社区居家养老模式的国际比较与借鉴

摘 要 进入21世纪以来，我国迈入老龄化的加速发展阶段。随着老年人口比重越来越高，社会财富的创造能力日渐减弱，“421”（4位老人，2位中年人，1个小孩）结构逐渐成为主流家庭结构，年轻人的养老负担越来越重，传统的家庭养老模式难以满足现代严峻的养老需求，新型养老方式如社区居家养老应运而生。在构建和完善养老服务体系方面，发达国家无论是理论研究和实践推广方面都比中国要先行一步。社区居家养老模式的建立、多元主体的合作互动、评估机制的完善、专业队伍的培养等等，都为建设符合中国养老实情的城市社区居家养老模式提供借鉴和参考价值。

关键词 社区居家养老 国际比较 中国式养老

作者简介：庞嘉宜，广西大学公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.076

一、引言

人口老龄化已经成为全球重点关注的难题，中国已然列入世界上老龄化最严重国家队伍的行列，国内部分省市老龄化问题也极为突出。以广西为例，广西于1996年先于全国进入人口老龄化社会（全国是1999年进入），是中国进入人口老龄化社会最早的省区之一，并且体现出以下两大特点：

一是老龄人口基数大且增长速度快。截至2014年底，我区60周岁以上老年人口达到781.2万，占全区常住人口的16.43%，高于全国老龄人口15.5%的平均水平；65周岁及以上人口516.5万，占全区常住人口的10.86%；其中80周岁及以上人口110.1万，占老年人总数的14%，100周岁以上人口5143人，占全国百岁老人的十分之一。年均净增老年人口60多万，且未来20年是老年人口增长速度最快时期。

二是未富先老。广西在1996年进入老龄化社会时，人均GDP仅446美元，低于全国人均GDP水平224美元，而1996年至今16个年头，尽管我区经济发展取得巨大进步，但仍处于后发展欠发达阶段。2014年，全区人均GDP也仅为5382美元，比全国人均GDP水平低2103美元。我区经济基础薄弱，支撑能力明显不足。“未富”，从政府来讲，经济基础薄弱，政府投入难以跟上需求，造成基础设施建设不足等一系列问题；从个人来讲，养老金水平不高，养老积蓄不足，养老支出极为有限，难以承受高水平、高价格的养老服务。

“先老”和“未富”两相叠加的情况不仅局限于广西，同时也是中国老龄问题的普遍特征。随着老年人口比重越来越高，社会财富的创造能力日渐减弱，“421”（4位老人，2位中年人，1个小孩）结构逐渐成为主流家庭结构，年轻人的养老负担越来越重，传统的家庭养老模式难以满足现代严峻的养老需求，新型养老方式如社区居家养老应运而生。划分好国家、社会和家庭之间的责任分工，构建和完善符合国情的养老服务体系是惠及长远的迫切任务和民生幸福工程。

二、养老模式的新趋势——从家庭养老到社区居家养老

面对数字如此庞大的老年人口，为了解决养老这一重大民生问题，实现“老有所养”，一直以来各专业学科的学者们都致力于“中国式养老”的研究。部分学者开始主张大力发展社会养老，在社区层面开展居家养老服务，成了一个为现存以及潜在老年人口的养老问题减压的新方式。

早期的居家养老主要是指老年人居住在家中，与此相对应的是机构养老。2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中对居家养老给出了明确界定，随着学者的深入研究与探讨，社区居家养老逐渐被赋予更多的解释和内涵。社区居家养老是指社区为居住在家中的老年人提供生活照料、家政、康复护理、精神慰藉等养老。这些为老服务的提供者既可以是政府，也可以是社会组织、营利组织，因此它是对传统家庭养老模式的补充与更新，能够充分发挥社区优势，有效整合社会资源，使老年人既不脱离所生活的家庭，同时又能享受到社会为老年人提供的各种服务。

积极推进社区居家养老服务体系的建设，不仅是弘扬我国尊老爱老敬老的优良传统，更重要的是有助于缓解传统家庭养老的压力，提高老年人晚年生活质量，让老人可以安享晚年。

三、国外社区居家养老模式的梳理与比较

养老模式如何选择，养老保障由谁承担，老年福利在国家、社会和家庭之间应当如何分工成为制定老年人福利体系等焦点问题，不论是理论研究还是实践推广，发达国家都比中国要先行一步。无论是多元主体的合作互动，评估机制的完善还是专业队伍的培养，发达国家尤其是欧美国家都基本形成较为完善的养老服务体系，对我国的社区养老服务建设有很多借鉴和参考价值。

下文将从运行机制、服务内容、供给主体之间的关系三个方面对主要发达国家的社区居家养老模式进行梳理和比较。

（一）运行机制：社区居家养老服务+专业医疗照顾

社区居家养老源于英国早期的“社区照顾”概念，是在当时倡导的“去机构化”的呼声之下提出的一种替代照顾模式。20世纪以后，以英国为代表的发达国家相继建立多元化养老模式，得益于雄厚的经济实力支撑，这些国家养老对策的共同之处就是依赖“社会养老”：即在社会保障体制中，老年人被赋予了独立生活的经济能力，在福利设施、服务体系以及居家环境等方面，针对老年人的实际情况，采用不同层次、不同类别的设计。

社区照顾的养老模式大为流行，因为让老年人在自己家中接受亲属的亲情关怀和社区的专业照料服务，可以切实提高老年人晚年生活质量和生命质量。

美国是社区居家养老服务与专业长期照料服务体系相结合的典型代表。美国长期照料服务体系的发展导向主要是：个人意愿原则、人性化原则、成本效益原则、方便性原则，目前提供的服务主要有个人照料、健康照料、社会心理服务、居住服务、看护服务、临终关怀六大类。专业性极高的长期照料服务体系搭配社区养老能够确保老年人，尤其是体弱多病的老人，尽可能保持健康的同时，又能保持独立、有尊严、有质量的生活。

荷兰政府则在生活设施比较安全的社区，按照无障碍设施标准建造适合老年人居住的公寓，公寓设有为老年人服务的日常活动场所，同时也配备专门的医护人员为老年人提供基础的医疗照护。荷兰老年人照料服务的原则是，尽量让老年人待在家里，给予他们各种日常照料和医疗照护服务，让老年人的生活更舒适、更方便、更健康。

丹麦目前最为流行的自助养老社区（DIY）也是各个高福利国家纷纷效仿的成功案例。在自助养老社区，老年人可以与志同道合、兴趣相投的伙伴共同发展兴趣爱好，发挥社会余热，重新投身社会建设事业。享有独立的居住空间，共享的基础生活设施，根据需要购买个性化服务项目，不仅满足老年人身体照顾需求，同时也获得极大的精神慰藉。

日本由于受到东方家庭传统观念影响，与其他发达国家相比，其社区居家养老模式最大的特点就在于更重视家庭作用，强调国民自立，采取“护理保险+家庭福利”的组合方式。“日本型福利社会”的主要内容之一就是充实包括个人在内的家庭基础，强化家庭作为安全保障系统的功能，维持民间的自助精神和活力。由于这种居家养老模式对于家庭过度依赖，日本年轻人的生活压力与日俱增。

（二）服务内容：多元化和人性化

发达国家在养老服务内容方面最为突出的特点就是多元化和人性化，强调养老服务“以人为本”，主要是指充分尊重老年人的意愿，考虑不同人群对养老服务的需求设计养老服务。其中最具范例代表性质的是美国与加拿大。

美国的社区养老服务业按保障的性质划分，可以分为综合性、医护性、生活性、娱乐性、学习性服务；按服务时间划分，可以分为短期性、长期性、白昼性、全日性各类。按服务对象划分，可根据年龄、身体状况、经济条件不同进行细分。并且充分考虑到不同收入阶层的老年人对养老服务项目的需求不同，使每一位老年人都能够有尊严地度过晚年。

加拿大，为了使老年人可以像往常一样积极参与社区活动，丰富老年人的晚年生活发挥余热，政府每年投入超过2600万加元的资金用于积极老龄化，以社区为基础，通过充分调动社区老人参与社会文化活动来提高老年人的生活质量。并且还专门为老年人编制了“加拿大身体行动指南”，全社会一起为诸如预防伤害、紧急情况演练、虐待老人精神健康等老年问题作出努力。

发达国家不断追求全面细化、个性化的社区养老服务内容和服务形式，“以人为本”提高服务质量和服务效果的做法，对我国构建和完善可持续发展的养老服务体系具有强烈的指导意义。

（三）供给主体：欧美国家采取“赋权实践模式”，亚洲国家政府强势主导

西方国家与我国在养老服务供给主体之间的互动、服务推展等方面都存在着较大差别，中国采取的是“自上而下”（the top-down model）的政府行政工作模式，也叫作“科层实践模式”，而西方较多采取的是“自下而上”（the bottom-up model）的服务推展模式，更多是从非政府组织或志愿机构倡导的实践开始，也叫作“赋权实践模式”（the model of empowerment practice）。

欧美国家学者认为政府是国家对养老行为的实现载体，政府的目的在于掌舵，赋予和保证公民的权利资源，为养老提供制度保证和确立及维系社会文化价值观念的主导方向。而社会服务团体和企业、个人积极参与到社区发展与老年人服务的管理当中，成为社区老年服务重要参与元素。这种共同参与管理的方式被称为合作治理，合作治理能够将公共部门和私营部门的能力整合起来，提升政府的影响力。

其中强调地方自治团体和个人志愿者在居家养老服务实施过程中起主导作用的典型代表国家是瑞典、德国和加拿大。

瑞典的居家养老服务基本由地方自治团体所主导，地方自治团体负责制定服务计划，为老年人提供福利性的住宅，这种老年专用住房有专门团队分析老年人的居住需求并配备相应的生活设施，提供家庭入户服务，方便老人的日常起居。国家财政解决50%的资金，老年人只需要支付剩下的50%。

德国也是强调个人志愿者在社区居家养老服务中的不可替代的作用。从20世纪60年代开始，德国要求青年人必须到社区去服兵役，在养老院、医疗院、环境保护站、社区救济站、残疾人护理处进行为时12个月的社区服务工作。

老年人的贡献对加拿大的志愿活动是关键性的，对老年人自发组织、未老服务的社区组织来说尤其重要，很多加拿大老年人以参与志愿活动的方式活跃在社区中。所以，长期以来政府一直致力于为志愿者提供更好的环境，鼓励老年志愿者分享他们的智慧和技能。

非政府组织和个人志愿者之所以在社区居家养老服务体系中扮演着举足轻重的角色其实是与欧美国家的“小政府、大社会”的国情相适应的。西方国家的社会组织发展成熟，莱斯特·萨拉蒙就曾经指出，第三类部门（即虽然赢利但是是为了满足社会或公众而存在的组织）已经成为“提供集体商品的优先机制了”，它们甚至先于政府的服务部门存在。

与欧美国家强劲的社会力量不同，亚洲国家的非营利组织参与居家养老服务的方式还是体现为与政府合作为主。

例如日本的非营利组织发展主要由中央政府发动，自上而下推行下来，这是由于日本大部分非营利组织建立的初衷就是政府为了避免扩张政府机构和雇员带来的麻烦，作为政府执行决策的辅助工具而成立的。

不仅如此，在社区管理和社区养老服务方面，亚洲国家也体现政府的强势主导作用。如新加坡政府鼓励个人规划自己的晚年生活，财政支持帮助为主，提倡个人、家庭、社区各尽其责。

四、国外社区居家养老发展对“中国式养老”的启示

（一）文化传统深刻影响养老模式，“中国式养老”应当具体问题具体分析

西方文化将照顾老人的义务归于政府，子女对父母在法律上没有赡养义务，在这样的文化背景下，西方居家养老制度往往由政府负主要责任，强调社会化服务，强调社区的作用。东方国家深受儒家文化和孝道影响，老龄化严重的日本、新加坡居家养老服务仍然突出家庭和亲情的作用，在政府支持的基础上发展突出家庭和社会作用的居家养老模式。

中国拥有“百善孝为先”的传统文化，在学习西方完善的养老服务体系时应当充分考虑我国的地缘和亲缘优势，发挥历史传承所形成的孝道观念和生活习俗，力求依托家庭这个组织，建立起具有中国特色的养老体系。而社区居家养老作为现代养老模式是城市社会养老的一种崭新尝试，正是缘于中国孝道的延伸，缘于现代人生活质量的追求和思想观念的深度转化，是中国式养老的未来发展趋势。

（二）转变政府职能，提高政府供给能力，构建居家养老服务体系

无论政府职能按照什么标准进行划分，任何政府都有两种基本职能，即政治统治职能和社会公共职能，并且社会公共职能的比重在不断增大。这也意味着政府应当为社会成员提供各种福利，在保障教育、公共卫生、养老、住房等多方面，政府都需要有积极的作为。在中国社会主义市场经济状态下，国家在养老方面努力推行“政府-社会-家庭”共同负担，责任分担的运行机制，“政府主导、社会参与、中介组织运作或服务实体承包”的多元化方式是与“社会福利社会化”的国家政策相呼应的。

但是需要注意的是，我国“社会福利社会化”缺乏为公民养老承担责任的高度发达的物质基础，政府的福利责任释放缺乏强有力的机构或组织载体。因此就居家养老服务体系的构建而言，“社会化养老”政策的提出并不意味着政府在养老责任上的完全退位，相反，政府应当承担起政策制定、资源提供和服务监督的角色，积极引导社会力量，发展培育社会组织，将部分服务交由社会机构承接，用资助的形式扶持和约束它们，充分发挥社会力量的作用。从而建立起一个由政府主导的，市场经营者、非政府组织和家庭共同参与的社会养老体系。

（三）积极引导社会力量，发展培育社会组织，实现多元主体良性互动

我们生活在一个激变的时代，所面临的任务复杂多样、解决成本也前所未有的高，政府作为养老服务供给的主体很难单独履行供给的全部责任，这就需要多元主体共同参与。但是从整体来看，中国的社会组织无论是数量、质量、规模，还是能力和作用发挥等方面都有待进一步的培育和发展。

首先，应当健全法律法规，通过政策倾斜，以财政资金为引导，改善社会组织运行的政策环境和资金条件。其次，加强社会组织的自身建设，发展培育社会组织，以发挥服务社会的功能和作用，能够承接养老服务供给职能。再者，完善政府委托社会组织提供居家养老服务制度，包括设计完善委托、评估、问责等程序的相关规定；强化责任意识，完善责任机制；建立基础性的鼓励引导机制，鼓励社会组织积极践行社会责任。

对国外养老模式的比较研究可以为我国社区居家养老服务建设提供深远的借鉴参考价值。例如国外养老服务强调多元化、人性化，全面考虑老年人的养老服务需求，重新焕发老年人参与社会建设的热情，发挥余热等等。但是我国的具体实情决定我们在发展“社会化养老”事业的过程中必须杜绝照搬西方模式，具体问题具体分析，真正形成与国情相适应的“中国式养老”，为我国老年人安享晚年提供保障。

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