新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效
时间：2021-02-09 08:01:17 来源：达达文档网 本文已影响 人 
〔摘要〕我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害应急管理在我国具有迫切而广泛的现实需要，加强我国灾害应急管理工作意义重大。新中国成立70年来，我们战胜了一系列重大自然灾害，取得了显著成效，积累了丰富的经验。在70年来的灾害应急管理历程中，因历史背景、灾害情况和应对措施的不同，表现出不同的阶段性特点，不同阶段有其经验或教训，对此进行全面系统的回顾总结，对于进一步完善我国灾害应急管理体系建设，提升灾害应急管理能力和防灾减灾水平具有重要意义。
〔关键词〕新中国70年;灾害应急管理;应急管理;国家治理
〔中图分类号〕D630.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）03-0028-09
我国人口众多，幅员广大，自古以来就是发生灾害最多的国家之一。新中国成立70年来，各种自然灾害频发，造成严重的损失。70年来，在重大灾害应对中，党和政府扮演着重要角色，领导全国人民战胜了一次次重大自然灾害，探索出具有中国特色的灾害应急管理模式，积累了丰富的灾害应对经验。按照新中国成立以来的不同历史时期的发展状况、自然灾害的发生情况、应急管理方式的发展变化，将70年来我国灾害应急管理历程大致划分为四个阶段。这四个阶段的灾害应急管理工作呈现出规范化、科学化、专业化的发展趋势。毫无疑问，第四阶段即汶川特大地震发生以来的十年，是我国灾害应急管理迈向新阶段的十年，其成效更为显著，经验更为丰富。因此，本文对前面三个阶段的灾害应急管理仅作简要的梳理和回顾，重点放在对第四个阶的总结上。
一、新中国成立之初到文革前的灾害应急管理
这一阶段从1949年10月至1966年5月，大致17年时间，共和国经历了国家初建、国民经济恢复、社会主义改造以及社会主义建设时期，这期间发生了若干次重大的自然灾害：水灾方面如1950年7月的淮河大洪灾，1954年7月长江中下游地区百年不遇的特大水灾，1963年8月的海河大洪灾;地震方面如1966年3月的邢台大地震;更有1959—1961年发生的三年严重自然灾害，造成巨大的人口死亡及财产损失。
在此期间，灾害应急管理的主要特点是实行党的一元化领导。1953年，中共中央要求“政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请求中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请求，以便能取得中央经常的、直接的领导”。〔1〕1958年6月，毛泽东在《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》中写下批语，称“大政方针在政治局，具体部署在书记处，……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。〔2〕
灾害应急管理具体工作主要由中共中央和政务院（1954年9月后改为国务院）统一领导，由内务部组织协调，由专门的减灾机构联合其他相关部门联动实施。1956年，新中国完成了社会主义改造，进入了社会主义建设时期，中央救灾委员会成为减灾救灾领导机构，在国务院领导下主管全国救灾事宜。我国建立的国家地震局、水利部、林业部、中央气象局、国家海洋局等部门都涉及到专业性防灾减灾职能，一些机构设置了二级机构，并成立本部门的救援队伍，各部门独立负责各自管辖范围内的应急管理。
在建国初期，灾害应急管理主要采用战争时期的做法，即提倡“生产自救”。〔3〕在“一元化”领导体制下，国家实行抗灾救灾应急动员，采用群众运动的方式开展抗灾救灾工作是当时的另一大特点，有效实现了包括军队在内的全社会力量的广泛参与，并且在安置灾民、“临灾救济”（紧急赈济、医疗防疫）、集体互助救灾等方面取得了经验。救灾制度建设方面，灾害信息的发布、救济物资、灾情督察、减免税收等方面加强了管理。建国初期进行了一定的防灾备灾工作，如进行水利工程建设，开展气象灾害预报，注意水土保持和森林保护，建立粮食储备制度等等。这一时期，党中央提出了“不许饿死一个人”的要求，反映出尊重人的生命的观念，这种观念一直贯穿至今。但此时也出现了许多不当之处，例如，灾害应急管理中主要采用“人治”和“运动式”的做法，无限夸大人的主观能动性，采用大规模压缩城市人口、精简机构、下放城市居民到农村、知识青年上山下乡等极端的运动方式，以应对灾害带来的救助压力。灾害应急管理法律的缺失、应急慈善协会等民间救助组织的消失、拒绝国外的灾害援助等等，都与当时的社会大背景有关。
二、“文革”至改革开放以前的灾害应急管理
这一阶段从1966年5月至1978年12月，大致13年时间，期间发生过若干重大的自然灾害，比较大的灾害有1975年的河南大洪灾，1970年1月的云南通海地震，1976年7月的唐山大地震等等。当时国家虽然处于动乱之中，国民经济也处于崩溃的边缘，但是党中央对于灾害应急管理工作仍然十分重视。管理方式主要沿用“文革”前的做法，虽然坚持了党的“一元化”领导，可是中央应急领导机构和政府机构遭受严重冲击，处于瘫痪或半瘫痪状态，主管灾害应急管理具体工作的内务部于1969年被撤销，由财政部管理救灾、救济和优抚等工作，应急管理领导机构成为单纯的拨款单位。各级“文革领导小组”“革命委员会”等各类“文革”组织成为乱世中的权力机构，“文革”结束以后又重新恢复党委和政府职能。
面对严重的灾害发生，中央农业委员会负责组织协调全国抗灾救灾工作。中央和地方根据灾情又成立了若干临时性的灾害应急机构，如1971年6月中央成立了防汛抗旱指挥部;1976年唐山大地震发生时，中共中央立即成立了抗震救灾指挥部，国务院成立了抗震救灾办公室，河北成立了抗震救灾前线指挥部、抗震救灾后勤指挥部等应急机构。在“文革”期间，军队发挥着比以往更为重要的灾害应急作用，军队领导进入了各级救灾指挥部机构中，而这些灾害应急组织基本上是由“文革”中的政權机构和军队领导共同组成，统一调动政府、军队和社会力量来共同应对灾情。军事化的指挥部署保证了灾害应急管理的效率。
