民主制度化的有益尝试
时间：2021-03-21 07:57:23 来源：达达文档网 本文已影响 人 
村民自治是当代中国民主政治建设的重要内容，但在实践中如何有效的实现，不少地方进行了积极探索。上海市浦东新区合庆镇的《村村都有“草根宪法”》项目，是使村民自治这种民主建设的实践制度化、法律化有效尝试，其所内涵的价值突出在三个方面：一是，村民自治中党的有力领导；二是，国家法治框架下民间法的创新；三是，民主制度化、法律化有机统一。
一
村民自治的实践，不能离开党的有力领导，这是上海市浦东新区合庆镇的《村村都有“草根宪法”》项目体现的重要经验，反映中国法治道路发展具有规律性的重要内容。但深入分析可以看到，这里党的领导却要重视其方式的创新。
可以说党的十八大报告就村民自治中党的领导有明确要求，党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”在十八大精神的指导下，以基层党组织为核心，搞群众问题大家议，群众问题大家管的实例已经屡见不鲜。然而，我们所见的这些民主自治活动中，大部分是由基层党组织单方面作为发动者，由基层自治组织作为活动配合者，其基层民主自治活动缺乏自觉性；大部分是靠规划的一次性活动，逢场作戏，缺乏时间上的持续性；大部分是单一的、分散的活动，“就事论事”只为解决问题，缺乏各个议题上的关联性。在这些问题中，基层民众没有认识到甚至没有被赋予应有的自治权，基层自治组织缺乏自治的主动性。上述两者的缺乏活力又促使基层党组织过分的参与到基层自治活动中，使自治更加难以实现，产生恶性循环，从而形成了党组织实际上在组织基层民主自治活动而非我们期待的“党组织领导的充满活力的基层民主自治”。归结起来，这都源于缺乏一个良好的党组织领导的基层民主自治制度。
而上海浦东新区合庆镇进行村村都有“草根宪法”项目的过程中，基层党组织和基层自治组织之间形成良性互动，一步步探索和实践，最终通过“草根宪法”，规范了基层民主自治的相关制度。
首先，上海浦东新区合庆镇镇党委和村支部坚持走群众路线。走群众路线，就是要一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。上海浦东新区合庆镇镇党委和村支部主要进行了了解情况、指导、监督、服务这几项工作。了解情况是为了能更贴近村民的需求，了解村民要解决的现实问题，了解村集体面对的主要难题，通过了解情况，使得群众的需求变得明确，一切为了群众不再是纸上谈兵，而是具有可操作性、具有针对性的解答。指导不是具体实施自治活动，而是一方面是充分发挥党组织的先进性，引领村委会自觉地进行自治行为；另一方面发动村委会，在村内传播自治意识，以唤起村民参与自治。监督不仅是对基层自治组织和基层民主自治过程的监督，也是对党组织内部的监督。在合庆镇镇党委的指导下，村权力清单共计50项被列出并经过村民的广泛认可。同时，由第三方进行财务和工程的监督，加强清正廉洁建设的同时，也大大提高了群众的信任感，村民对村干部的满意率从2010年的86.2%提升至2013年的97%。服务表现为为群众维权，妥善解决当地企业与村民之间的利益纠纷；为基层民主自治提供便利。
上海浦东新区合庆镇镇党委和村支部从群众中来，到群众中去，充分了解群众需求，一切为了群众，加紧村民自治意识培养和自治条件的建设的同时，没有过多参与到自治的实施中，而是坚持一切依靠群众。坚持一切依靠群众就是坚持村民自治，村民始终是民主自治的主体，要使其在对应角色中发挥中坚力量，就要给予村民充分的权利和信任，并开展指导、辅助工作，帮助村民实现自治。
其次，党组织必须成为一个强大的核心，把村民、村集体统一起来，对自治活动进行规范。但党组织要成为强大的核心，其抓手很重要。在依法治国的条件下，这个核心的抓手必须使得村民、村集体能统一在一起，对之信服，可以说“草根宪法”恰恰是这样一个核心的抓手。“草根宪法”依照“1+1+X”的模式，第一个“1”是坚持党的领导，第二个“1”是村民自治章程，“X”是各个村按照具体情况制定的实施细则。在“1+1+X”的模式中，自治章程由每家每户的户代表出席会议进行表决通过，实施细则由10到15户海选代表出席会议进行表决通过，投票过程中全镇只有几票弃权票，充分体现了程序的民主。而“草根宪法”的内容体现了：“村官民选、村策民决、村情民知、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”，切实符合村民、村集体的利益，又能指导基层自治活动的展开。在处理具体问题上，通过村民普选产生的“草根宪法”更能解决个人利益和集体利益的冲突，更具有信服力；更具有渗透力，能深入群众的内心，成为群众说理的依据。
随着“草根宪法”逐步完善，配套机制不断建立，基于此上的基层民主自治实现了制度化的建设，真正实现了村民“依法”自治，更加有权利意识、自治意识；提升了基层自治组织的底气，凡事都有了规矩；实现了党组织效率的提升，从而基本实现了“党组织领导的充满活力的基层民主自治”。
二
“草根宪法”的表达当然是具有特殊性的。从学理上来讲，“宪法”一词具有与生俱来的权威性和根本性，宪法的内容所规定的往往是一国公民的基本权利、国家机关的设置等最基本的事项等，而上海浦东新区合庆镇“草根宪法”的实践无论是从其权威性、根本性，抑或是从其内容上来看，都与“宪法”有显著地区别，充其量只是乡规民约的范畴。也因此，“草根宪法”这一提法用引号的方式表达，但它的特殊用意在于，我们必须看到在生活实践中有时国家法存在的滞后性的情况，而乡规民约这种民间规则很值得我们重视。
“草根宪法”这一实践可以说实际是国家法治框架下民间法的创新。国家法是一种规范性的文件，具有效率性、连续性和稳定性，是由国家制定、认可或解释的，这是法律区别于其他规则的特征，是我们要坚持和追求的。然而，中国社会政治、经济、文化等的发展，虽然有所谓的顶层设计，但国家的法律规则不是一下子就成熟的，有很多的方面要依靠民众的实践，使规则逐步出现、逐渐稳定，并最后成为国家法。这也就决定了法律的构建必然要建立在社会实践的基础之上，没有长期而大量的社会实践磨砺，不能形成具有严谨性法律。另一方面，由于有时国家法存在的滞后性，社会实践中出现的大量问题无法得以通过法律解决，法律无法“落地”的现象时常出现，在这种情况下，长期以来社会自然地演变出了一些规则，这些规则起法律的作用却未被或尚未纳入国家法，进而形成了许多非国家法律渊源。对于这些规则，用看待国家法的眼光去评判，一味考虑其不周全、不严谨之处，往往使有益的规则被排除在社会生活之外，致使法失去实效。因此可以说“草根宪法”作为一种规则，是国家法治框架下民间法的创新，这种“草根宪法”不仅在理论上是站的住脚的，在实践中也是极具价值的。
“草根宪法”属于民间法范畴，是村民、村集体在村活动中形成的规则。民间法是独立于国家法之外的，某一领域内长期习惯沉淀所形成的、调整该领域内各种权利义务关系、由获得民间社会组织或群体认可的社会力量保障其实施的、具有一定约束力的行为规范，其主要表现为家法族规、乡规民约、 民族规约和行业规程等。它具有特域性、自发性和内控性的特征，是我们社会生活的“活法”。民间法是建立在一定民族和国家之中的，是国家和民族文化的共有组成部分，因民族和地域等因素而呈现千差万别的形态。
上海浦东新区合庆镇的“草根宪法”，其立法者是村民代表大会；其约束力是特定的，即在对象效力指向村民，空间效力指向村的地理范围；其内容为当地村民、村集体在村活动中的权利和义务以及相关实施细则，在国家法治框架下形成如此的逻辑，即所谓“有法律依法律，无法律依乡规民约”。总体来看，一村一册的“草根宪法”来源于村民、村集体的实践，其内容有的依据于法律，有的来源于习惯，有的来源于道义，有的则是对现实问题的利益平衡，它具有草根性，从大的方面说属于民间法的范畴。
当然，这种提出社会规则多层视角是基于法律社会学的法律多元主义观点，民间法，包括但不限于：市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范往往在社会治理中起到极大的作用，其作为一种“活法”能够协同国家法调整社会秩序，有利于节约法律成本，化解纠纷。正是基于这样的理论，上海浦东新区合庆镇“草根宪法”有了存在的合理性和必要性。不过，“草根宪法”与一般的民间法是有所差异的。
从形式层面上来看，民间法往往缺乏规范的文本和体系，显得杂乱繁多，少数拥有文本和体系的都是长期演化的产物。而“草根宪法”经过几年整理和归纳，表现为《村民自治章程及实施细则》手册。一村一本小册子，发到每一户人家的手中，使得“草根宪法”的运行更为效率、便民。
一般的民间法没有相应的更替制度，容易出现重叠、竞合或者时间效力不明确的状态。“草根宪法”初步具有法的形式，因而在一方面，由于其民间法的性质，“草根宪法”可以相对自由地进行变更，更能跟上社会发展的速度，解决村集体、村民生活中遇到的实际问题。另一方面，“草根宪法”有配套的更替制度，变更时按照事项分别由村委会或者村民代表大会按照程序进行决议；同时，每三年在旧版和实践的基础上出新的一册，取代旧版。
从实质层面上来看，贯彻落实“有法依法，无法依规，无法无规，村民自治”的指导思想，把习惯、道义、乡规民约、利益平衡的内容进行抽象，让村民掌握选择、决定的权利，最终概括形成的“草根宪法”不仅成为统筹村内各种民间规则的根本法，也对于法治体系健全和社会发展具有积极作用。
在“有法依法，无法依规，无法无规，村民自治”的指导思想下建立起来的这样一种“草根宪法”，是其特定地域范围内乡规民约的根本法，而不是特定地域范围内的根本法，更不是国家层面上所谈的宪法，是对其具体乡规民约如何实现自治的指导法。其中，“有法依法，无法依规”是对这一民间法位阶和效力的界定。“草根宪法”调整的是法律未触及的地方，有法律覆盖的地方，依旧要以国家法律作为规范予以遵行，即便没有国家法律的直接调整，也要以行政规章作为规范予以遵行。这就使“草根宪法”不会变质成为某个地方高高在上的新权力顶点而依旧是我国法律体系的一个部分。而“无法无规，村民自治”是对这一民间法性质的确定。一方面，“草根宪法”是补充性的，村民自治是有序的自治，而非无法无天的自治。另一方面，“草根宪法”代表一村统治阶级——村民的意志，旨在维护村集体、村民的利益。
从作用机制上来看，“草根宪法”并不依托于影响国家法的制定和实施来发挥自身作用，自身也没有裁判的效力，主要是通过成员的社会认同发挥作用，辅以行政力量支持。在实际中，“草根宪法”确实起到了巨大的作用：党组织威信提升、矛盾化解、资产增加、社会治理难题得以解决、规矩意识增加、社会风清气顺。
“1+1+X”的模式中，特别有一项是党的领导，这在过去的民间法中也是极为罕见的。这样的做法是否合理合法也是值得探讨的。但是就其实效而言，确实实现了基层民主制度的建设和国家法制体系下的民间法创新，并取得了良好的社会效果。
三
基于上述两方面的分析，“草根宪法”一方面解决了党组织在基层民主自治中遇上的难题，使基层民主自治实现了制度化运行，另一方面又成为村民、村集体在村活动中的根本规则，取得了颇为显著的实效，可以说是把基层民主的制度化和法律化有机统一的实践。同时，由于“1+1+X”模式的存在，基层民主自治仍然在党的领导之下。民间法在国家法治框架下有效的扮演了重要角色，推动乡村自治这个民主治理模式不断创新，并取得辉煌成就。这个成就用上海浦东新区合庆镇党委总结的六个变化可以反映：其一，党的威信提高；其二，当地动拆迁等社会矛盾减少；其三，村民规则意识提升：其四，地方经济实力大增加；其五，社会治理难点得到有效解决；其六，风清气顺，社会和谐。
（李瑜青，华东理工大学法学院法社会学研究中心主任。李思豫，华东理工大学法学院研究生。本文是李瑜青主持中国法学会（部级）2011重大项目《法律实施的保障机制研究》和同济大学人文社会科学跨学科研究团队《城镇化与法律研究》（20142877）项目的研究成果之一。）
