农地规模化经营下的财政支农政策研究
时间：2021-02-18 07:55:36 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：四川省在农村土地流转后扩大农地规模化经营范围，以期通过规模化效益摆脱农地收益普遍不高的困境。财政支农政策作为支持农业发展的重要手段，应发挥出支持农地规模化经营的作用。本文拟从四川省财政政策支持农地规模化经营的现状出发，分析其存在的问题，并提出政策改良意见。
关键词：农地规模化经营 农村土地流转 财政政策
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”可以看出，党中央在农村土地流转的方向是鼓励支持农地规模化经营，不管是农地承包经营权流向专业大户、家庭农场、农民合作社还是农业企业，其根本目的都是为了克服家庭联产承包责任制下以个体为主的低效率性。
以“包产到户”为特征的家庭联产承包责任制上世纪80年代初在中国农村广泛推广，曾极大地解放了人民公社时期束缚已久的农业生产力。但是家庭联产承包责任制在本质上是“小农思想”的延续，在推行的时候，考虑到分配的公平性，土地按照不同位置、不同质量、不同的类型，打碎后均分给每个承包农户，不可避免地造成了农村土地的细碎化经营，从而很难适应当前农业生产的规模化发展要求。规模化意味着规模效益，农地规模化经营是破解我国农村土地长期陷入低收益怪圈的有效途径。财政支农政策作为政府扶持农业发展的重要手段，如何正确认识其在农地规模化经营中的作用，是值得思考和研究的问题。
一、四川省财政政策对农地规模化经营的支持现状
四川省近几年在地方各级政府财政政策的支持下，农村土地流转速度呈现不断加快之势。2011年耕地流转面积为1074.4万亩，占全省家庭承包耕地总面积18.39%，其中成都市流转耕地面积259.7万亩，占该市承包地面积的40%，走在四川省最前列。在四川省农村土地流转的新形势下，财政政策对农地规模化经营的支持是多方面的。
（一）财政对农地规模化经营的补贴政策
四川省财政在农地规模化经营的过程中采取的补贴政策主要有：流转土地的购买补贴、粮食直补和种粮大户补贴政策、农机具购置补贴、财政贴息。
为发展适度规模经营，促进农地集中连片生产，四川省各级地方政府纷纷制定了对达到一定规模流转土地的购买补贴政策。例如宜宾县规定，2013-2015年规范流转耕地集中连片300亩以上，且期限在5年以上的，由流入方申请，县财政分别给予受让方一次性每亩100元的资金奖励。南充市仪陇县规定，对规模经营100亩以上土地种植粮食的业主，每亩一次性补助100元；对规模经营200亩以上土地从事蔬菜、渔业、药材等产业的业主，每亩一次性补助100元。
农业生产关系国家粮食安全问题，四川省是我国的人口大省和农业大省，占有的耕地为全国面积的4.7%，但却要养活占全国6.6%的人口，因此更应关注粮食生产安全问题。四川省在2011年首次提出要建立种粮大户补贴制度，目的就是为了培育进行规模化种植的种粮大户，提高粮食生产规模化效益。近日四川省又出台了新的种粮大户补贴政策，提出要在2014年实行对种粮大户的分档补贴。具体补贴标准为：种植30-100亩的每亩补贴40元，种植100-500亩的每亩补贴60元，种植500亩以上的每亩补贴100元。
农地流转后进行规模化种植必然要涉及到机械化生产与大量资金支持，这其中就有财政对农机具购置补贴和财政贴息政策。在农机具购置补贴方面，以笔者调研的宜宾县蕨溪镇展鹏农机专业合作社为例，该社在购买农业机具中基本上按30%的补贴原则，即国家按照农机价格的30%给予补贴，农民自掏腰包的资金占70%。据社长肖佑兵介绍，在国家对农机具补贴政策的支持下，该社近几年发展迅速，共推广耕整机械2250余台。现在他们不仅把自己的土地耕作了，而且把镇上的庄稼耕作了，还实现了跨区域作业。在财政贴息方面，主要是落实县镇金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。
（二）财政专项资金支持农地规模化经营
财政专项资金扶持农地规模化经营往往具有见效快、引导性强、资金对口的特点。《四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》提出，“各级人民政府要整合涉农项目资金，结合农村土地流转，重点扶持规模化农业产业基地、优质粮食基地建设。”各级人民政府在这一意见的指引下纷纷整合农业项目资金用于农业基础设施建设和高新技术引进，积极扶持发展多种农地规模化经营模式，创新属于各地方自己的特色农业。以峨眉山市沙溪乡为例，该乡在2010年积极争取土地整理项目资金2000多万元，对涉及7个村的山、水、田、路等设施进行改造提升，整理后新增耕地面积2000多亩。此外该乡还积极与万佛藤椒公司联合打造回龙片区藤椒基地5000余亩；与竹叶青茶叶有限公司联合开发连峨、七里片区万亩有机茶基地；与峨眉山市景秀园林景观工程有限公司合作建立林坝片区花卉苗木基地。
在笔者所调研的地区中，各地都以财政专项资金为依托，大力引导发展“一村一品、一县一业”的农业经营战略。例如成都市青白江区福洪乡依托优质杏系列水果，发展特色水果种植业和生态观光旅游业以及手工业；攀枝花市集中流转整合仁和区、米易县、盐边县10万亩山地大规模种植特色菌种块菌；德阳广汉市作为四川省现代粮食产业示范基地和新增100亿斤粮食生产能力的重要产区，在探索如何发展粮食适度规模经营问题上形成了依靠一批种粮大户带动农业产业化发展的模式。四川省通过财政资金支持农地规模化经营的同时鼓励扶持相关二、三产业的发展大量吸收流出地农民的劳动力。
（三）财政支持下的流出地农民保障政策
四川省对流转出承包地农户的保障主要涉及到补偿标准、流出地农民再就业以及基本养老等方面。对于流出地农民的补偿标准，首先是流入方每年要支付一定的土地承包经营权转让费，这是对流出地农民的最基本保障。基本上调研地区补偿标准都是每亩每年500—700斤稻子产量（稻子价格随行就市）的支付水准。对于失地农民再就业问题，政府对稳定流转出土地、且有培训愿望的农民组织开展多种形式的技能培训，以期尽快促进就业。同时土地实行规模化经营后，经营方一般还会返聘当地农民进行农业生产，这样当地农户每月还会获得一笔固定的“打工费”。对于依靠农地养老的失地农民养老保障问题，成都市的做法是在充分尊重农民土地承包经营权、林权等财产权利的基础上，让农民与城镇居民享有同等物权，以产权明确的特点建立起城乡统筹的养老保险制度，实现农村养老保险制度与城镇的全面并轨。
二、四川省财政政策支持农地规模化经营中产生的问题
（一）财政补贴政策缺乏目标统一性与相互协调性
我国的财政支农政策在发展的过程中，往往会出现目标不明确，头痛医头、脚痛医脚的问题。在国家出台一系列农业补贴措施之前，四川省农村青壮年劳动力纷纷离乡外出务工，造成土地撂荒现象较为严重，但这同时也加速了农村土地流转与土地综合治理，为土地的规模化经营创造条件。但2004年以后随着粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等惠农政策的不断出台，原先不少已放弃耕种的农民又回到家乡重新耕作自己的承包地，这就带来了大量的土地承包权的矛盾纠纷，也妨碍了农村土地的进一步规模化经营。粮食直补政策旨在提高农户种粮积极性，但在实际操作中已变成一种“普惠制”政策，不管承包地农户种不种粮食都能获得这份补贴，而流入土地的种植者却无法享有粮食补贴。同时旨在鼓励土地流转以促进粮食作物规模化生产的“种粮大户补贴”，在部分地方也通过增加土地流转租金的方式转为土地流出主体所有，这既违背了补贴政策的初衷，又打击了土地流入主体的流转积极性。
同时我国的财政支农政策通常是各项政策有自己独立的目标，相互之间缺乏协调性。比如，自2004年《农业机械化促进法》颁布以来，四川省每年都会安排财政资金补贴农民购买的农机，该补贴项目的目的是为了推进农业种植的机械化。同时国家为提高农民种粮积极性而实行的种粮补贴又促使不少放弃耕种的农民重新返归土地，使得本该流转土地集中经营的趋势减缓，而农地规模化经营是农业机械化得以推广的重要条件。很难想象在传统小家庭经营模式下，即使有农机补贴，农民会有很大的动力去购买大型农业机器进行耕作。因此粮食直补政策与农机补贴政策之间的不协调使得原本应有的政策效果难以得到显现。
（二）财政支农资金过于细化，缺乏整合性
国家近年来一直在贯彻“多予少取”的农业发展方向，除了农资综合补贴、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业信贷利息补贴等专项农业补贴政策外，在一般服务支持方面，也相继拿出资金支持农业综合开发、农业基础设施建设、测土配方施肥、现代农业示范工程建设、病虫害防疫体系建设、粮食安全公共储备、以工代赈。不断细化分项的财政支农项目使得更多的农户能够有机会享受到农业福利，但对于一些真正需要资金的规模化经营者往往不能起到有效的支持作用。在调研地，由于当前土地承包经营权还不具有抵押贷款权，许多大规模的土地流转项目都需要政府财政的大力支持，例如泸州市纳溪区丰乐镇桂花科普园前期由政府投入大量资金进行土地规划和基础设施建设，在形成规模化后才招进项目、引入企业。如何整合财政支农资金，做到有重点、有规划地支持就显得尤为重要，单纯靠一个个分散的财政补贴项目已很难有效支持大规模土地流转的资金需求，在实际操作中，由于多项补贴不可能一次性发放，实施起来就极为不便，往往操作成本较高。考虑到过去农村在发放农业补贴的过程中出现的补贴资金被截留、挪用的现象，继续实施这种过于细化的农业补贴政策是否还有必要？
（三）财政支农政策缺乏对流出地农民利益的有效保障
四川省政府在加速农村土地流转的过程中，关注的更多的还是流转规模、引入龙头企业、土地整理等关乎政绩的工程，对流出土地后的失地农民生活保障问题还未给予足够高的关注度。以笔者在调研地的观察来看，农村基本养老保险体系还很不健全，保障水准很低，城乡之间的基本医疗保险水平差距较大，国家财力主要关注点还是城镇居民基本养老保险。农民在失地后获得的收益也普遍较低，不足以支持失地农民到城镇进行创业投资。流入农地经营户在利益最大化的驱使下往往会擅自改变耕地用途，种植某些短期效益较高但对土壤伤害较大的农作物，如果经营失败，就会给耕地的复耕带了极大的困难，从而侵害到当地农户的切身利益。 应对这一情况，四川省各地的普遍做法是采取“一年一付”、交保证金的方式，但更为有效的失地风险保障基金还未得以有效推广。
三、改进财政支农政策的建议
（一）明确财政补贴政策的目标、加强各补贴政策之间的协调性
2013年中央一号文件提出要稳定农村土地承包关系、努力提高农户集约经营水平、大力支持发展多种形式的新型农民合作组织、培育壮大龙头企业。因此财政补贴政策在加速农村土地流转的过程中，要以大力培育和壮大新型农业生产经营组织（主要是家庭农场、专业大户、龙头企业、专业合作社），转移农村富余劳动力到城镇二三产业就业为目标。在选择财政补贴政策时，需突出重点，鼓励农户整合土地资源、集中连片进行生产，完善大型农业机械的购买补贴以适应规模化运作，对缺乏资金的经营大户可适当提供金融支持以帮助其度过难关，同时要让种粮大户补贴、良种补贴真正落实到种粮大户手中。
在财政补贴政策的制定过程中，单靠某一个补贴政策是很难发挥功效的，因此要注重每个补贴政策间的协调性，发挥其合力作用。国家出台粮食直补政策的本意是为了提高农民种粮积极性，提高粮食产量，但实行中渐变为农民的一种福利，加重了农民的恋土情结，不利于农村土地流转，也削弱了其他支持农地规模化经营财政补贴政策的政策效果。考虑到社会的稳定需要，今后无论土地是否流出，该项补贴还可继续由原土地承包户所享有。同时要加大补贴力度支持种粮大户、农业生产合作社、龙头企业的规模化生产，尤其要增加对新型农机具购置、土壤有机质提升、农业防灾减灾稳产增产关键技术和生态环境保护方面的政策倾斜。
（二）整合财政支农资金重点扶持相关产业
农业高投入、高成本、高风险的特征决定了政府财政支农的必要性，但现阶段我国财政支农政策还处于初始阶段，项目分化过细，难以形成合力。借鉴国外较为成熟的财政支农政策发展经验，我们当前的财政支农资金应主要投向有生命力的经营大户、龙头企业、农业生产合作社，在土地整理、基础设施建设、机械化生产和金融贷款等方面给予财政专项资金支持，引导其进行集约化与规模化的现代农业生产。各地政府可以申请中央、省级专项资金或自己整合专项资金资助建设林业生态科技园、农业生产示范园区、山区观光旅游生态园等具有高投入、高科技、高收益的项目。通过这些新型园区的建立可以起到积极示范作用，充分利用农业科技技术，吸收当地农民到园区内打工以解决农民就业问题。
（三）加大财政对流出地农民基本生活保障的支持力度
农村土地流转弱化了农地原有的基本保障功能，这个时候若是政府不能及时介入建立完善的失地农户基本生活保障体系，就会很容易造成一个新生的贫困群体，危害到社会的稳定发展。建立一个完整的农村社会保障体系，保障流出土地的农民的基本生活是当务之急。这一保障体系应包括养老、医疗、最低生活、失业保险、就业保障等，发展方向是要建立与城镇居民保障体系相统一的保障制度。首先要从基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障方面入手，给予失去耕作土地农民最基本的生活保障，减轻其后顾之忧。对那些将土地承包经营
权永久性流转后达到退休年龄的老人，应为其提供基本养老保险，使其能按期获得由社会保障机构发放的养老保险金。对于流转土地后的失地年轻人，他们更期待的是能够获得新的就业、创业机会，这时候可有政府提供一次性补贴，使得他们能利用这笔补贴资金进行投资、创业。
同时还要建立农村土地流转风险保障制度。为防止经营户经营不善而损害当地农民利益，应由财政补助土地流入经营方建立土地失地风险保障基金，允许从事规模经营农业生产的土地流转受让方参加政策性农业保险。对于流出全部承包经营权达到一定年限的农民建立稳定劳动关系的企业，可享受当地使用被征地农民的促进就业政策。
参考文献：
[1] 张劲涛.用好财政政策 催生土地流转市场[J].中央财经大学学报，2007（11）.
[2] 刘成玉 杨琦.对农村土地流转几个理论问题的认识[J].农业经济问题，2010（10）.
[3] 平利县财政局课题组.推动土地流转的财政政策研究[J].农村财政与税务，2009（9）.
作者简介：
吕海波 （1974—），男，四川成都人，博士，中国致公党成都市委副秘书长，主要从事宏观政策研究。
李 健 （1989—），男，安徽淮北人，西南财经大学财政学硕士研究生，主要从事财政税收学研究。
（作者单位：1.中国致公党成都市委 成都市 610015
2.西南财经大学 成都市 611130）
