试析党和国家领导制度改革30年的路径转换

摘 要：

1980年邓小平关于《党和国家领导制度改革》的重要讲话，剖析了党的一元化领导方式的严重弊端，为党的十三大启动以党政分开改革为主要目标的政治体制改革提供了理论依据；20世纪80年代末由于国内外政治生态骤变，政治体制改革思路进行调整，加强党的全面领导与完善基本政治制度成为改革主要目标。进入新世纪，中国共产党以科学发展观引领，从社会主义民主政治建设高度审视党和国家领导制度改革，将党的领导方式和执政方式完善作为改革基本方向。中国政治体制改革30年来，尽管改革路径与阶段目标不断调适，但改革从未停止过。

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关键词：党政分开；党的全面领导；领导方式与执政方式

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中图分类号：A49；D6 文献标识码：A 文章编号：02575833(2010)12005007

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作者简介：

周敏凯，同济大学哲学社会科学基地首席教授、博士生导师 （上海 200433）

一、党的一元化领导体制的弊端与党政分开改革

1． 党的一元化领导体制的弊端与改革动因

1980年是中国改革开放起步之时，中国共产党在实现党的中心任务历史性转变之际，首先需要深刻分析“文化大革命”悲剧发生的政治制度原因，以杜绝此类悲剧再次发生。

邓小平以伟大政治家的气魄与深刻的政治洞察力，承担起这个历史重任。1980年他在重要讲话《党和国家领导制度改革》中分析“文化大革命”产生原因，认为既有毛泽东的个人原因，但首先是党和国家制度存在严重缺陷，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”①。邓小平特别关注党和国家领导制度的改革，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”②。

邓小平认为，党和国家领导制度的弊端根源于传统的党的一元化领导体制，因为它“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”

②③ ④ ⑤ ⑥

《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第329、327、327、327、329、177页。

。这一领导体制直接产生五大弊病：“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”②。党的一元化领导体制的危害性日益明显，首先，它“严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”③。其次，“严重破坏了社会主义法制”，窒息了社会主义民主的发展，苏联亡党亡国的历史悲剧与中国的“文化大革命”教训值得记取，改革势在必行，“如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”，中国共产党也会“严重地脱离广大群众”④。

分析这一体制产生的客观原因，它“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”⑤。

首先,中国数千年的封建传统文化，包含君权至上、父权至尊和伦常神圣等内涵，其中君主专权、君权至上是其根本特征。党的一元化领导体制中主要领导人的个人集权特征，在“文化大革命”中得到充分表现，显然与中国封建传统文化因素相关联。

其次，斯大林政治模式的基本特征就是党的权力凌驾于国家权力之上，党的总书记斯大林又凌驾于全党之上，集党、国家、社会事务管理权力于一身。斯大林政治模式与“一大二公”的计划经济体制的斯大林经济模式互相匹配。应该承认，斯大林模式在苏联社会主义早期，有一定的历史合理性。但是，在战后现代化建设中，其不适应性就明显凸现出来。“文化大革命”之前，中国共产党的一元化领导制度“基本照搬了斯大林政治模式”。

第三，与党内民主建设滞后，对党的民主集中制组织原则缺乏全面理解密切相关。从革命战争年代到和平建设年代，中共党内多次整风，始终强调个人服从组织、全党服从中央，对党内不同意见与声音往往是打击与批判多，很少强调党内权力的必要的分开与监督，基本没有关注党员主体地位与民主权利，以致“文化大革命”中发展为党的领袖被神化，其言论与真理划等号，党内不同意见就会被视为反党、反社会主义。党的民主集中制的片面化，成为固化这一党的领导制度的中共自身原因。

20世纪80年代初，中国共产党作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，经济体制改革迈出了坚定的步伐，邓小平《党和国家领导制度改革》的重要讲话，为中国政治体制改革厘清了基本思路。

2． 党政分开改革成为20世纪80年代政治体制改革的首要任务

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1986年9月，邓小平在听取中央财经领导小组汇报时的谈话中明确了政治体制改革的目的：“调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义”。主要任务有三个：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”⑥

1987年党的十三大根据邓小平的政治体制改革思路，作出以党和国家领导制度改革为首要任务的改革部署，并对政治体制改革性质、任务与目标作出了全面论述。党的十三大报告指出，“社会主义体制改革就其引起社会变革的广度和深度来说，是又一次革命”。“党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。邓小平同志一九八○年八月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，是进行政治体制改革的指导性文件。”

《人民日报》1987年10月26日。

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党的十三大报告指出：“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功”，政治体制改革的主要对象，不是社会主义基本政治制度，而是具体领导制度与组织机构存在的弊端，“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的。但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清”。

政治体制改革的一般目标是：“兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。为了实现这些目标，现阶段的政治体制改革的首要任务是党政分开，此外还包括权力下放、精简机构等六项改革任务。

党的十三大报告对于改革首要任务的党政分开进行了较大篇幅的全面深入分析。党政分开改革的性质与意义何在？这是“我们党的领导制度的一项重大改革”，是中国政治体制发展的一个“历史性的转变”

② ③

《人民日报》1987年10月26日。

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为什么党政分开改革要放在改革任务的首位？因为“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”。 如果不能解决长期形成的党政不分、以党代政问题，那么面对全球化与改革开放的新局面，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开”。“党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平”；“党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到‘党要管党’”；“党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用” ；“党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义”②。

党政分开的主要目标是什么？就是“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。

党组织的基本职能就是实行政治领导，即“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，“保证政权组织充分发挥职能”，“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”③。党政分开改革势在必行。

二、加强党的全面领导与完善基本政治制度成为20世纪90年代政治体制改革主要任务

20世纪80年代末90年代初，国内外发生的一系列重大的政治事件，尤其是苏东剧变和我国的政治风波，对以党政分开为中心的中国政治体制改革路径提出挑战，调适政治体制改革的路径，势在必行。

显然，党政分开的改革是在“文化大革命”结束，改革开放之初的特定历史背景下实行的。但是，这一领导制度改革，牵一发动全身，涉及经济、政治、社会方方面面的问题，它既需要相适应的国内外政治氛围，还需要全面改革的支撑，而不仅仅是政治体制改革问题；在实践中遭遇一系列挑战。

1、根据党政分工改革原则，厘清党政不同职能与分工，党只管大事，不必管具体政务。但实际操作上，实现党政职能科学分工，是一项高难度的课题。党和国家领导制度的实际运作形式，是党政双轨领导制度。各级党组织与政府，各自有一套包括组织机构、人员编制和工作任务在内的相对独立的领导体系。根据这种制度设计，在具体工作中党政权限难以分清，尤其是基层党委处在实际工作的第一线，党委书记必须与人、财、物，产、供、销等行政事务打交道，不少精力要放在处理日常琐碎的行政事务上。在党政职能未能科学分工、分工缺乏切实可行制度安排时，在基层实际工作中普遍存在两种现象: 党政部门都担心管了不该管的事，结果存在相互推诿扯皮现象；相反，党政部门为了避免失职之嫌，结果也会存在事无巨细，互争事权现象。当基层党委什么事都管时，必然会成为各类矛盾焦点，导致党群关系紧张；必然会无暇顾及党的自身作风建设，党内不正之风就易滋生。

2、“党政分开”偏重于党与国家行政机关职能分开,而缺乏与国家权力机关职能关系的论述。在中国的政治实践中，“政”的内涵很宽泛，除了党务之外，包括整个国家政权系统，既包括以国务院为首的国家行政机关系统和地方各级人民政府，也包括以全国人大为首的国家权力机关和地方各级人大。

20世纪90年代初，“党政分开”改革思想更多论述党与国家行政、司法机关的职能关系,对党与国家权力机关人大机构的职能关系没有更多的论述。其实，传统的党的一元化领导体制下，不仅仅在党与政府行政系统之间，存在“党政不分”与权力替代现象，而且在党与人大关系上，存在更加明显的“党政不分”现象，其实这才是党政关系问题的核心所在。有学者认为，1954年宪法在确立国家政治体制方面，没有协调好人大与执政党这个国家权力主体的职能关系，国家体制失去了规范国家权力主体的作用,使党的领导逐步脱离于国家体制之外，这是一个缺陷

林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第191页。

。由于党与人大这个国家权力机构之间的关系长期不明确，人大职能没有得到真正的发挥,结果政府行政部门只对党委负责而不对人大负责，党委代替人大行使国家权力机关的职能,做了许多本应由人大做的事,于是“以党代政、党政不分”、党高度集权的现象就不可避免地发生了

陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，《浙江学刊》2003年第6期。

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3、现时中国政体下，中共是唯一执政党，必须维护自己的执政地位,加强自己的执政能力建设。但是，理论上分析，如果执政党完全与政务分开，缺乏政务实践，也就不可能加强自己的执政能力，执政党的执政地位就必然会被虚化。党政分工改革的原则，要求执政党只问党务，不问政务，客观上形成一个执政党的执政悖论。

4、党的十三大报告，明确党的领导为“政治领导”，包括实行“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”等方面。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策

《人民日报》1987年10月26日。

。显然，仅仅强调党的政治领导，对于一个唯一的执政党的领导方式的表述还不够全面，它并没有论及党的“思想领导”与“组织领导”等重要方式，政治领导需要思想领导与组织领导的配合与保障，否则就会缺乏基础。

党的“思想领导”就是通过先进的理论去掌握群众,争取群众对党的正确路线方针政策的支持和拥护,实现自己的政治主张，通过党的思想政治工作与党员以身作则,使被领导者心悦诚服地接受党的“政治领导”。党的“组织领导”就是对干部队伍的组织管理。政治路线决定后，干部就是决定一切的。在法治尚不健全的时代,党对干部队伍的组织领导，不能仅仅满足于党向国家政权机关“推荐”重要干部,更应该制定科学、公正、公开的干部培养选拔制度，没有科学制度保障，“推荐”就可能沦为简单的任免与调动。

面对一系列理论与实践的挑战，党的十三届四中全会对20世纪80年代政治体制改革的具体路径选择进行了必要反思。20世纪90年代党的十四大报告提出的政治体制改革方案，不再简单提及党政分工改革；在关于党的领导制度改革问题上,形成了新的共识:一是，党的领导制度改革，不能只提党的政治领导，而应该提党在思想、政治、组织上的全面领导。党的政治领导是基本方针，党的思想领导是政治领导的前提和基础,组织领导是政治领导的保证。二是，党的领导制度改革不能削弱党的执政地位，党的领导制度改革的前提是党对国家政权实行统一领导,在统一领导下国家政权各司其职，凡属方针、政策方面的重大问题,都要经过党委讨论,然后分头执行。在保证党的领导的前提下，充分发挥政府管理职能与人大的立法、监督职能

《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第569-576页。

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20世纪90年代党的十四大报告与十五大报告，在推进政治体制改革上，更加关注进一步完善基本政治制度、推进社会主义民主法制建设、深化行政管理体制改革与公务员制度建设，以及提高党的执政水平和领导水平

《人民日报》1992年10月13日。

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20世纪90年代政治体制改革路径调整，是在一种特定的国内外背景下作出的理性选择。中国的社会主义市场经济体系初步建立，中国经济与世界经济的联系更加深入密切，但是还没有加入世贸组织；西方大国对中国的“全面制裁”逐步放松，但尚未取消；党的中心任务是改革开放与发展经济，但是现存的行政管理体制与机构形式仍存在不少计划经济时代的缺陷，妨碍经济持续高速发展。因此，进一步完善基本政治制度，推进行政管理体制改革，权力下放、精简机构、政企分开，加强社会主义民主法制建设，成为保障社会主义市场经济体制建设与经济持续高速发展的紧迫需求。同时，党的领导制度改革遭遇理论与实践的一系列挑战，需要调整思路，因此搁置了简单的党政分工改革，提出了完善党的领导方式，坚持党的全面领导，在保证党的统一领导前提下，充分发挥政府管理职能与人大的立法、监督职能的改革新思路。

三、完善党的领导方式与执政方式成为新世纪党的领导制度改革

的路径新选择

2001年中国加入世贸组织，经济持续高速发展，综合国力迅速上升，中国发展进入了一个新阶段。在这个历史转折关头，中国共产党实现了两个转变：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”

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《人民日报》2002年11月9日。

。从革命党转变为执政党、从封闭条件下的党转变为开放条件下的党，党面临的挑战更加艰巨。为了适应中国改革开放的新形势，中国的体制改革必须扩大领域，从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡地展开了。

2002年党的十六大提出全面建设小康社会目标，在深化政治体制改革问题上，提出“继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”④。

在党的领导体制改革问题上，21世纪中国共产党的改革思路已经超越党政关系简单分合的改革思路，在实现党的思想、政治、组织全面领导的改革思路基础上，进一步从发展社会主义民主政治建设和推进党的建设伟大工程的高度，审视党的领导制度改革的路径选择，提出了改革与完善党的领导方式与执政方式的新思路。

党的十六大报告第一次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”的思想，指出这一改革对于“推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用”，而且是“全面推进党的建设新的伟大工程”的重要内容。

所谓“完善党的领导方式”，即党的领导应该是“总揽全局、协调各方”的统一领导，执政党应该对国家权力实施“政治、思想和组织领导”的全面领导，党的领导方式应该是“制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”。所谓“完善党的执政方式”，即执政党的执政行为必须是科学、民主、合法的，与领导方式相协调一致。2004年党的十六届四中全会决定，对完善党的执政方式提出了明确要求，“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。从此，党的领导制度改革思路以加强党的全面领导为基础，进一步发展为改革与完善党的领导方式和执政方式的新思路。

20世纪90年代强调党的全面领导，而不仅仅是政治领导，尽管是对20世纪80年代党政分工、过分强调党的政治领导理论的重要发展；但是党的全面领导思想，在理论与实践上也存在不足，相对而言还不够具体，往往容易与传统的党的一元化领导方式混淆。因此，进一步明确党的领导方式与执政方式的改革与建设，势在必行。新世纪党的领导制度改革，将重点放在领导方式与执政方式的改革与完善上，尤其是突出“科学执政、民主执政、依法执政”的地位，从理论上超越了党政分工带来的理论困境，在实践上消除了党的全面领导重点与主线不清的困惑。

2007年党的十七大报告以科学发展观为指导，作出了推进社会主义体制全面改革的战略部署。体制改革，已从20世纪80年代改革开放初期更多强调经济体制改革，转向全面体制改革，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设与“加强和改进党的建设”的全面改革 ②

《人民日报》2007年10月16日。

。在全面体制改革中，“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”，深化党的领导制度改革，完善党的领导方式和执政方式，明确提出“必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好”②，提高党的执政能力与先进性建设成为党建的主线。推进党内民主建设、深化干部人事制度改革，切实改进党的作风，加强反腐倡廉建设，成为新世纪完善党的领导制度的具体措施。

四、党的领导制度30年改革的理论思考

在中国政治体制改革30年的历程中，党的领导制度改革的路径不断调整，从20世纪80年代党政分工改革、20世纪90年代加强党的全面领导，到新世纪改革与完善党的领导方式与执政方式，纵观党的领导制度改革30年的历程，给人不少启示。

1、中国政治体制改革30年的历程，不是一帆风顺，面对国内外各种挑战，需要不断调整改革策略与重心；但政治体制改革始终没有停下脚步。其中具体制度改革，尤其是党和国家领导制度改革始终没有停止与放弃，而是随着不同发展阶段面临的不同挑战与党的中心任务的调整，在不断深化，一步一个脚印地朝前迈进。

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新世纪中国综合国力迅速上升，改革开放取得世人瞩目的成就，体制改革也进入瓶颈阶段。中国共产党实现了“两个转变”，在党的领导体制改革问题上，逐步走出了一条超越党政关系简单分工与笼统的全面领导的改革新路径，抓住了改革与完善党的领导方式与执政方式的主线，使党的领导制度改革既能保障党的核心领导地位，以便统筹兼顾、协调各方关系，又能增强党的执政地位，加强党的执政能力建设，使中国共产党实现领导人民大众实现全面建设小康社会新目标的历史使命，有了一定的制度保障基础。

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2、党的领导方式与执政方式的改革，已经迈出脚步。近年来出台的一系列相关政策与措施，取得了相当显著的成果。当然，党的领导制度改革是一项十分艰巨的任务，改革的道路必然是漫长的，它需要社会主义民主政治建设的助推，尤其是党内民主建设的引领，需要推进党内决策的民主化、党内领导权力的民主监督、党内干部选拔的民主程序的完善等党内民主制度建设。党的科学执政、民主执政、依法执政的制度建设，也需要进一步推进，还有很长一段路要走。

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今天重温邓小平30年前的《党和国家领导制度改革》重要讲话，人们依然被邓小平的政治远见与敏锐的政治洞察力所震撼。邓小平的重要讲话揭示了党和国家的领导制度存在严重缺陷，深刻论证了实行政治体制改革的必要性，拉开了中国政治制度改革的序幕。

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今天审视中国政治体制改革30年的进程，纵观党的领导制度改革30年的历程，我们可以发现，中国的政治发展道路是一条独特的政治现代化道路，即中国特色社会主义政治发展道路。党的十七大报告明确指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”

《人民日报》2007年10月16日。。

60年的中国政治发展实践与30年的政治体制改革历程证明,中国已经建立起一套基本适合中国国情的国家现代化的制度体系。这一体制具有强大的生命力，它能在实践中不断完善自己，与时俱进。可以相信，在未来的岁月中，中国共产党坚持中国特色社会主义理论体系，坚持理论创新与实践探索，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的方略，中国的政治体制改革与党的领导制度改革必定会更上一层楼，社会主义民主政治建设会不断结出更加丰硕的成果。

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（ 责任编辑: 雪 韵）