国家治理体系和治理能力现代化背景下的毒品犯罪治理
时间：2021-01-28 06:00:25 来源：达达文档网 本文已影响 人 
郭锐达 曹剑培 闫振兴 王文雅 徐猛
关键词 职务犯罪 毒品犯罪 立案管辖 侦查调查
基金项目：2020年云南省教育厅科学研究基金项目“国家治理体系和治理能力现代化背景下的毒品犯罪治理——以监察法与刑诉法的衔接为视角”（2020Y0447）。
作者简介：郭锐达，云南省红河州河口县公安局一级警员，云南警官学院研究生，研究方向：警务硕士;曹剑培、闫振兴、王文雅、徐猛，云南警官学院。
中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.060
国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度不断成熟的产物，是中国特色社会主义制度的优越性的充分体现。然而法律是国家治理体系和治理能力现代化的重要规则。能否加快形成中国特色社会主义法治体系，把法律这套规则体系转化成治理效能，将直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化进程。
《中华人民共和国监察法》（以下简称《監察法》）的公布实施就为推进国家治理体系和治理能力现代化的进程提供最有利的保障。《监察法》的公布及实施，有利于健全党和国家的监督体系，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，有利于加快形成中国特色社会主义法治体系。这是我国监察体制改革的一件大事。《监察法》的实施，首先面临的一个问题就是它与我国刑事诉讼法的衔接。这一问题现已成各界关注的焦点。
中国禁毒工作在数十年推进社会治理下取得明显成效，经过全党全社会的共同努力，我国禁毒斗争形势持续改观，但是目前，国际国内毒品形势正在发生复杂而深刻的变化，给禁毒工作带来新的挑战。基于此，最高人民法院、最高人民检察院以及公安部三大机关相继出台与颁布了一连串规范性文件来规制此类犯罪，对其在适用法律的过程中争议较多的一些问题做了原则性的阐述与说明。然而，这并没有从根本上解决问题，随着毒品犯罪形式的多样化以及隐蔽化，加之新型毒品种类的不断涌现，毒品犯罪案件的复杂性在实践中暴露出一系列问题。随着国家治理体系和治理能力现代化下的司法实践的逐步完善、成熟，监察机关按照《监察法》办理职务犯罪、公安机关按照刑事诉讼法办理毒品案件，在相关程序之间衔接是值得进一步思考的问题。本文就在国家治理体系和治理能力现代化背景下，用《监察法》和《刑事诉讼法》相结合来对怎么治理毒品展开论述。
一、公职人员涉毒犯罪的概况
近年来，全国各地毒品治理主管部门深入学习贯彻习近平总书记关于禁毒工作的系列重要指示精神，将毒品犯罪治理作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，强化法律监督，依法惩治毒品犯罪，取得了显著成效。但不可忽视的是，公职人员涉毒犯罪问题也逐渐凸显，由于公职人员工作性质的特殊性，公职人员涉毒犯罪逐渐成为毒品犯罪治理过程中的焦点问题。
自《2014年中国毒品形势报告》首次提出公职人员涉毒问题以来，涉毒犯罪群体逐渐从无业人员、个体工商户等向企业高管、公职人群蔓延的现象愈发明显。近年来，根据各地纪委监察部门及公安机关通报涉公职人员涉毒情况来看，我国公职人员涉毒人员数量逐渐增多，构成刑事案件的案件数也随之增长。另外，根据中国裁判文书网公布的相关案件不完全统计，自2014年至2019年，有公职人员参与的涉毒刑事案件就达280余起，涉及公职人员300余人（见表一）。由此可见，公职人员涉毒犯罪形势正日益加剧，遏制公职人员毒品犯罪刻不容缓。
表一：2014-2019公职人员涉毒情况统计
二、公职人员涉毒犯罪的特征
由于公职人员其身份、地位的特殊性，相对于普通的涉毒犯罪人员而言，公职人员涉毒犯罪有其独特的特征。根据相关部门提供的材料以及部分典型案件分析，公职人员涉毒犯罪有以下几点显著特征：
（一）涉毒犯罪类型简单化
根据2014年至2019年公布的公职人员涉毒刑事案件情况分析，公职人员亲自参加涉毒犯罪的类型主要为贩卖、非法持有毒品，这两种犯罪类型在所有的案件中占比高达一半以上。此外，收受涉毒犯罪分子贿赂的公职人员犯罪也部分存在，但主要为承担一线的毒品查缉、涉毒人员处罚等涉毒案件主管部门的执法工作人员，以及少数为涉毒犯罪集团充当“保护伞”领导干部。相比而言，亲自参与制造毒品的公职人员几乎为零，极少部分为容留他人吸毒等其他涉毒犯罪（见表二）。
表二：公职人员涉毒犯罪案件类型
（二）与职务犯罪融合化
自“扫黑除恶”专项行动开展以来，全国公安机关打掉一大批涉黑涉恶犯罪团伙。从公布的相关涉黑案件来看，制毒贩毒仍是部分涉黑犯罪集团的主要经济来源或是其原始资本积累，这也是涉黑犯罪集团实施违法犯罪的主要特征。这些犯罪集团为实施制毒贩毒等违法犯罪活动，不择手段与公职人员“搭桥连线”，通过金钱贿赂等其他手段，致使当地的部分领导干部甘愿为其充当保护伞，以便在其团伙的制毒、贩毒、运输毒品过程中予以包庇、保护。比如广西柳江县涉黑团伙头目张某，自2010年起亲自或安排属下向柳江公安局三任局长等多名公职人员行贿130余万元，以便在其制毒贩毒的过程中予以保护。
（三）吸贩并存，以贩养吸
从公职人员涉毒的犯罪类型来看，一半以上为贩毒、非法持有毒品的犯罪。通过分析其违法犯罪过程可以发现，这些涉毒公职人员大部分为先是因为各种原因染上毒瘾，随着抽吸时间增长，毒瘾也愈加严重，毒品需求量也随之快速增加，导致其现有正当收入难以为继毒资开销，为满足个人毒品需求，大部分就地选择熟悉的毒品进行贩卖牟利。再者，单就公职人员吸毒问题而言，公职人员吸毒呈现“圈子化”特征，大部分涉毒公职人员自发成为小团体，为了能有稳定的、充足的毒品供应，各团体成员之间互相帮助，以保证能持续获得毒品，久而久之在这团体内部逐渐形成供需双方，出现公职人员贩毒、吸毒的局面也就显得理所当然。
三、职务犯罪牵连涉毒犯罪案件程序中存在的问题
监察机关的定义就是对于各级国家行政机关及其工作人员的工作、国家公职人员的工作进行监督、检查和纠举的国家机关。所以根据其定义来看监察机关既不是行政执法机关，也不是司法机关，而是在人民代表大会下与行政机关、司法机关并行和独立的政治机关。由此可见，监察机关的性质决定了其在办理职务犯罪案件时必定会存在与刑诉法之间的衔接问题。具体来说存在以下四点突出问题：
（一）立案的管辖问题
办理公职人员涉毒案件时，检察机关和公安机关同时对案件享有管辖权。《监察法》第34条规定了：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌职务犯罪，又涉嫌其他犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”《监察法》的规定中被调查人既涉嫌职务犯罪，又涉嫌其他犯罪的，一般由监察机关为主调查，其他机关予以协助。在立案的时候是由监察机关立案还是由公安机关立案？根据《监察法》第34条，涉嫌职务犯罪的应由监察机关立案调查，但是如果其中的公职人员涉嫌重大毒品犯罪案件，由于毒品犯罪案件的特殊性、保密性、适用技术措施审批复杂性，这就使重大毒品案件若由监察机关为主调查显得明显不当。另外由公安机关已经立案侦查的重大毒品犯罪案件，采用的特殊的建立特情（线人）侦查、控制下交付、化妆侦查、技术侦查，这些侦查手段审批复杂、高度涉密、危险系数高，在这侦查过程中又发现相关犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪，在公安機关已经立案后是将其中犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪的线索移送到监察机关调查，还是由侦查毒品犯罪的侦查人员继续侦查，实践中两机关之间如何衔接就产生冲突。
（二）侦查调查的交叉问题
《刑事诉讼法》规定的侦查方式有以下8种：讯问犯罪嫌疑人;询问证人、被害人;勘验、检查;搜查;扣押物证、书证;鉴定;辨认;通缉。然而《监察法》规定的调查人员可以采取的调查措施有讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查。《监察法》所规定的调查措施是针对职务犯罪，但是《刑事诉讼法》规定的侦查措施是针对所有违法犯罪。但《刑事诉讼法》中针对毒品犯罪的侦查措施具有特殊性，毒品犯罪需要了解毒品活动的有关情况，如毒品的数量、隐藏地点、运输方式、贩毒人员、有无武装、启运时间和交付时间、地点等。这就决定毒品犯罪案件的侦查措施有建立特情（线人）侦查、控制下交付、化妆侦查、技术侦查，这类侦查措施具有审批程序复杂、专业侦查人员操作、侦查措施时限交叉、涉密程度高的特点。公安机关立案后，采用以上一种或多种特殊侦查措施开展侦查活动，开始了这类特别的侦查措施，在侦查过程中发现犯罪嫌疑人为公职人员，涉嫌职务犯罪牵连毒品犯罪，又有其它职务犯罪，监察机关的调查措施和公安机关对于毒品的特殊侦查措施就相互交叉，此时该如何进行下一步侦查和调查，就产生程序冲突的问题。监察机关立案阶段先侦查职务犯罪，开始一系列针对公职人员的调查措施，在调查过程中，发现了公职人员可能涉嫌重大毒品犯罪，同时公安机关视案情复杂程度决定适用特殊的毒品犯罪侦查措施，复杂的审批程序、涉密的手段和监察机关的调查措施又在程序适用上产生冲突。
（三）证据转化的冲突
由于调查和侦查相区别，职务犯罪和毒品犯罪案件侦查中面临程序实际操作的冲突。《刑事诉讼法》中对侦查的规定以及对侦查权的解释并没有涉及监察机关，所以侦查获取的证据和《监察法》调查获取的证据是不能随意混同的。实践中，在公职人员涉嫌毒品犯罪案件中，同一犯罪嫌疑人可能会遭到侦查和调查两种不同措施的对待。例如，在犯罪嫌疑人供述和辩解时，《刑事诉讼法》对公安机关规定的系统而全面，而《监察法》没有确立详细的规则;在涉及犯罪嫌疑人、被调查人的权利保障上面，调查人员也没有告知被调查人的基本诉讼权利的义务，调查人员是否能将询问的口供证据直接移送给侦查人员作为证据使用，这在《监察法》中也没有规定;在实物证据的收集上，对于监察机关已收集到的毒品案件的相关证据，公安机关可能会重复取证。对取证方面，《监察法》第24条规定了监察机关进行搜查可委托公安机关协助，对物证的搜集均委托公安机关来进行。公安机关对于毒品犯罪的取证仅集中在犯罪嫌疑人涉嫌毒品犯罪的证据环节上，虽然发现犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪的证据，但是由于侦查人员的明确职责分工，侦查人员不会对其不需要的证据进行收集。这就导致监察机关的调查权缺失。
（四）律师介入的障碍
在律师介入的问题上，《监察法》没有规定调查阶段中被调查人是否可以得到律师帮助，并且通过将调查与侦查的区分使调查行为不受《刑事诉讼法》的直接规制，使得律师无法像侦查阶段那样提供帮助，包括行使“申请侦查人员回避和申请复议、提供法律帮助、代理申诉和控告、申请变更 强制措施、向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况并提出意见、会见、通信、向犯 罪嫌疑人了解案件情况、提供法律咨询”等一系列职权。
当被调查人涉嫌职务犯罪的时候也应该有寻求律师帮助的权利，但在实践中并未得到监察机关的配合。在被调查人被采取了留置措施后，其寻求律师帮助的行为即在监察机关的控制之下。并且监察机关也没有给被调查人相应可以委托的权利，律师也没有行使职权的依据。在特殊的情况下，毒品犯罪案件和职务犯罪案件并行侦查调查时，犯罪嫌疑人在涉嫌毒品犯罪的刑事追诉过程中的合法权利也难以得到保障。如监察机关认为这个阶段对于被调查人如果寻求律师帮助会有碍调查，但是公安机关又在毒品犯罪侦查过程中，对同一犯罪分子在第一次讯问的时候通知其有权委托辩护人，这就导致监察机关没有保障被调查人的基本权利，而公安机关保障了犯罪嫌疑人的基本权利，使得监察程序与刑事诉讼程序发生冲突。同样，在公安机关侦查的毒品犯罪案件中，公安机关也可能以监察机关为主要调查而且已经采取留置措施为借口，阻碍律师与犯罪嫌疑人的会见和通信，这也没有保障犯罪嫌疑人的基本权利，影响了律师介入，给律师介入造成了极大的麻烦。
四、职务犯罪牵连涉毒犯罪案件中《监察法》与刑诉法衔接问题的实现路径
（一）立案管辖的合理分配
毒品犯罪团伙通常具有复杂的、庞大的组织架构，甚至涉嫌跨国犯罪，而涉毒公职人员通常作为“保护伞”或处于犯罪团伙中等领导地位。因此，涉毒公职人员并非毒品犯罪中的主要犯罪实施者。根据《监察法》的规定，涉及职务犯罪的案件应由监察机关主导调查。但对毒品犯罪开展的侦查往往需要具备较高的专业知识以及暴力冲突的可能，因此其仍需公安机关的禁毒部门进行侦查。为此，笔者认为对于涉及职务犯罪的毒品犯罪案件，仍需要以公安机关为主进行立案侦查。具体来说，监察机关在获知此类案件的线索材料后，应当将毒品犯罪部分线索转交公安机关，由公安机关对毒品案件开展侦查工作。在公安机关侦破案件之前，监察机关不得开启对涉案公职人员的调查，以免打草惊蛇，破坏公安机关进行的毒品侦查行动。
（二）侦查调查协同开展
毒品犯罪案件往往情况复杂，侦破案件存在困难。为保障该类犯罪侦查活动的有序进行，《刑事诉讼法》规定了控制下交付、秘密侦查等偵查方式。这些特殊侦查手段往往需要由“线人”配合引出犯罪团伙，而“线人”通常为公安机关已抓获的涉案人员。但在涉嫌职务犯罪的毒品犯罪中，公职人员在毒品犯罪中通常扮演着较为重要的角色，因此，可由其充当“线人”配合公安机关的抓捕行动。但由于职务犯罪案件由监察机关进行管辖，因此实践中公安机关难以解除到涉案公职人员。因此，笔者认为对于此类案件，可由办案公安机关会同相关监察机关进行协商，以公安机关为主进行进行侦查，以求快速、高效地侦破此类案件。
（三）证据的转化适用
涉嫌职务犯罪的毒品犯罪案件通常由监察机关和公安机关管辖，但由于两机关不同的权力职能，导致案件中可能会出现证据转化问题。例如控制下交付、秘密侦查等侦查手段仅能由公安机关进行，监察机关并不具备该权力。若通过以上手段获得的案件中存在涉嫌职务犯罪的证据，则其证据能力将受到质疑。因此，笔者认为可通过法律规定上述证据的转化问题。具体而言，对于公安机关在使用控制下交付、秘密侦查等手段获取的涉嫌职务犯罪的证据，在不违反《刑事诉讼法》的前提下，可将其用于职务犯罪的定罪量刑。
（四）增设留置加会见权
根据现行《监察法》，被调查人在被采取留置措施后，律师不能进行会见。根据刑事诉讼理论，会见权是犯罪嫌疑人行使辩护权的重要方式，也是保障合法权益的重要途径。但在监察调查程序中，被调查人却不具备这项权利。在涉嫌职务犯罪的毒品犯罪案件中，如果其他毒品犯罪犯罪嫌疑人被采取拘留、逮捕等刑事羁押措施，则其将享有会见权，而涉嫌职务犯罪的被调查人却因监察调查行为而不具有会见权。在同一个案件中对不同的涉案人员采取不同的权利配置，这将导致案件事实难以查明，职务犯罪被调查人的合法权益难以得到保障。因此，笔者认为，在涉嫌职务犯罪的毒品犯罪案件中，也应当赋予职务犯罪被调查人律师会见权，以确保案件事实的真实性和被调查人的合法权益得到有效保障。
注释：
丘玉莹.《监察法》实施后职务犯罪牵连案件的管辖模式探究[J].四川警察学院学报，2019，31（4）：112-113.
