跟踪性服务。土地信托的成功取决于建立一套完整的服务体系并提供完善的服务内容。绍兴县建立了县、镇、村三级服务体系。县设立土地信托服务中心，设在县经营管理总站内，负责土地信托服务的日常工作，并相应建立县土地信托协调领导小组，由县政府分管农业的副县长任组长。镇设立土地信托服务站，负责辖区内土地信托服务。村的土地信托服务由村经济合作社承担。整个土地信托服务体系所提供的服务内容主要包括以下3个方面：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。即登记汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况，接受供求双方的咨询，多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息，推介可开发项目。二是土地流转中的中介协调和指导鉴证。三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调解。即主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，积极开展信息、技术、信贷、司法等方面综合性服务，拓宽服务领域，增加服务内容，提高服务质量。从绍兴县的实践看，土地信托服务大大加快了土地流转的步伐。在2001年上半年，共新增加土地流转面积4.5万亩，其中通过土地信托服务流转的面积为3万多亩，占2／3以上。
四、对农村土地流转的进一步思考
（一）如何认识土地流转和土地保障功能的关系
土地是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善和不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。土地作为社会保障的替代物，为中国农民提供了基本的社会保障，使农民在突发破坏性事件（如疾病、失业等）发生时不至于遭到毁灭性打击，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。但是，必须看到，土地的社会保障功能会随着土地在农民收入来源中重要性的下降或农民人均收入（尤其是非农收入）水平的提高而减弱。在浙江经济相对发达地区，由于农村居民的绝大部分收入来自非农产业，土地的收入功能降低，同时，随着收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也有所提高，因此，土地的社会保障功能已逐步弱化。
从另一方面看，土地流转的是土地的使用权，对于广大农民来说，把土地使用权流转出去，并不会损害其拥有的土地承包权。农民获得从集体承包土地的权利后，土地就赋予了农民一定程度的社会保障。农民在选择土地流转时，一个最基本的考虑是能否通过土地流转获得更多收入。因此，土地流转不但不会削弱土地的社会保障功能，反而会因农民收入的提高而强化土地的社会保障功能。一些人担心有些农民把土地流转出去后．到城市里务工经商，在经济条件好时可以稳定下来，一旦经济条件不好就只能回流农村，但这些回流的农民却没有了土地，失去了生活保障，容易造成社会木安定因素。从表面上看，这种认识有一定的道理，但如果我们始终坚持土地的集体所有制，坚持家庭承包制，那么这种担心就是不必要的。这是因为：第一，土地流转是使用权转让而不是土地买卖，始终存在一定的流转期限，并不会使农民永久失去土地。第二，土地流转的收益一般都不是一次性支付的，农民不能提前支取未来收益，因此，即使农民回流农村，也有一定的收入来源。第三，土地流转的收益一般也不是永久固定的，往往考虑了未来通货膨胀的因素，并留有在未来一定时间后重新谈判的空间和余地。土地流转收益在农户看来是有保障的。
（二）如何看待农村土地流转中出现的新问题
1．缺乏法律、法规的支撑。目前指导农村承包土地流转工作的政策、法规较缺乏，全国性的可上升到法律地位的文件更少，各地都在“摸着石头过河”，对于土地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据；土地流转双方（或三方）的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性；土地流转合同的鉴证、仲裁主体不明，木便于土地流转的规范运作。这些问题都呼唤着我国的《土地承包法》尽快出台，为全国范围内的农村土地流转提供有效的法律支撑和保障。
2．工作方式有时过于简单化。在推进农村土地流转的过程中，也存在一些基层干部出于种种原因，在工作方式上过于简单、粗暴，有时甚至搞行政强迫命令，存在为流转而流转的现象，没有充分尊重农民的意愿。有一个村在部分农户不愿意的情况下，按每亩238元的租金强行收回245亩土地，然后以每亩300元价格转包给外地老板，搞海水养殖，引起农民不满，导致联名上访，并由此带来许多不良后果。
3．维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生。通过土地流转，实现规模经营，提高土地生产率，发展效益农业，这是我国农业的发展方向。然而按人口均分土地容易形成“插花田”、“箱子田”的格局，难以形成规模经营。要实现土地的集中连片，有赖于承包
土地的农户的一致同意，但由于种种原因，在实际操作中往往会出现绝大部分农户同意，极少部分农户不同意的情况。维护少数农户的合法权益不受侵犯与推进效益农业之间会发生冲突。如何解决这对矛盾，至今还没有很好的办法。在浙江，解决这个问题目前还局限于依赖乡村干部做耐心细致的思想工作。
4.土地流转的中介服务组织匮乏，流转机制不完善。虽然土地流转的中介组织已经有了很大的发展，但仍有不少地方服务于土地流转的中介组织相当匮乏，缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系。由于土地流转的中介服务组织匮乏，土地供求双方的信
息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。缺乏中介服务，提高了土地流转的交易费用，造成“有买找不到卖、有卖找不到买”的局面，并限制了土地流转的区域范围。
从流转机制来看，农户间私下自由流转占有相当大的比例，这是因为私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普适性。然而，这种形式也存在相应的问题，即由于土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的有效利用。据调查反映，占 85． 2％的耕地包进户实际承包期限与期望转包期限不一致，其中 56． 5％的包进户实际承包期比期望转包期短。有的地方土地转包仅以口头方式达成协议，没有书面合同；有的即便签订合同也存在着手续不规范、条款不完备、缺乏法律保障、隐患较多的问题，一旦发生纠纷就很难操作。
（三）如何发挥村级组织在农地流转中的作用
1．农地自发流转存在的不足及其原因。通过农户自发流转来实现土地的规模经营和农业结构调整，往往交易成本比较大，所需时间比较长。这是因为：
（1）由农户自己寻找转包对象，往往面临较大的搜寻成本。一般而言，农民想转包土地，总是在亲戚、朋友、邻居中寻找交易对象。农民一旦越过他平时的生活圈去寻找交易对象，其搜寻成本将明显上升。在交易量较小的情况下，农户缺乏在更大范围寻找交易对象的激励。土地在亲戚、朋友、邻居范围内私下流转虽能解决抛荒问题，但无法实现土地更有效的利用。如果不能在更大范围内寻找土地边际产出率高的交易对象，就难以实现土地的专业化规模经营。 （2）由农户私下完成交易，往往会面临较大的谈判成本。有实力、愿投资农业的工商业主的介入，有利于发展高效农业。然而，要想取得较好的投资回报，一般都需要一定的经营规模（许多都要求在100亩以上）。要想达到该规模，如果由工商业主们挨家挨户与农户进行土地流转的谈判，对于工商业主来说，谈判成本太高，他们不愿承担。如果由农户们私下自发组织起来，把土地集中连片，统一与工商业主进行谈判，需要一种“集体行动”，而‘集体行动的逻辑”告诉我们，每一农户都存在“搭便车”动机，不愿承担谈判成本（组织成本）。此外，把土地集中连片进行专业化规模经营，经常需要进行相应的土地整治。大规模的土地整治同样也是一种“集体行动”，要想通过农户自发组织进行，是极其困难的。
（3）由农户自发实现流转，往往面临较大的履约成本。即便至 定数量的农户能够克服“集体行动”的困难，实现了土地集中连片，并找到了愿意以较高价格承租的交易对象，也会面临较大的履约成本。这是因为一旦其中的某一农户由于种种原因（如丧失非农就业
机会、人口数量变动等），使原先约定的租金低于自己耕种的收益，即在该农户看来，原先转让出去是合算的，现在变得不合算了，那么该农户就有收回土地的动机，并转化为种种努力，如给承租人制造各种麻烦，要求提高租金等。在重新谈判过程中，农户占据着地缘
优势。较大的履约成本制约了农地流转的规模，削弱了承租人的投资积极性。
较大的谈判成本和履约成本还来自于《土地管理法》的制约。我国的《土地管理法》第15条明确规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”从实地调查看，各地都未严格执行该项规定，一些地方只是要求农户把土地转包给外村人时需村集体同意或备案。没有经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，就把土地流转给外村人或工商业主，虽然可以节省谈判成本，但会加大履约成本，一旦某农户想毁约，就可能拿起《土地管理法》这一法律武器。
2．村级组织在农地流转中可以发挥作用的几个方面。由于农户自发流转农地存在着上述种种缺陷，借助并充分发挥村集体经济组织的力量，以较小的交易成本进行农地流转，实现土地集中连片、专业化规模经营，就变得十分重要。我们认为，村集体经济组织完全可以在以下几方面发挥其积极作用：
（1）土地整理。通过土地整理，能够增加有效耕地面积，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境；能够彻底改变田、地、塘相互“插花”的现象，有利于土地互换，为土地集中连片产业化规模经营创造条件；能够更广泛地吸引工商业主投资效益农业，实
现农业产业结构调整。实现土地整理，必须充分发挥村集体经济组织的力量，包括从上级政府部门争取土地整治基金，鼓励企业、个人等社会资金参与土地整理，组织实施具体的土地整理工作，在整理完成后对土地进行统一分配和调整。
（2）组织协调。村集体通过对那些有条件、也愿意流转土地的农户进行组织协调，从而实现土地集中连片，建立土地流转机制，有利于改变部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业状态，解除土地对这些农民的束缚，促进农村劳动力向非农产业转移、向城镇集聚，推动城市化进程。在具体操作中，可以先通过“反租”实现土地的集中连片，再由集体经济组织“倒包”给专业户或工商企业进行专业化经营。如果选择土地股份合作，可由村集体出面统一进行土地评估，折价入股，实现土地的集中连片，再由股份公司统一经营，雇工或承包给专业户进行专业化生产。
（3）招商引资。通过上述工作实现了土地的集中连片，并不一定能够真正做到专业化规模经营、发展高效农业，还需要进行相应的招商引资。由村集体出面对外统一招商、公开招标，以吸引广大工商企业和经营大户投资效益农业，最终促进农业向集约化、专业化、
高效化方向发展，既能提高土地的利用率，又能增加出让方的收入，从而达到两全其美的效果。
（4）监测管理。土地流转后仍应由村集体进行相应的监测管理。这包括：要求流转双方以书面形式签定具有法律效力的流转合同，并报乡镇农业承包合同管理机关备案。注意新的承包者是否按流转合同要求安排土地用途，即有无改变土地用途现象，一经发现应立即予以制止；做好土地流转后经营状况监测，如发现经营状况出现问题，集体经济组织应采取相应对策，以确保农民利益不受损失；对土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，集体经济组织出面及时化解矛盾，消除农村不安定因素；在土地股份合作过程中，代表农户参与公司的经营管理，确保农户的利益分配。
（5）公正廉洁。在对浙江省农村土地流转的调查中，我们发现，极少数农户即使可以得到较好的转让收益，也不愿参与土地流转。究其原因，仅仅是他们对村干部的工作作风不满，怀疑村干部在土地流转过程中取私利。这就要求村集体的干部树立全心全意为人民服务的思想，密切联系群众，摒弃官僚作风，做到公正廉洁。例如，承包土地转包、转让价格，应根据土质、位置、肥力、基础条件、人均收入、供求关系等情况，分门别类，公开、公平、公正地加以确定；通过反租倒包或土地股份合作，增加了集体收人后，应对这块新增收益做出合理分配和使用，做到公正廉洁。
