围海造地:“寻梦”海洋的冲动
时间：2020-09-21 07:54:49 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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中国正在用围海造地的方式开疆拓土，和引起诸多社会矛盾的拆迁相比，这种获得土地的办法，成本低、获利大，其回报的惊人为临海城市大胆向海洋扩张提供了动力。
不可否认的是。围海造地是人类利用海洋空间最古老的方式，是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的一种重要手段，几乎每一座临海的城市都不缺乏自己的圍海记忆。
从1949年到上世纪末期，中国沿海地区围填海造地面积达1.2万平方公里，平均每年围填海230至240平方公里。而从2002年开始，通过围海造地新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3％～4％，占沿海省(区、市)每年新增建设用地面积的13％～15％。
对此，国家海洋局局长孙志辉告知记者说：“现在，沿海地区填海造地仍然呈现速度快、面积大、范围广的发展态势。由于其作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类开发利用海洋资源的行为，缺乏合理规划、过度实施的围填海活动所引起的环境问题也日益明显，负面影响不容忽视。”
近期的一个案例印证了孙志辉的说法。大规模填海造地的深圳市，前些时候因填海建房出现“楼陷陷”，一些知名楼盘地表开裂，出现了不同程度的沉降事件。一时间，填海造地再次成为人们热议的焦点。
“在城市建设用地非常紧张的情况下，围海造地是一种较有争议的选项。”深圳市房地产研究中心土地所研究员罗罡辉受访本刊记者时，即对围海造地的做法表示异议。他所指的“争议”，核心在于围海造地对于近岸生态的损害，甚至是毁灭性的破坏。
扩张冲动
填海造地受的约束较少，土地用途自由度大，因此，一直被认为是一项最经济、最快捷、最自由的“三最”工程，而这也是人们疯狂填海造地的原因之一。
新中国成立到上个世纪90年代中期，沿海地区先后兴起了三次大的围海造地高潮。第一次是建国初期的围海晒盐；第二次是60年代中期至70年代，围垦海涂扩展农业用地；第三次是80年代中后期到90年代中期的滩涂围垦养殖热潮。
进入21世纪，沿海地区经济社会持续快速发展，城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，客观上加大了对陆地土地资源供给的需求。在这样的背景下，沿海地区兴起了第四次围填海造地热潮，广袤无垠的海洋似乎成了沿海地区寻求土地资源唯一的出路。
造地的原因各自不同，上海、广东是苦于地少地贵，造地的成本要远远低于拆迁成本；而山东潍坊是准备建海上新城，创建物流中心；温州的一个造地项目则是希望像青岛人那样拥有更漂亮的景观大海。更为常见的是企业进行的小规模填海，也许就是要一个小码头，一片海域就消失了。
根据海域使用管理部门统计的数据，自2002年《海域使用管理法》实施以来至2009年底，国务院和地方各级政府共批准实施的填海面积为741平方公里，主要用于建设临海工业、滨海旅游区、新城镇和大型港口基础设施等。
“每平方米填海造地的成本为220元到520元之间，而陆上建筑用地的成本则高至每平方米上千元不等，所以越来越多的开发商和政府把目光投向了成本更为低廉的填海造地。”福建省委党校副教授谢国财这样告知本刊记者。
近些年，沿海地区一批港口、码头、电厂、钢厂等重大工程项目陆续上马，对围海造地的需求也就更加迫切，这些省份制订的中长期规划中都有大量围海填海的项目。
比如广东省，前两年发布实施的《广东省海洋功能区划》就为“十一五”期间的30多个重大项目划定了146平方公里的围海造地区，面积相当于5.5个澳门，围填海地区主要集中在珠海、汕头、深圳等地。而河北的唐山曹妃甸则是中国最大的围海造地工程。从北京搬迁出去的首钢，选择了这个原本涨潮时只有2平方公里的海岛作为新的厂址，通过吹填工程，这个小岛现在的面积已达到160平方公里，最终的目标将会是380平方公里。另外，天津也有大规模的填海造陆规划；上海欲在杭州湾北部打造“海上城市”；东莞计划在长安滩涂填海造地3万亩打造“曼哈顿”；三亚正在开发“海上度假天堂”凤凰岛；连云港“吹填造陆”欲实现大港梦想。
对陆地上土地资源的使用，国家划下了18亿亩耕地这道绝对不可逾越的红线。同时，近年国务院先后批准了辽宁沿海经济带、河北曹妃甸循环经济示范区、天津滨海新区、江苏沿海地区、福建海峡西岸经济区、广东珠江三角洲地区、广西北部湾经济区等区域规划，并正在制定山东蓝色半岛经济区、浙江沿海经济带等区域规划。
“这些区域经济的发展，需要大量的围填海作为支撑，以此获得更多的土地。”国家海洋局海域与岛屿司海域管理处处长李文君对眼前的现况“实话实说”。
处于这样的背景，沿海各省无一例外全都展开了新一轮的“填海造地”运动。谢国财副教授对本刊记者解释说，虽然国家对填海造地有严格的规定，但是上有政策下有对策，地方上都采取一边施工一边等审批，或者批10亩地填20亩，或者干脆在完全无证状态下开工。50公顷以上的填海项目要报国家海洋局批准，但是很多项目在被查处之后，因为要把填海造成的陆地恢复原状，工程浩大，还将会造成新的污染，所以一般是罚款了事。小额的罚款相对于填海获得的巨大利益来说，自是微不足道。
后果难料
根据海洋局发布的《2009年中国海洋环境质量公报》，2009年，中国全海域未达到清洁水质的海域面积约14.7万平方公里，比上年增加7.3％。严重污染海域主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。
另有官方数据显示，2009年河流携带人海的污染物总量较上年有较大增长。实时监测的457个人海排污口中，73.7％的入海排污口超标排放污染物，部分排污口邻近海域环境污染呈加重趋势。
毫无疑问，填海造地这类活动造成了海洋自然性状的变化。
专家指出，这类变化大致有三种：一是海域物理特性发生变化；二是海陆依存关系发生变化；三是以海洋及海岸带为依存条件的海洋生态系统发生变化，很多靠近陆地的水域里已经没有了生物活动。
中国科学院植物研究所科学家蒋高明研究员告知本刊记者，围海造地将蜿蜓曲折的海岸线“拉直”，成片的红树林、滩涂在逐渐萎缩、消失。长期以往，会带来生态灾难，主要表现在：湿地消失，加重旱情；生物多样性消失，渔业资源减少；加重赤潮危害和改变了自然景观。这些潜在的灾难，随时都可能爆发。
由于近海湿地起着重要的能量交换功能，海洋的能量通过这些湿地逐渐释放，从而与陆地生态系统相安无事。然而，人工围海措施中断了这个能量释放过程，使得海洋能量不断聚集，一旦释放后患无穷，极有可能诱发洪灾。
而中山大学环境科学研究所的夏北成也认为，“围海造地一方面给当地政府提供
了大量的土地储备和带来了巨大的经济效益，但是另外一方面又带来了恶劣的环境影响。围海造地成了一把双刃剑。”
现实如夏北成所言。在珠海，该市填海造地的面积有400多平方公里，1／5个珠海是围海填出来的，围出来的土地绝大部分是分租给租户种植香蕉和变成池塘养鱼。这给当地政府带来可观的经济收益。但据广州海洋地质调查局的调查显示，横琴岛周边及珠海市沿岸区域的填海活动不但改变了原有的地形地貌特征，使海岸线更为曲折，掩盖了海岸线自然变迁的痕迹，而且改变了水动力条件，引起侵淤状况的变化，对环境造成很大的影响。
珠三角城市群围海造地使珠江口变窄，它所带来的环境危害也将在以后很长一段时间内影响人们的生活。除却潜在的生态代价，另一项担忧是，频繁的填海行为可能扎紧珠江口的“嘴巴”导致内涝，这种忧虑也被屡屡提及。
宏观把控
实事求是地说，尽管围海造地对海洋生态带来了影响，但海洋经济在国民经济中的地位却在日益提高。谢国财副教授说：“以战略性海洋新兴产业为重点的海洋经济可能会在新一轮海洋经济发展格局中扮演全新角色。”
今年5月12日发布的《中国海洋报告2010》就提及，海洋经济是中国经济“新的增长点和亮点”，其对应的数字是：2001年～2009年海洋生产总值以年均16.3％的速度增长，高出同期国内生产总值1.4个百分点。而《2009中国海洋经济统计公报》数据显示，尽管受到金融危机影响，2009年全国仍然实现海洋生产总值31964亿元。占国内生产总值的9.53％，占沿海地区生产总值的比重达15.5％。
《报告》还显示，目前我国在深海技术、海水资源的开发利用技术、海洋生物技术等海洋高新技术领域取得了跨越式发展，我国已成为世界上能制造深潜器的少数国家之一。
如何在发展海洋经济和控制围海造地之间取得一个平衡点?孙志辉局长认为，只有对围填海实施计划管理，才能真正把住土地宏观调控这一重要“闸门”。为此，国家海洋局从具体项目到区域规划，从微观到宏觀，多层面采取管控措施。
例如，严格限定审批权限，明确规定“填海50公顷以上，应当报国务院审批；填海(填海造地)50公顷以下(不含本数)的项目用海，由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放”。
再如。国家发改委、国家海洋局联合印发了《关于加强围填海规划计划管理的通知》，决定从2010年起把建设用和农业用围填海纳入国民经济和社会发展计划。
这份《通知》还提出，将根据围填海实际情况，对地方年度围填海计划指标的执行情况进行评估和考核，并作为下一年度计划编制和管理的依据。对地方围填海实际面积超过当年下达计划指标的，相应扣减下一年度计划指标。对于超过计划指标擅自批准围填海的，国家海洋局将暂停该省的区域用海规划和建设项目用海的受理和审查。
前车之鉴
填海运动改变着大陆版图的同时，它对生态造成的影响却至今尚未引起足够的关注。这当中，不仅存在经验技术问题，工程的布局也是各地为政。专家为此强烈呼吁，“沿海各地的新填海造地运动，应该放缓脚步。”
“由于围填海新建设用地游离于全国宏观调控体系之外，尚未纳入国民经济和社会发展计划，在客观上助长了沿海地方政府的围填海冲动，不仅造成了海域资源的浪费，而且不利于国家宏观调控政策的实施。”国家海洋局局长孙志辉如此坦言。
随着国际上对海洋经济认识的不断成熟，有的地方开始采取透空式的海上大型浮式建筑物取代围海，还有的采用人造海滩、人造海岸、人造海洋植物生存带等等手段挽救急剧减少的动植物。探索与水共存的新路。
我们来看看寸土寸金的香港，据统计，填一尺海就会给香港带来数字惊人的GDP和经济效益。但维多利亚湾又是香港人的“命根子”，没有了维港的那一片海，香港也就不成其为香港。这个矛盾，尖锐异常。面对眼前的维多利亚港湾不断萎缩，港人有说不出的痛楚，在他们的抗争下，港府对新的填海造地慎之又慎，严之又严。
即便被公认为是围海造地典范的荷兰，也开始出现众多围海造地后遗症：海岸被侵袭，物种减少，自然景观不复存在。为此，荷兰政府不得不将部分围海造出来的土地恢复成原来的湿地，建立起南北长达250公里的生态系统地带，用30年时间保护受围海造田影响而急剧减少的动植物。
“有关部门应借鉴国外的经验和教训，本着科学、合理、有序开发利用海岸和自然资源的原则，对填海造地进行统筹考虑，不能放任自流、盲目围垦，忽略对海洋及陆地环境的保护，以牺牲后代人的利益换取眼前的经济繁荣。”作为国内著名的生态学家，蒋高明提出如此忠告。
“沧海桑田”的成语，说的是陆地由海洋变来，但是这个变化非常漫长，自然界存在应对这个改变的能力，但是，如果这个改变是剧烈的，大自然就无法应对突然的变化，积蓄的力量就会释放，从而对沿海人群造成危害。经济发展“寻梦”海洋，但若盲目冲动，不计后果地填海造地，换来的只能是海洋的报复。
