社会组织在化解社会矛盾中的作用

摘 要 在民主政治日益走向成熟的条件下,社会矛盾的调处越来越需要社会组织发挥其应有的功能。本文以上海市闵行区律师社会团体为标本,对地区社会组织在参与社会矛盾预防和处置中的优势和作用进行了分析,并对政府进一步创造条件发挥社会组织的协同治理作用提出了建议。

关键词 社会组织 社会管理 社会矛盾 律师作用

中图分类号: C912文献标识码:A

面对社会矛盾日益复杂化的趋势,对政府应对社会矛盾的能力提出了更高的挑战。律师社会团体作为社会组织中的重要组成部分,其法定职责决定其以促进社会公平正义为宗旨;其职业性质决定其是构建安定有序社会的生力军;而其非政府性又决定其可以发挥独特的优势,弥补“市场失灵”和“政府失灵”对社会和谐稳定的影响,成为预防和处置社会矛盾不可忽视的社会力量。

一、闵行区城市化进程中社会矛盾的基本概况

闵行区地处上海城郊结合部,是上海现代化的新兴城区。自1992年建区以来,随着经济高速发展,城市化进程加快、人口大量导入,经济体制、社会结构、利益格局发生重大调整变化,由多種原因所导致的社会矛盾呈现多发态势,给地区的社会稳定带来一定影响。从近年来闵行区群众上访反映的情况来看,主要表现为城镇动拆迁、村级经济改制、企业劳动争议、城市管理四类突出问题,其基本特点体现为诉求的多样性、过程的反复性、冲突的激烈性、原因的复杂性。通过对各种类型的上访事例分析,发现尽管事例表现各异,诉求方式不同,但每一起事例背后,都涉及到具体的利益问题。为了维护地区的社会和谐稳定,闵行区在体制、机制、法制三方面进行积极探索,而在预防和化解地区矛盾中,政府认识到在社会综合治理中,引入社会专业组织,对降低政府治理成本,转移政府职能、减轻“维稳”压力,具有积极的作用,是构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理新格局的重要内容。

二、发挥闵行区律师团体参与社会矛盾调处的作用探索

(一)促进政社合作参与社会矛盾调处的机制探索。

1、建立政府购买法律服务制度。

公共服务型政府是有限政府,主导理念是“掌舵”而不是“划桨”。近年来,闵行区秉承“不求为我所有,但求为我所用”的治理理念,积极鼓励和支持本区社会组织——律师社会团体承接地区的社会“维稳”工作,在共同应对全球经济金融危机造成的企业破产裁员,城市重大工程建设,农村征地动迁等群体性的社会矛盾中,有效转移了政府的部分维稳职能,提高了社会治理的成效。2009年,政府出台《关于本区规范政府购买法律服务的意见》,提出了政府购买法律服务的原则意见和运作模式:一是确定服务主体。针对区级层面重点项目确定不同的法律服务主体。二是规范委托程序。对于区级层面委托的项目,由委托方委托区法律工作者协会确定法律服务主体,签订法律服务协议书报协会备案;三是明确经费结算方式和支付标准。实行以案结算经费的方式,参照上海市律师服务收费政府指导价的标准,根据每一个案件的实际情况和评审结果,结算并确定服务经费。四是实行服务评估。法律服务的结果委托社会第三方机构进行绩效评估。《关于本区规范政府购买法律服务的意见》的实施,标志着闵行区政府购买法律服务制度进入实质性的启动阶段,政府尝试把专业技能的“划桨”任务逐步交给有能力的社会团体承担,产生了良好的社会效应。

2、建立政府法律顾问团和社会志愿团制度。

为了利用区内法律服务资源,调动律师事务所和律师团队积极性,引导社会力量及时参与化解社会矛盾,形成多元化解决矛盾纠纷的机制。闵行区政府于1999年成立法律顾问团,由注册在闵行区的专职律师组成。顾问团在受理政府交办的法律事务后,由顾问团团长分配给法律顾问具体办理。法律顾问的职责主要是向区政府有关部门或区政府领导提供书面或口头的法律咨询意见;列席区政府会议及发表意见;参与每周信访接待等工作。同时通过律师工作委员会,成立了职工维权律师志愿团、青年法律志愿团、女律师志愿团团、民营企业法律服务工作委员会等专业法律团队,坚持为当事人维权服务与政府依法行政有机结合,促进了政社合作共赢,提升了律师的公益形象。

3、建立“双结对”工作制度。

2009年,受金融风暴的影响,我区一些企业受到重创,债务纠纷、合同纠纷、劳资纠纷层出不穷,闵行区律师根据区政府和区律师工作委员会的要求,在全区范围内开展“百名律师与百家企业结对”、“女律师与女企业家结对”等活动,以结对签约的形式,为企业提供法律帮助和法律服务,确保了企业的正常生产经营。通过双结对工作,为本区律所和律师提供了法律服务的空间和实际效益。

(二)发挥法律专业调处的效能探索。

1、打造专业团队优势。

闵行律师事务所在法律服务中,重视团队的资源整合,发挥整体优势。2009年闵行区有9个律师事务所的100余名律师参与群体性纠纷调处。有20多年历史的闵行区新闵律师事务所,一直重视运用团队力量调处本区域社会矛盾,受政府委托至今已成功调处了数百起起较大规模的各类群体性案件。针对地区群体性纠纷案件日益增多的特点,在全所12个法律事务部中,专门设立预防和调处群体性社会矛盾事务部,通过这一个事务部,整合劳动保障,房地产法律、行政法、民商法律、人身伤害法律事务部的专业优势,调处群体性矛盾。比如在某动拆迁中,被拆迁户与拆迁单位形成僵局,该所从各事务部派出律师深入被拆迁户了解情况,从不同专业角度提出了可行的法律意见,最终平息了事件。目前该所已组建了全国首家以调处群体性矛盾为主要职能的专业调解事务所——上海新闵调解事务所,成为事务所的品牌业务。

2、发挥专业调解优势。

根据我国国情,人民调解、行政调解、司法调解是主要的调解方式。而其中唯一可以同时参与三种调解的是律师。从目前对地区社会矛盾的调处方式看,诸如征地拆迁、企业改制、劳资关系等政策性较强的纠纷,行政调处是主要方式,其效率和权威性明显。但在稳定压倒一切的指导思想和各种政绩考核下,为保证地区稳定,不排除个别有悖于政策和原则的协调,造成个案不均衡和事实上的不公平,尤其是行政调处往往造成群众有问题找政府,并以各种各样的激化方式引起领导重视,使政府处于矛盾纠纷的风口浪尖。而律师独立的中介身份,可以打消群众“官官相护”的顾虑,尤其在当事人既依赖政府又不完全信任政府的情况下,律师参与社会矛盾纠纷的化解,易被当事人接受,同时也易被有关部门认可。同时,由于其没有行政部门庞杂的组织构架,便于展开灵活多样化的法律服务,提高服务效率和质量。例如2009年“6.27”上海莲花河畔景苑楼房倒覆事故发生后,闵行区委、区府便确定“政府退至幕后,律师站在前台”的纠纷处置模式,首开了引入律师解决重大生产安全突发事件的先河。闵行中夏旭波、福隆等律师事务所作为闵行区政府处理此次事故的特别代表,律师们努力扮演好政府协调者和监督者的角色,协调和监督开发商尽快出台事故处理方案及细则;代表政府与贷款银行、公积金管理中心等沟通解决购房者关注的还贷问题;建议闵行区引入了万科房产企业对莲花河畔景苑开发商进行了托管以解决后续问题,使这一重大生产安全事件得到圆满解决。在随之发生的“钓鱼执法事件”中,中夏旭波所又作为主办律所,依法调处了上万件黑车司机被罚事件,防止了社会连锁效应的发生。

3、注重调处效果的统一。

律师作为中国特色社会主义法律工作者,并不是单纯的为社会提供法律服务的社会法律工作者,律师事务所也不单纯是以盈利为目的法律服务组织。律师的职业性质决定了律师是与国家的立法、司法、执法部门融会贯通的有机整体,是当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者、社会和谐稳定的促进者。作为律师,在调处群体性社会矛盾过程中,不能只注重法律效果。诉讼的胜诉与败诉判决,法律效果很好,但不一定能根本解决群体性社会矛盾,群体性社会矛盾不解决,社会效果、政治效果好不了。因此,必须努力追求政治效果、法律效果、社会效果的统一。区内曾有一家合资企业在解除国有企业员工的案件中,因只注重法律效果而引发了80余名员工静坐罢工长达14天的劳资纠纷。新闵律师事务所充分考虑三个效果的统一,经过九天九夜调处,为劳资方为找到两全其美的解决方案,避免了社会的震荡,达到了为职工维权、为企业解难、为政府排忧的目的。

(三)开展法律公益援助的机制探索。

1、企业维权援助。

2008年以来,随着《劳动合同法》、《上海市集体合同条例》等一系列劳动法律、法规的相继颁布实施,部分企业对新法颁布实施缺乏正确的认识,导致劳资关系紧张,群体性大规模劳资纠纷冲突加剧。闵行区律师协会利用职工维权律师志愿团,对企业职工提供法律援助,对在企业经营危机中受到严重损失的企业主进行法律援助,在维护职工合法权益的同时也依法维护企业的合法权益。

2、社区维权援助。

近年来,闵行区各律师事务所不断拓展业务领域,法律援助向社区延伸,积极为农民工清欠,下岗职工、城市拆迁户和弱势群体的涉法及维权问题提供法律帮助。律师事务所与镇、街道接对,为村居委干部规范管理村居委事务提供法律意见;开展百名律师百场以案说法讲座;通过女律师志愿团、职工维权律师志愿团、青年律师志愿团等志愿服务队伍,踊跃参加社会公益活动,扩大了在社区的影响力。

3、外来人员维权援助。

随着城市化进程推进,闵行区近200万人口中,外来人员数已占一半。针对一些外来人员法制意识薄弱、依法维权能力有限、易集结发生群体性纠纷的特点,律师积极送法到外来人员聚集地,义务开展法律咨询和法制讲座,调处民事、劳动纠纷,受到包括外来人员在内的社区居民的好评。

三、影响律师社会团体优势发挥的主要因素

(一)从发挥的效能看。

一是参与度不广。目前闵行区具备一定规模的律师事务所数量较少,无论是市、区重大工程项目,还是群体性社会矛盾,工作的内容较多、涉及的人数较多、处置的难度较大、承受的工作量较大。但参与社会矛盾化解的仅为几家知名的律师事务所,个别案件由于承办律所人力资源有限等原因,案件调处的时间较长,未能做到案结事了。且案件承办往往由政府职能部门指令参与,这一因素使律师难以全面参与社会的维稳工作。二是参与度不深。公共危机治理是一个完整的过程,包含不同的阶段。一般意义上包含预防、应对和恢复三个阶段。从闵行律师参与社会矛盾的现实情况看,更多的是矛盾已经处于临近爆发阶段,因政府的要求而直接参与到调处中去,所以还是局部的“危机处理”,而非完整意义上的全过程危机治理。三是参与的非连续性。近年来,闵行区在一些重大工程项目建设中,对律师的需求越来越多,这些需求中往往蕴藏着一些案源,参与化解群体性社会矛盾正在逐渐由少数律师的自发行为变为更多律师的自觉行动,但由于律师的政治地位和职业环境还不尽如人意,其参与调处主要来自一些政府職能部门的即时性需求,在案件处置中属于“救火队”性质,造成参与的非连续性。

(二)从制度保障来看。

律师提供的法律服务是有偿的,因为他们以此谋生。因此在组织律师参与化解社会矛盾时,既要倡导他们发扬奉献精神、履行社会责任;同时也要通过相关的制度来保障他们的经济利益。目前的情况是:当某律师事务所按照区有关单位的要求,组织律师参与某项市、区重大工程项目或化解某起群体性社会矛盾,大多数事先都没有法律服务与报酬标准的书面约定,往往是在事中或事后,律师事务所与区有关职能部门多次协商后,才支付律师事务所一定的费用,这使得双方在费用标准的认定上存在分歧,因此只有进一步明确和细化相关制度规定,才能发挥律师参与社会维稳工作的积极性。

(三)从社团建设来看。

从现有情况看,一部分律师团体由于不重视团队建设,造成自身发展能力薄弱,难以吸引优秀的专业人才;一部分行业执业人员过于关注经济利益,忽视社会公益事业,降低了公民的认同度和社会的影响力。此外,行业自律缺乏、制度不规范、执业人员素质参差不齐等问题,影响了其有效承担起政府委托的地区维稳重任。

四、发挥律师团体处置社会矛盾作用的路径选择

(一)加快社会组织的制度建设。

律师团体在法治社会中要发挥职能和作用, 加强制度建设是必要前提。目前我国律师法律制度还不完善,尚未形成一整套符合社会主义市场经济和社会治理要求的制度体系。1996年全国人大常委会通过的《律师法》虽经2001年修订,但一些规定现已不能适应律师业发展的需要,需根据新的情况进一步完善。而从闵行情况看,政府应在现有法制框架内,通过政策措施保证国家有关法律制度的落实到位,建立起这一社会中介组织的自我约束和自我发展的长效机制,以改善律师执业环境,有效维护律师权益,努力创造律师法律服务的良好制度环境。

(二)强化律师团体的社会地位。

从闵行区处置群体性矛盾大量的成功案例来看,正是广大律师全方位、全天候的专业化法律服务,才使许多矛盾得以妥善化解,有效减轻了政府的维稳压力。但在实践中,确实存在律师政治地位较低,律师职业缺乏社会认同感,律师个体作为一种潜在的政治资源未能充分地加以利用的现实问题。为此,政府应当通过正面舆论导向,宣传一批在广大群众中享有良好声誉的优秀律师,努力打造品牌律师和品牌事务所,提高律师行业在群众中的知晓度和满意度。

(三)完善律师参与社会维稳的扶持政策。

建立政府购买法律服务制度,提供政府财政政策扶持,是从根本上解决制约律师参与维稳工作的保证。为此,可通过制定和完善区级层面的律师法律服务规范性文件,把律师参与区社会矛盾调处纳入政府购买服务的政策体系内,并对律师具体内容、具体标准进行细化,使之具有科学性、可操作性。政府可委托某一社会团体(如区法律服务工作协会等)具体操作实施购买服务项目,社团根据公开、公平、公正原则,以招投标方式在全区范围内选择合适的律师事务所承担动拆迁、城市管理、企业维权、重大工程建设中的群体性社会矛盾的化解。区政府各部门、各镇、街道、工业区也可通过政府购买服务的方式,将律师参与社会稳定工作的经费纳入本级政府财政预算,或者设立专项基金,按律师的工作绩效支付相关费用。同时,区政府可通过财税扶持等措施,鼓励律师事务所做大做强。

(四)加强政府与律师团体的协同合作。

政府与律师团体协同合作可以达到共赢的结果。在重大政策出台前,政府可以向律师征询有关法律方面的分析意见;在处置突发性群体性矛盾纠纷中,政府可以协同律师一起参与对矛盾的调处,以提高处置方案的合法性和有效性;在解决群众的利益诉求方面,政府可以通过律师,建立起政府与群众对话、协商的桥梁,拓宽群众诉求渠道;在维护社会管理秩序方面,可以通过律师的法律宣传、法律咨询、法律援助等形式协同治理。对政府而言,应进一步梳理可向律师团体转移的法律服务职能,长远规划,循序渐进,搭建平台;对律师团体而言,通过承接各级党委和政府的职能,可以丰富案源和经验,体现社会团体专业服务的优势和价值。

(五)推进律师行业的规范健康发展。

社会组织是社会管理的基础。没有社会组织的自身建设, 政府的社会管理职能就无法社会化。为此,闵行区要发挥律师的维护社会稳定的作用,必须加强律师队伍建设,加大引进区外优秀律师事务所和优秀律师的力度,鼓励区内律师事务所与国内外优秀律师事务所加强合作,促进区内律师事务所的品牌建设和律师事务所集聚发展。加强律师事务所规范化建设,制定并实施全区统一的律师事务所管理标准,克服律师业中过度商业化倾向,避免和防止利益驱动对律师职业社会功能的扭曲,强化律师对社会责任的认知,加强法律服务行风建设,引导律师自觉把执业活动融入到构建和谐社会的事业中。

本文为本人承担的2009年度上海市委党校“社会组织在预防处置公共危机中的作用——以闵行区为例”课题报告的子课题报告之一。

(作者:中共上海市闵行区委党校公共管理教研室主任 , 讲师)