政治信任“悖论”的有效展开与现实意义

内容摘要 良善的公共生活既要得到政治信任的润滑，也需要政治不信任与理性怀疑的促动，这构成了现代社会的政治信任“悖论”。该“悖论”有效展开的关键是理性怀疑的有效实现，体现为怀疑方式的制度化和边界的合理化，并对民众理性怀疑能力有较高的要求。政治信任“悖论”及其有效展开，对中国政治信任建设的目标定位、策略选择等都具有重要意义。

关键词 政治信任 理性怀疑 公共生活 制度化不信任 悖论

作者 1上官酒瑞，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后，上海行政学院政治学教研部副教授；2程竹汝，上海行政学院政治学教研部教授、博士。（上海：200233）

基金项目 教育部人文社会科学研究基金青年项目“转型与重构：当代中国政治信任研究”（10YJC810038）、上海市哲学社会科学规划一般课题“基层社会的官民关系与政治信任：典型案例研究”（2012BZZ001）

公共生活中的政治信任“悖论”

政治的重要使命是创造良善的公共生活。何谓良善的公共生活？不同社会、不同时代、不同的人对其内涵与外延会有不同的理解，但在纷繁复杂的认知中，还是存在基本共识的，即良善生活必须是有序的。不过，就有序生活的实现而言，需要解决两个核心问题：一是创设政治权力体系，并将之作为实现秩序的第一要素，由此协调矛盾、化约冲突、消解分歧，至少是限制在一定范围之内。除极端无政府主义者外，绝大多数人在该问题上的认识是一致的。二是构造政治信任，即在直接或间接互动的基础上，民众对权力体系的相信、托付和支持。如果说权力体系的创建是公共生活确立的前提和条件，那么政治信任的构造则决定着公共生活的质量与水平。良善公共生活需要信任的滋养，需要以一定程度的政治信任为基础，否则就只能是“乌托邦”。

信任与怀疑是人类的两种思维方式和精神特质。通常而言，信任了就不会怀疑，如果怀疑了，信任就可能动摇。在黑格尔看来，“怀疑只是不确定，乃是一种与确认相对立的思想，—— 一种举棋不定，一种悬而未决”[1 ]。不过，维特根斯坦则指出：“怀疑这种游戏本身就预先假定了确定性。”“一种怀疑一切的怀疑就不成其为怀疑。怀疑出现在信念之后。”[2 ]换言之，信任与怀疑虽然存在差异，但两者密切联系，怀疑不是不假思索地、虚无主义地否定一切，也不是无根据地批判一切，而是一种经过深思熟虑、以确定性和信任为先导的理性怀疑。

现代公共生活并不是怀疑和批判的盐碱地，特别是民主政治领域的理性怀疑和政治不信任更是非常必要的。美国建国者之一杰斐逊指出：“自由政府是建立在猜疑之上而不是建立在信任之上。”[3 ]科恩则明确将民众的批判和怀疑精神视为民主成功的心理条件，认为成功的民主要求公民在信任之中掺合一些批判精神，即对当局存在一定程度的不信任。从西方民主发展的历史看，政治不信任和理性怀疑构成了其重要传统。巴伯总结说：“在美国历史的一开始，对政治家和政治体制的不信任就已经是美国公众思想意识的一部分。”[4 ]美国人的民主生活实践也确实如此。托克维尔考察美国民主时发现：“美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。”[5 ]从经验看，民众的政治怀疑和不信任充溢于现代公共生活，甚至可以说不信任更像现代社会的常态。而且，在很多情况下，民众的不信任不仅不影响权力格局与政治稳定，而且也不会对政治合法性构成挑战。相反，“民主的进步通常是由对权威的不信任所激发的……不信任不仅对于民主的进步，而且我们可以认为，对于民主活力所依赖的对权力的合理怀疑，都是必要的。”[6 ]也就是说，政治不信任与理性怀疑不仅无损于民主政治和公共生活，而且是优化民主政治、建构良善公共生活的必备要素。

以上叙说表明，良善公共生活的构建既需要民众一定水平的政治信任，得到政治信任的润滑，也需要政治不信任与理性怀疑的促动，这就是现代公共生活中的政治信任“悖论”。

政治信任“悖论”的有效展开

政治信任“悖论”的现实展开应当以维系良善公共生活为己任，以保障公共秩序为要求，这关键在于理性怀疑的有效实现。虽然就公共生活而言，理性怀疑是必要的，但它不是否定、批判一切，更不是解构、摧毁一切。理性怀疑之“理性”不仅要求民众怀疑政治的方式要制度化、边界要合理化，而且对民众的理性怀疑能力提出了很高要求。

1.理性怀疑方式的制度化

与政治信任一样，公共生活中民众的政治怀疑也有心理、话语和行动三种方式。如果说心理形式是隐性的，通常具有个体性、私密性，与公共生活没有太直接的关系，那么话语和行动则是政治不信任或怀疑显性化的表现方式。在现代社会，政治性的谣言、牢骚、口号、笑话、顺口溜等，以及政治博客、歌谣、学术、舆论等都可能是民众怀疑政治权威、释放政治不满的话语形式。比如说谣言，就是一种未经证实的信息，是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或已经被官方所辟谣的信息。谣言的内容源于民间而非官方，通常是对官方权威信息发布的异议，是“官方发言之外的发言”[7 ]，是一种“反权力”，是对权威的质疑和不信任。就此看，一个谣言“泛滥”的社会必定是公共生活遭遇不同程度政治信任困境的社会。特别是网络的迅猛发展，给谣言“插上了翅膀”，使得其扩散和传播速度前所未有，能够在短时间内对公共秩序构成威胁。就政治行动而言，它是民众怀疑政治权威最为显性化的形式，既包括制度化的，如议员投反对票、公民提起行政诉讼，或依法参与请愿、静坐、游行示威，也包括诸如打、砸、抢、烧等直接冲击政府的抗议行为，甚至是制造政治恐怖的暴力行为等非制度化方式。很显然，无论是政治怀疑的话语还是行动，如果通过无序、非法，即非理性的形式展现出来，势必会侵蚀公共生活，甚至冲击政治秩序、危及社会稳定。

事实上，在现代国家制度体系中，诸如选举制度、行政诉讼制度、行政复议制度、公民申诉制度等，都是内化了不信任的制度设置，是民众怀疑政治权威可以充分使用的制度化形式。如通过选举，“公民可以在竞争的候选人中进行选择，挑选那些选择倾向与自己最为相似的人或那些他们最信任的人。”[8 ]正因为怀疑统治者容易受自身利益的诱惑，不会按时、主动交出所掌握的权力，所以有必要通过选举这种权力交替机制并定期以制度化方式制止这种倾向。其实，选举就是一种信任之举，相反，选举中投反对票通常就是不信任最合法、合程序，也最为有效和理性的行动方式，是理性怀疑的集中体现。当然，通过报纸、电视、杂志、网络等现代传媒发表合理、合法的意见与主张，或规范、有序地参与游行示威、罢工集会等，都属于公民理性怀疑的制度化方式。但无论如何，恶意的政治诽谤、无端的造谣传谣等非制度化话语，以及暴力、恐怖等非制度化行动，都与和谐有序的公共生活格格不入，是政治非理性的表现。

2.理性怀疑边界的合理化

政治信任或不信任在本质上指向公共权力，是一种抽象物，以对象化形式存在。现实中，对象化了的公共权力构成的政治体系，既是静态的也是动态的，既是平面的也是立体的。可以认为，政治体系是由价值、制度、过程、组织与角色共同构成的复杂的互动结构。自然，民众对政治体系的相信、托付和期待也呈现为不同的层次结构，包括政治共同体、政治价值、政治制度、公共政策、公共组织和政治角色等。处于不同层面的政治信任，在整个政治信任结构中的地位不同，发挥的功能也不尽相同。

根据伊斯顿的政治支持理论，民众对政治共同体、政治制度、政治价值的信任属于散布性支持，通常具有稳定性，代表着整个政治信任的根本性质、总体特征和发展方向，而且在很大程度上规定着民众对公共政策、政治组织和政治角色的信任状况和水平，为它们提供方向和根据，进而维护政治体系中政治信任的稳定性与统一性。因此，政治共同体、政治制度、政治价值三个层面的信任和支持是至关重要的，是构造有序公共生活的必备条件。相反，如果制度信任缺损、价值信任坍塌或国家认同衰败，都可能造成权力秩序的混乱，严重侵蚀政治合法性；如果三种不信任同时出现，其后果最为严重，可能是政治革命发生的前兆，甚至造成共同体的分崩离析。

政治信任的结构序列中，民众对公共政策、政治组织和政治角色的信任属于特定支持，往往具有多变性和动态性。就公共政策而言，其牵涉到公共生活的方方面面，任何政策都有利有弊、有得有失，可能代表公共利益，也可能夹杂私人利益；可能代表某一群体利益，也可能忽略另一群体利益；可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益。通常的情况是：一些民众信任这项公共政策而不信任另一项公共政策，另一些人则可能恰好相反。就公共组织而言，它不仅会随环境的变迁而处于不断变动与重构之中，而且现代公共组织大都是科层式的，在保持专业化、高效率等优势的同时，“科层化的另一个也许不那么重要的威胁就是对民主体制下公众信心的侵蚀”[9 ]。所以说，公共政策与公共组织层面的政治怀疑和不信任具有一定程度的必然性，这种怀疑恰恰构成了优化公共政策、革新公共组织的动力源泉。

可以说，有序公共生活所必需的理性怀疑主要体现为民众对公共政策、公共组织和政治角色的不信任，根本上是对政治角色的警惕与怀疑，而不是对政治共同体、政治价值和政治制度的质疑和批判。这种怀疑是必要的，应该提倡，因为民众的不信任和怀疑有助于政治角色依法理政、廉洁履职、高效作为，是防止出现权力异化现象的压力机制。当然，这种不信任和理性怀疑也应以全面的政治认知、科学的政治评价为基础。公共生活提倡理性怀疑，但非理性、非制度化、整体性的不信任则是危险的。

3.理性怀疑能力的提升

就有序的公共生活而言，民众的理性怀疑能力及其习惯养成是非常重要的。理性怀疑是一种公共精神或行为，它孕育于民主体制与公民社会，习得于公民参与公共领域的实践之中。在国家严重覆盖社会的条件下，政治权力控制一切，民众丧失自主性，公共领域与理性的政治批判将不复存在，而盛行的通常是政治迷信和愚忠。相反，理性、开放、自由、批判式的商谈和对话是公共领域的主要特征。哈贝马斯认为，“哪里有关于‘国家事务’的交流，哪里具有批判意识的‘普通人’的公众也就成为了市民公众。在‘共和制宪法’的前提之下，这种具有政治功能的公共领域成了自由主义法治国家的组织原则。”[10 ]以此看，经常参与公共领域有助于公民对公共政治与政策问题进行科学评判、合理思考，并炼就理性质疑和评判政府的能力。实践出真知，参与造能力。特别是理性怀疑和科学批判精神缺乏的国家，需要逐步开放公共领域、培植公共空间、提倡公共参与。通过公共参与培养民众理性怀疑公共权力的心智习惯，不断提高这方面的能力。

同时，民众理性怀疑能力的提高还需要通过系统的公共教育来实现。因为深刻的、全方位的公共教育，不仅可以引导民众总结公共生活的经验，培养公共良知，确立公共理念，形成合理的政治认知，还可以引导、推动和激励民众对公共权力形成理性的态度和信念。在公共教育体系中，高等教育承担着培养民众理性怀疑和批判精神的使命。这是因为，“大学是独立思想的中心，既然它是一个思想中心，一个独立思想的中心，那么，它也是一个批判的中心。”[11 ]很显然，理性怀疑精神养成的责任在于教育系统，但其受众则是整个社会。只有广大民众养成了理性怀疑的人格品性，他们才能时刻注意政府出现的差错并进行矫正；如果民众普遍不具有理性怀疑意识和能力，那么具有批判、监督功能的公共领域也将会成为无源之水、无本之木。所以，教育对于民众理性怀疑品性的养成和能力的提升是至关重要的。

政治信任“悖论”的现实意义

在中国的语境与社会政治生态中，特别是改革开放以来发生了深刻社会转型的条件下，政治信任“悖论”及其有效展开的要求，对于修复政治不信任、建设现代政治信任，构造长期稳固的政治信任基础而言，具有重要意义。

1.政治信任建设的目标是提高政治信任的修复能力

在共产党的历史上，大凡社会转折时期、发展关键时刻，民众的高度政治信任都体现了抗御风险、化解矛盾之政治功效，构筑高度的政治信任因此构成了共产党执政兴国的重要经验。确实，民众的信任和支持是政治合法性的重要条件，良善公共生活的建构需要政治信任的润滑。但这种信任应当是理性的、科学的，是有限的、适度的，并非民众的政治信任度越高越好。如果政治信任超越了一定限度，特别是信任指向政治角色时，就可能形成信任定势和刚性，转化为政治盲信、迷信，甚至愚忠，会产生诸多弊病。“文革”时期中国老百姓狂跳“忠字舞”、高唱“语录歌”就是一种高度的政治信任或迷信，严重阻碍了社会主义民主和法制建设进程，造成了无尽灾难。另外，过度的政治信任容易导致公众对政府的消极观望、被动等待或听之任之，不利于培养现代公共生活所要求的积极有为、主动参与的公民，也无助于公民资格的养成和公民参政能力的发展，更有碍于民众对相关政治角色的警惕、怀疑和监督。质言之，高度信任的政治并不一定内含了所有政治“真理”，并非“至善”的政治，政治信任既有正功能，也有负效应，对待高政治信任度，应当坚持理性科学的态度。

改革开放以来，中国的国家与社会、政府与公民之间的互动合作关系已经发生了深刻变革，政治信任发生和发展的基础、环境已出现了根本性改变，重构高度政治信任的历史条件和现实基础已经不复存在。为此，对中国政治信任建设的目标进行清晰定位具有紧迫性和必要性，是构造长期稳固的政治信任的前提。特别是在利益结构失衡、公平正义短缺、价值选择多样和民众意识高涨的情境中，谣言盛行、集体恐慌、群体焦虑、社会泄愤等各种各样的社会心理、话语和行动，都直接间接、或多或少地与政治信任的流失和政府公信度的降低相关，甚至可以认为，基层社会出现民众“老不信”现象在一定程度上也是难以避免的。为此，政治信任建设目标的准确定位应当是：不可能也没必要完全消解民众的不信任，而是不断提高政治信任的修复能力，增强政治信任的弹性空间，降低政治信任流失可能造成的社会与政治风险。

2.政治信任建设的关键是科学区分、理性对待政治不信任

有学者认为，信任既不好也不坏，既非善也非恶。政治信任和不信任也是如此，从价值上很难简单地进行好坏、善恶评判。根据政治信任“悖论”，民众的信任与理性怀疑都具有正价值，都是必要的。其实，在现代社会，政治信任的式微并不意味着民众要推翻政府，或者说，民众怀疑政治权威常见于任何社会，不是政治之“恶”，甚至在一定意义上可视为现代政治生活的常态。

政治信任“悖论”的有效展开表明，如果民众表达政治不信任的方式是制度化的，并主要指向公共政策、政治组织，特别是执掌公共权力的政治角色，那就应当提倡。因为，唯有民众的怀疑和不信任，政治角色或政府公职人员才会产生危机感，才能做到权为民所用，更好地为民服务。如果民众的政治不信任以非制度化方式表现出来，政府也应当宽容，不能全面否定甚至动用国家暴力机器进行打击，而应通过制度化方式进行规范和引导。当然，那些试图以暴力方式冲击政治制度、否定核心价值，甚至搞国家分裂的政治不信任行为，必须依法采取果断措施加以解决。

在现阶段的中国，民众以心理、话语和行动所表达的政治不信任总体上呈现了社会转型特征，大多没有敌意特别是政治恶意，很多情况下都是就事论事，是利益之争而非权力之争，属于根本利益一致基础上的人民内部矛盾，主要是对基层政府及公职人员执政能力的否定和怀疑，不具有颠覆政治制度和政治价值的属性。甚至，一些民众通过外在的不信任表达的却是内在的政治信任与期待。而且，民众表达政治不信任的大多行动中，规则意识是大于权利意识的。有学者就认为，中国民众的抗议活动自古以来就有一个共同点，即遵守规则。抗议者往往根据国家制定的正式或非正式规则开展维权活动，要求撤换那些非法剥夺他们权利、损害他们利益的地方和基层官员，极少质疑共产党的领导地位和党的意识形态统治权威。这些群众抗议行动不但不构成对国家权力的挑战，而且可以有效制约地方官员的违法乱纪行为。即便是在一些造成比较严重破坏的群体性事件中，大多数参与者也主要是为了释放长期淤积的不满情绪，并非是要分享政治权力，建立新政府；虽然不同程度地影响了治理秩序，但并没有造成政治结构的根本变化，影响权力格局。

社会学理论认为，非利益性的社会冲突源于社会合法性的撤消，是人们对现有制度怀疑并缺乏信心，不再接受现有制度为合理合法。在中国社会，诸如法轮功，西藏、新疆等民族分裂主义行动，或者一些知识分子和民主斗士所展现的政治追求，涉及到政治价值、政治制度，甚至政治共同体层面的不信任问题，但都不占主导地位，不是矛盾的主要方面。而且在空间上，虽然发生了像贵州瓮安、广东乌坎等大规模关涉政治不信任的事件，其破坏强度大、组织程度高、国内外影响大，全国各地的很多民众以网络等现代公共传媒为平台给予了舆论支持。但是，民众释放政治不满的事件在总体上还是局部性和区域性的，尽管也呈现了一定的传染性，但跨区域的联合与复制能力尚未形成，全国性的行动不会出现。

显然，社会转型期中国政治不信任在总体上具有可协调性，处于可控范围。既然如此，党和政府对待政治不信任的科学态度和理性选择应当是：不能漠视也无需慌乱，应科学、理性地区别之、对待之，宽容大多数公众对政府的质疑、监督、批评和善意的不信任；同时应当充分认识信任缺失带来的危害，积极作为，改革并提升政治形象。

3.政治信任建设的根本是建立健全制度化不信任体系

理论上，在传统与现代社会，政治信任构造的逻辑存在着本质差异。其中，人格信任是传统政治信任的要核，即民众对政治体系的相信和期待主要指向政治角色的政治人格；制度信任是现代政治信任的根本，政治体系运行的确定性与可信性主要依靠制度的规范和约束来实现。

在现代社会，诸如定期选举制度、公职任期制度、官员财产公开制度、竞争型的政党制度、问责制度、审计制度、监察制度、司法审查制度、信息公开制度、行政诉讼制度等，都是以对掌握公共权力的人的不信任为前提的，是内化了不信任的制度设置和政制形式，即制度化不信任（institutionalizing distrust）。理论上，制度化不信任以权力的工具性和人性的不确定性为预设，是一种防恶的政治艺术和纠错机制。实践中，各种形式的制度化不信任从不同领域、不同层面、不同维度构筑了制度化不信任体系，也成为塑造民众政治信任的政治与法律制度体系。在民众与政治体系直接或间接互动过程中，凭借这些制度的功能释放，可以保障民众的尊严、权利和利益，增强民众的信心和期待，能够实现政府组织的透明性、义务的强制性、程序的公正性、秩序的稳定性、预期的确定性，并有助于提高政府的可控性、责任性、回应性、廉洁性与可信性，确保民众政治信任的施予免受背叛，对那些试图背叛信任的政治行为进行预防，并为背信行为安排了追惩和矫正机制。正是从这个意义看，制度化不信任体系的有效运行是建构现代政治信任的根本，也是政治体系不断获取民众政治信任和支持、构造良序公共生活的基础。

中国正处于社会转型和矛盾凸显期。如何在根本上修缮已经和正在发生的政治不信任，建构政治信任？根据政治信任“悖论”及其有效展开，建立健全周延而有效的制度化不信任体系并推动其有效运行，是现代政治体系必须具备的一种能力，也是增强政治不信任修复能力、构建稳固政治信任基础的根本选择。波普尔指出：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”[12 ]因此说，建构政治信任的根本在于，根据制度化不信任的精神和理念建构一套适合于历史国情、契合于社情民智、植根于文化传统的制度体系，建立健全民众表达政治不信任的制度化通道。或者说，加强民主法治建设，通过制度规范公共权力，增强政治行为的可信性、消弭背信性，为民众施予政治信任形成激发机制，为政府维系信任形成压力机制。

参考文献：

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[10]哈贝马斯.公共领域的结构转型.上海：学林出版社，1999：124.

[11]郭峰、孙士宏.大学自我批判精神重塑.教育研究，2008（3）.

[12]卡尔·波普尔.猜想与反驳：科学知识的增长.上海：上海译文出版社，2005：493.

编辑 杜运泉