地方政府国外侨务工作的影响因素与发展趋势

摘要：各级地方政府及其侨务工作机构是国外侨务工作的重要主体和主要力量。当前，由于世情、国情、侨情和地情等因素的影响给地方政府开展国外侨务工作带了新的风险和挑战，对此，地方政府应该在国外侨务工作的方式、内容和策略等方面作出积极的适应性调整，而这些适应性的调整行为在某种程度上蕴含和展现了未来5到10年地方政府国外侨务工作的发展趋势。

关键词：国外侨务工作；侨务公共外交；侨务资源

中图分类号：D634.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）04-0043-05

侨务工作是党和国家的一项长期的战略性工作，它对实现党的十八大提出的“全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴”的“中国梦”具有重要的促进作用。但要做好侨务工作，其重心在于做好国外侨务工作。这是因为侨务工作的对象、主体和优势在海外，所以侨务工作的重心应以海外为主。长期以来，我们把国外侨务工作的主体往往投放到国家层级的国务院侨务办公室（以下简称国侨办）上，但改革开放后，随着中央向地方的进一步放权，各级地方政府在推动当地国外侨务工作上的地位和作用愈加突出，成为搞好国外侨务工作的有力推手。然而问题是，面对党的十八大提出的政策期许和国内外形势的变化，未来5到10年，规约地方政府开展国外侨务工作的影响因素主要有哪些？这些因素又会带来什么样风险和挑战？面对这些风险和挑战，地方政府的国外侨务工作在未来5到10年又将会有什么样的发展趋势？以上都是值得探讨的重要课题。对此，本文以上海市侨务办公室（以下简称上海市侨办）国外侨务工作的实践为主要考察对象，试图对上述问题作出初步地分析和探讨。

一、地方政府是开展和推动国外侨务工作的重要主体

我国海外华侨华人众多，“有海水的地方就有华侨华人”，对此，党和政府历来都把侨务工作当作国家的一项十分重要战略性工作来抓。为了有效开展侨务工作，党和国家构建了侨务工作的组织系统网络，其中包括党的组织系统、人大组织系统、政协组织系统、政府组织系统和社会组织系统。在以上五种组织系统中，政府组织系统中的各级地方政府及其侨务工作部门是当前我国开展和推动国外侨务工作的重要主体和主要力量。其理由主要有以下两个方面。

首先，从各类组织系统的性质及其职能分工看，各级政府及其侨务工作部门在开展侨务工作中占有重要地位。在侨务工作开展的组织网络中，党的组织系统是侨务工作的领导机构，人大组织系统是侨务工作的立法机构，政协组织系统是组织侨胞界别参政协商的机构、政府组织系统是侨务工作的行政决策、执行和监管机构，社会组织系统是侨务工作的民间协同机构。显然，分别作为领导、立法和参政协商的机构的党组织、人大组织和政协组织并不直接展开具体的侨务日常工作，只有政府和社会组织才是开展各项侨务日常工作的直接载体。就政府和社会组织系统而言，政府开展侨务工作的具体工作机构是各级政府及其侨务工作部门，社会组织系统的具体侨务工作机构则是各级侨联群团组织。当今中国，随着政府职能的进一步转变，侨务工作面临着新的转型，侨联群团组织开展侨务工作的功能将进一步扩大和强化。然而，由于中国渐进改革的特征，这决定了在很长一段时期内，各级侨联群团团组织还不能超越、替代各级政府及其侨务工作部门在开展各项侨务日常工作上的地位和作用。可见，各级政府及其侨务工作部门在侨务工作的组织网络中居于很重要的地位，它必然是开展和推动国家侨务工作的重要主体。

其次，从中央政府和地方政府二者之间的分工来看，各级地方政府及其侨务工作部门是开展和推动国外侨务工作的主要力量，也是国家侨务事业繁荣的前提条件。中央和地方在展开国外侨务工作的过程中，工作对象和区域有重合也有区别。一般来说，国侨办的工作对象更侧重于那些在全国范围内具有高层次影响的侨胞和侨团，而地方侨办的工作对象则往往是那些与当地有渊源的侨胞和侨团。国侨办的工作层次高，但却并不意味着国侨办的工作占据了整体国外侨务工作大部分工作量。事实上，国侨办在机构设置、人员配备上的数量相对有限，而各级地方政府层级和数量较多，这就客观地决定了地方政府国外侨务工作的总量要远高于国侨办。以上海为例，我们发现上海市侨办有关国外侨务的工作量是很大的。从外事接待和出访的统计数量数据来看，在2006年至2011年期间，上海市侨办国外处接待了来自世界五大洲近50个国家的760批次华侨华人共计12175人次，组织出访团组32团次共161人次，到访了五大洲近30个国家和地区。此外，上海市的各个区侨办也积极展开国外侨务工作，如黄浦区侨办在2001年至2009年的8年间，举办了9次具有上海城市特色的“相聚黄埔——华裔青少年夏（冬）令营”。可见，相比较于国务院侨办，各级地方政府开展国外侨务工作的机构多、人数多、工作量大，它已经成为我国开展和推动国外侨务工作的主要力量，也是国家侨务事业繁荣的前提条件。

总之，不管是从横向的组织工作网络来看，还是从纵向的中央和地方政府的组织工作网络来看，各级地方政府及其侨务工作部门都应该是是国外侨务工作的重要主体和主要力量，其开展的各项国外侨务工作也构成了国家整体性国外侨务工作的重要组成部分。

二、新形势下地方政府开展国外侨务工作的影响因素

一般来说，国外侨务工作的特点和变化历来与国内大环境和国际大环境息息相关，同海外侨胞生存发展状况和地方建设任务紧密联系。换句话说，各级地方政府及其侨务工作部门开展国外侨务工作内容、方式和策略都是由其所处的世情、国情、侨情和地情四个因素共同作用来决定和规约的，而由于这四个因素的影响，地方政府未来5到10年的国外侨务工作也将面临着不少的风险和挑战。

首先，世情的影响。有学者对当前的国际环境作出这样的判断，认为“当前世界在‘后金融危机时代’经历全面深刻调整，发展中国家与发达国家“南升北降”态势助推国际体系主导权重组，亚太与欧美‘东升西降’态势加剧世界地缘战略重心东移，复杂性、不确定性与高风险性成为当今国际形势的阶段性主要特征”。未来5到10年，因这种变动的国际环境给地方政府国外侨务工作带来的直接风险和挑战主要有两个：一是海外华侨华人生命和财产安全保障问题。如2011年利比亚内乱就曾对在利比亚的3万多华侨华人的生命安全造成极大威胁；二是东南亚华侨华人的有效团结问题。由于亚太地缘战略格局复杂重组，美国重返“亚太”，围绕南海主权和钓鱼岛主权问题，中国同越南、菲律宾、日本等东南亚国之间的矛盾升级。在这种形势下，如何有效团结东南亚华侨华人服务于国家总体外交战略，这对地方政府的国外侨务工作带来很大的挑战。

其次，国情的影响。当前我国国情很重要的一个特征就是发展形势很好，但面临问题也很严重。一方面，当前我国工业化、城市化进程加快，国民经济总量不断得到增长和扩大，民生不断得到改善，居民收入增长迅速，党的十八大还明确提出了“全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴”的宏伟蓝图；另一方面，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，存在着诸如实现社会公平公正、保护环境资源等方面的严重问题。面对当前这种国情，地方政府虽然有了更多的经济和社会资源开展国外侨务工作，但也面临着新的更大挑战。例如，如何有效推动海外华侨华人积极参与中华民族伟大复兴这一伟大事业中去的挑战，如何整合侨务资源以更好地服务于国家的小康社会建设事业的挑战，等等。

再次，侨情新变化的影响。当前我国海外华人华侨社会的基本结构已经呈现出不同于改革开放前的总体特征，具体表现为：1，海外华侨华人的绝对数量的迅速增长。据统计，2008年时全世界的华侨华人总数已超过4500万，相比1970年代末增长了1.5倍。2，海外华侨华人分布区域更加广泛。目前华侨华人聚居区几乎遍及全球各大洲的各个国家。3，目前新华侨华人和华裔新生代愈益成为华侨华人社会的主体。4，和传统华人华侨相比，海外华侨华人的教育水平和经济实力有较大提高。5，海外华人华侨融入意识和参政意识日益增强。6，更多的海外华侨华人将采用跨国生存发展的方式。7，海外华裔新生代回祖籍国发展的势头正在增强。8，三代海外华侨华人的在心态上发生了从“落叶归根”到“落地生根”再到“脚到便是家”的根本变化。海外侨情的新变化客观上要求地方政府在开展国外侨务工作时必须作出适应性的调整，尤其是在侨务工作的对象、范围和方式等方面要有所变化。

最后，地情的影响。一方面，每个地方的海外华侨华人分布的基本情况不尽相同，另一方面每个地方政府开展国外侨务工作的人力、财力和政策也不尽不同。如此一来，如何做好国外侨务工作，以更好地服务于国家战略和地方建设，并同时有效维护与当地有渊源的海外华侨华人的利益，这些都成为一种约束性条件影响着地方政府开展国外侨务工作的效果。

三、地方政府开展国外侨务工作的发展趋势

基于当前世情、国情、侨情和地情的影响及其带来的风险和挑战，各级地方政府及其侨务工作部门在开展国外侨务工作过程中，应该在其工作内容、方式和策略等方面作出积极的适应性调整，而这些适应性的调整行为在某种程度上蕴含和展现了未来5到10年各级地方政府开展国外侨务工作的发展趋势。大体来讲，其发展趋势主要表现如下：

（一）从全方位到有重点：把“三重”和“三新”作为国外侨务工作的突出位置

改革开放初期，各级地方政府展开国外侨务工作时往往把“全方位”“立体化”作为指导原则，比如地方政府会把所有华人华侨的居住地区和国家、所有华侨华人社团和所有华侨华人个体都作为其工作范围和对象。诚然，国外侨务工作从工作布局上的确应该立足于“全方位”和“立体化”，但随着世情、国情、侨情和地情的影响，当前地方政府在国外侨务工作布局上，一方面应该继续坚持“全方位”和“立体化”的原则，另一方面应该有所超越，需要“分层次”和“有重点”的方向。事实上，很多地方政府在国外侨务工作布局上已经做出了上述的转向。以上海为例，上海市侨办国外处在其工作总结和“十二五”工作规划上，就明确地提到，“要把‘三重’和‘三新’工作放在国外侨务工作的突出位置”。所谓“三重”，就是要求把开展重点地区、重点社团和重点人物的工作为国外侨务工作的重要方略和着力点。所谓“三新”，就是要求把新华侨华人、华裔新生代和社团新骨干作为国外侨务工作的重要对象和切入点。应该说，把“三重”和“三新”作为国外侨务工作的突出位置，既是符合当前侨情和地情新变化的做法，也是一种突出工作重点的做法。因此，未来5到lO年，地方政府把“三重”和“三新”摆在突出位置来开展国外侨务工作是一种必然的发展趋势。

（二）从鼓励发展事业到鼓励政治参与：加大做好华裔参政人士的工作力度

早期的华侨华人受到语言、经济条件等条件的限制，很少参与住在国的政治活动，他们通常把更多地把精力放在谋生和事业的发展上。对此，地方政府国外侨务工作的重点也主要是积极支持海外华侨华人开拓和发展自己的事业，而对他们在居住国的政治参与活动没有太多关注和鼓励。但从近年的情况发现，参与住在国政治活动的华裔参政人士越来越多。以美国为例，“近年美国华人参政非常活跃，出任各级众议员、参议员、行政官员的华人越来越多，还出现华人驻华大使以及民选的奥克兰和旧金山等大城市华人市长。”嘲基于这种情况，地方政府在国外侨务工作中应该顺应这种趋势，在继续鼓励海外华侨华人发展事业的同时，也要积极鼓励华裔参政人士参与住在国的政治活动。这种工作策略的转变将会有两个方面的好处：首先体现了“为侨服务”的精神。华裔人士政治参与的本质需求决定华裔人士会参与住在国的政治活动，而地方政府通过鼓励华裔人士积极参政本身就是满足他们需求，体现了“为侨服务”的精神；其次体现了“为国家大局服务”的精神。地方政府通过华裔参政人士和住在国政治人物、政府官员进行沟通交往，这有利于增进两国间的了解、加强两国间的友谊，充分体现了“为国家大局服务”的精神。正是因此，未来5到10年加大做好华裔参政人士的工作力度将是地方政府国外侨务工作的一项重要工作任务和发展趋势。

（三）从展示硬实力到应用软实力：积极做好中华文化的传承传播工作

经过改革开放30年的发展，中国在经济、军事和国际地位上“硬实力”得到进步壮大，这为地方政府国外侨务工作提供了有力物理支撑，地方侨办在海外通过宣传、交流的方式来展示国家的“硬实力”，让海外的华侨华人增强了对祖籍国的自豪感，有力的凝聚了大批华人华侨的爱国情感。进入新世纪，在“硬实力”影响逐渐式微，文化与价值观的影响力却日渐凸显的时代背景下，“软实力”表现出空前的重要性。顺应这种潮流，国家在整体战略上既要继续发展硬实力，也要重视“软实力”的构建和应用。落实到地方政府的国外侨务工作上，构建和应用“软实力”则成为其未来5到10年的一项重要工作内容，而构建和应用“软实力”的具体行动就是做好中华文化的传承传播工作，即“大力弘扬中华文化，不断满足海外侨胞和归侨侨眷的文化需求，营造对我国有利的国际文化和舆论格局、扩大中华文化国际影响力”。事实上，近年来，一些地方政府侨办在传承传播中华文化的国外侨务工作上已经获得了很好的社会效应。以上海为例，2007年4月，上海市侨办组织上海中医专家义诊咨询交流团赴印尼和文莱访问并进行义诊交流，该义诊交流活动既发扬光大了中医国粹，又帮助当地提高了医疗水平，促进了华侨华人的生存发展，其影响还延伸至印、文主流社会，为弘扬中华传统文化、促进中医进一步走向世界起到了积极的推动作用。可见，传承传播中华文化是维系华侨华人与祖籍国情感的重要手段，是增进世界各国人民对中国的认识和了解的重要渠道，它必然成为未来5到10年地方政府国外侨务工作的一项重要工作内容。

（四）从政府外交到公共外交：围绕国家总体外交战略拓展侨务公共外交

公共外交是一国政府、个人和社会团体对他国民众开展的外交活动，通过影响他国民众的态度和公众舆论，借以影响他国的外交政策。而侨务公共外交则是一个国家的（中央或地方）政府通过有效利用自身的侨务资源，把侨务工作与公共外交有机结合起来，使二者相互借鉴、相互促进，共同服务于政府的官方外交，共同致力于维护和增进自身认知的国家利益。针对侨务公共外交的这个特点，《国家侨务工作发展纲要（2011-2015）》首次把拓展侨务公共外交列为中国侨务工作未来5年的重要任务之一，提出当前和今后一个时期侨务工作的一个主要任务是，围绕国家总体外交战略，拓展侨务公共外交。长期以来，中国的外交工作都是以国务院的外交部门来承担，属于典型的政府外交。不过值得提及的是，虽然侨务公共外交是新概念，但改革开放30多年来的侨务工作实践表明，华侨华人一直是公共外交的参与者和推动者。以上海为例，上海市侨办就曾运用华人华商的背景来加强和葡萄牙主流社会的沟通联系，并借此推动中国与葡萄牙的交流合作。2007年11月，葡萄牙中华总商会会长蔡文显于11月委托秘书长梁勇率葡萄牙企业家代表团访问上海，这是该会首次组织葡国企业家来访，这次来访增进了两国人民的友谊，促进国家之间的经济、文化的交流和合作，并且为国家关系的发展奠定广泛的社会群众基础。由上可知，未来5到10年，地方政府国外侨务工作的一项重要工作内容就是要充分发挥华人华侨优势，着力开展侨务公共外交，推动公共外交开创新局面，为国家总体外交战略做出新贡献。

（五）从短期利用到可持续发展：做好侨务资源的涵养与开发工作

侨务资源是一种特殊的资源，主要是指华侨华人的资本、人才储备、信息、知识、关系网络等综合资源储备。切实利用好侨务资源，充分发挥侨务资源优势，对于进一步凝聚侨心、发挥侨力，服务国家大局发展和促进地方社会经济建设都具有十分重要的意义。然而，改革开发后，一些地方政府在涵养和开发侨务资源的问题上存在不少瑕疵。例如，有的学者就指出，一段时间以来，浙江省“有些地方对侨务资源重使用轻保护，重开发轻培养，重引进轻信任，重自身利益轻对方收益。如果对资源盲目开发、滥加利用，不加保护培养，必将导致浪费、枯竭，影响经济社会全面和谐发展”。对此，侨务资源的涵养与开发工作必须“在科学发展观指导下，把‘可持续发展’这一概念引入侨务资源的保护、利用和开发，实现可持续发展”。显然，这种引入可持续发展的理念和做法意味着必须立足于长远眼光来涵养、开发和利用侨务资源，这比过去对侨务资源的实用、索取这种短期行为，无疑是一大进步。因此，未来5到10年，地方政府国外侨务工作的很重要的一个趋势，就是通过做好侨务资源涵养可持续发展工作，从根本上摒弃过去那种短期利用侨务资源的做法，从而更好地推动侨务事业的健康发展。