中国国家公园旅游社区多元利益相关者治理：基于信任框架

时间：2021-02-17 07:58:57　来源：达达文档网本文已影响人

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摘要：在中国国家公园制度环境变迁背景下，基于利益相关者和信任的理论阐释，从信任建立、信任维护和信任影响的动态演化机制探析国家公园旅游社区多元利益相关者的信任治理框架：定位投入直接影响国家公园社区信任建立；利益相关者关系嵌入治理互动润滑信任维护过程，藉由信任影响产出价值和协同效果则是信任治理动态演化的目标。优化国家公园社区信任治理环境的保障措施为国家公园可持续发展和多元利益相关者信任治理提供了有意义的分析框架，有利于拓展我国国家公园社区经营管理的思路。

关键词：中国国家公园；利益相關者；信任治理；旅游社区

中图分类号：F590.8 文献标识码：A 文章编号：1672-626X（2018）01-0060-10

2015年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》（简称《方案》）。《方案》关于试点内容强调5点：突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展。2017年10月，习近平主席在十九大报告中明确指出构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。“建立国家公园体制”也是我国创新区域治理的重要体现，国家公园建设涉及面广，利益关系复杂，已成为学术界探讨的热点与焦点。当前，国家公园旅游社区居民在国家公园体制改革过程中不免产生这样的疑问：当地政府能否代表我的利益？旅游开发商会不会侵害我的权益？政府和相关机构会不会滥用职权？生计如何得到保障？原有收入来源会不会受到威胁？国家公园管理者则关心如下问题：如何使国家公园社区在旅游发展、文化保护、群体受益的前提下保持国家公园社区的基本特质？面对社区居民权利意识高涨的实际，如何协调社区居民需求和其他利益相关者之间的关系？如何提出共赢的合作共管措施，展现国家公园运营和影响力？目前我国国家公园研究多集中于环境保护、生态治理、遗产保护、体系建构、经验借鉴等方面，针对利益相关者治理问题，部分社会学领域研究者尝试从国家-社会关系范式进行阐释，但是对于国家公园体制改革实践中的复杂多元利益相关者关系问题，现有成果缺乏关注度与解释力。因此，基于治理理论、利益相关者理论和信任研究范式，本文尝试构建中国国家公园利益相关者信任治理的解释框架。

一、理论解析：利益相关者参与的信任机制

我国国家公园体制改革属于国家层面的制度变迁，体现公益性回归的决心。国家公园体制改革可以理解为出于降低制度成本，提高制度效益目的，从上至下开展的一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。在此过程中，制度改革必须深入到制度需求显示的具体技术、行为和机制层面，由于各种社会因素交织并相互作用，在实际运行中会呈现复杂、迂回的局面，如跨区资源保护、污染治理、公共基础设施建设、社区公共管理、旅游规划、生物多样性保护等问题，单边行政管理无法解决，必须依赖中央政府、地方政府、社区居民、企业、非政府组织、教育与科研机构等多元利益相关者共同开展治理，而治理的核心要素就是被誉为“润滑剂”的信任机制构建。根据治理理论和利益相关者理论观点，影响国家公园发展的所有利益相关者都应参与治理，当合作关系中的各方为了实现共同的长期目标而放弃短期机会主义行为时，共赢局面形成，各方从合作关系中获益，因此合作关系可以影响利益相关者行为，也直接影响了国家公园体制改革成效。传统自然保护区管理模式中，由于公有产权的多级委托代理造成管理效率低下、资源保护不力诸多问题，各方利益相关主体的利益得不到有效保护，合作关系无法长久维系。由此可见，基于信任的利益相关者合作是国家公园体制改革的必然选择。

治理理论体系既是一个由各种类型构成的复杂体系，又是一个观点各异的理论丛林。与统治相比，治理的内涵更加丰富，是一种由共同的目标支持的活动，涉及不同活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。管理机制有效运行的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，但都具备以下特征：（1）追求善治的治理目标；（2）地位平等的多元主体；（3）环境高度复杂化和不确定性；（4）网络化的治理结构；（5）治理机制靠制度安排；（6）协同互动的治理过程；（7）基于信任的协商合作；（8）治理工具多样化，包括数字化技术、市场化工具、工商管理技术和社会化手段。对国家公园旅游社区治理的考察，应关注多方利益相关者在社区发展中的共同作用，以及各方之间支持、合作、博弈及对抗等各种错综复杂的关系。类似囚徒困境，国家公园体制改革面临合作困境主要是集体理性与个人理性之间的冲突，合作则能有效减少机会主义行为，利益相关者目标一致、共同行动；背叛则产生自利的机会主义行为和利益冲突，负面影响社区稳定。国家公园社区治理是政府与利益相关者的合作治理，政府是治理机制中的参与者之一，与其他利益相关者地位平等，构成复杂的共同治理（Cogovernance）、共同管理（Comanagement）、共同生产（co.production）和共同配置（Coallocation）网络关系，因此这种由多元利益相关者所构成的伙伴合作关系，建立在信任基础上的合作、参与与学习，使各方及时沟通和解决问题，是实现协同行动目标的必要因素，成为信任治理的重点。

合作关系本质上是建立在信任基础上的一组复杂缔约关系，信任被认为是一种协调机制，合作被描述为建立在社会资本基础上的组织关系。传统的单边治理结构并不适用于多元利益相关者组成的复杂社会关系网络，按照谁投入谁受益原则，所有利益相关者都有权参与治理。那么，如何能够确保利益相关者间合作关系并使各方按照既定规则行事呢？关于这个问题，从已有研究成果中可以归纳出三种典型的治理机制：（1）基于市场的自发行为治理；（2）基于监管和制裁的层级治理；（3）基于信任的治理。合作可以充分协调的原因既不是因为市场机制产生长期导向，也不是由于缺乏等级制度而导致权威缺失，在市场或等级制度之外，还需要建立一个新的机制协调合作关系，作为一种替代机制，学者们提出信任可以协调高度复杂和不确定的合作关系，在利益相关者合作研究领域，对社会信任与基层社区治理的研究就显得严重不足。

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