县域法治是法治国家的基石
时间：2021-03-25 07:53:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
1978年以来，中国由上至下地推行一系列改革，法治中国的顶层设计逐渐成型、成熟。执政党的纲领文件、国家的宪法，政府部门的工作安排，百姓的维权意识，形成了一个共识，那就是在中国共产党领导下，人民当家作主，建设社会主义法治国家。2011年，全国人大吴邦国委员长对外郑重宣布：改革开放二十多年来，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。因此，在法律体系初步形成的历史条件下，如何建设法治国家，成为时代主题。立法工作取得了巨大成就，但法治、自由、权利，如要成为活生生的社会现实，必须让现代公民意识、现代的政府观念深入到每个公民、每个公务员以及所有的政府机关司法机构的意识里。
自古“郡县治、天下安”，县域法治是推进、检验、实施国家法治的最契合处，要建设社会主义法治国家，必须夯实县域法治这个基石。
一、县域法治的理想与现实
1、县域法治的理想愿景
自秦始皇推行郡县制以来，县就成为天子牧民的基本单位，也是百姓安居乐业、乡绅自治的聚合单元。现在，无论公检法司、还是土地房管公安税务，行政管理和司法机构的基层和根基，都设在县（市）一级。因此，县域法治，就有抓手，有基础，有效果。
法治的基本价值与个人自由、有限政府和法律至上相互维系，形成一个稳定的价值体系。县域法治，就是县区一级的依法行政，能在一个县区，尊崇个人的自由，形成法律至上的信仰，行政机关依法行政，依法维护个人权益，实现法治的基本价值。县区一级，是扭合整个国家社会的关节点，县域法治，辄上可以推进社会主义法治国家的建设，下可以维护本县本区公民的权利和自由。可以说，县域法治，确实是建设法治国家的重要组成部分，也是难以绕开的客观现实。
县域法治建设的现实目标是规范行政的权力、透明司法的运行、给人民一个有序、安全的司法环境，让法治建设助长经济建设、社会发展，并探索和积累社会主义法治的有效经验。而县域法治最高的目标是在一个县，形成一个有法必依、违法必究、人人守法的“随心所欲而不逾矩”和谐有序的社会秩序，继而形成国家社会稳定和法治秩序。
2、县域法治的事实前提
虽然我们在从大一统的国家向现代国家转型，以往的计划经济被社会主义市场经济所代替，但政府仍是所有资源的有效控制者。发展地方经济、建设地方法治，都离不开对行政权力的有效规范。这是县域法治建设中，必须面对的一个基本事实前提。
在推进县域法治建设中，有许多地方在积极推进，并积累了初步的经验。比如江苏省泗阳县委、县政府深入贯彻省委关于法治县（市、区）创建活动的决策部署，本着“抓法治就是抓发展、抓服务、抓规范、抓责任”的原则，整体联动抓落实、齐抓共建求实，初步探索总结出“党政推动、部门联动、舆论发动、官民互动、社会齐动”的创建工作“五方联动”机制，形成在全省推广法治创建的“泗阳模式”。比如在2010年被全国普法办评为首批全国法治县（市区）创建活动先进单位的石屏县，其主要做法是：第一，统一认识，把推进县域法治建设纳入县委工作的重要议事日程。第二，坚持以人为本，把法律宣传和普及作为建设法治石屏的基础性工程。第三，不断完善县域政权法治制约机制和法治运行程序，政治、经济、文化和社会管理事务纳入法治轨道，逐步实现制度化、法制化。第四，大力弘扬法治文化，在全县营造浓厚的法治文化氛围。
这些先进法治县的实践中，反映了一些基本的事实：法治建设的引领者是县级的党政机关，而县委书记和县长更是直接的策动者和指挥者。如同在经济建设中“找市长、找市场”的比较选择一样，在法治建设中，仍是一个政府牵头、并作为重要动力的客观事实。
3、县域法治的理论仍需要深入探讨
社会主义法治的理论存在诸多争议，而县域法治的理论更需要深入探讨。在建设县域法治过程中，仍有一些理论观点值得探讨。比如“法治作为党的执政手段”云云，仍然将“法”当作工具和手段，而不是把“法治”当作目的；比如认为“法治的根本价值在于保障民生”、“保障民生是县域法治建设的目的”[1]，也是把法治当作了实现某种执政目标的手段。
法治与民生并不冲突，法治也将有效的保障民生，但不能据此将民生当作法治的价值或法治的目的。这种理论上不清不楚，或似是而非，正意味着法治、民主、自由等基本观念和理念有待澄清。
在理清法治观念后，才能抓住法治方向和重点，才能发现问题的根结和解决方案。毋庸讳言，县域法治的重点，就是行政的法治化，而在《行政许可法》、《行政处罚法》已经实施多年、权力滥用得到一定程度的有效限制的情况下，重要的问题就是要解决“选择性执法”，将行政权力还原成“必要的恶”，使之能在规范经济秩序、解决社会争端、处罚违法行为中，“权为民所用”，有效、有力，从而实现普遍的正义。
二、县域经济：县域法治的动力或阻力
正因为政府是县域法治建设的引领者，如果县域法治的建设阻碍了县域经济的发展，政府必将改弦更张，放弃法治。如果能助推县域经济的发展，则将成为巨大的动力所在。这是必须解决的难点问题之一。
1、经济与法治能否并行共举
改革开放以来，整个社会的结构、观念和价值都在发生巨大的变化，对新的现象，需要新解释能力，接受新的价值体系。有些话题就反映了这样的一种价值评判混乱：比如离婚率提高了是否意味着社会进步了，比如是选择在宝马车里哭还是骑着自行车笑。在这种混乱或者多元的价值标准前，社会公平与经济效益，保护环境和经济发展、似乎都成了一对对矛盾。于是，牺牲环境发展经济、为了致富不择手段、企业减员增效、国有企业靓女先嫁。
中国是个发展中国家，尤其在历经文革浩劫之后，国民经济曾经在崩溃边缘，再有“落后就要挨打”的历史经验和“六十年代饿死人”的惨痛经历，“发展”成为执政党的“第一要义”。在“一心一意谋发展，聚精会神搞建设”的要求下，GDP无疑成为衡量各地区发展情况的重要指标，发展县域经济也就成为县级政府的首要关注点。
县域法治是否会影响县域经济发展，县域法治和县域经济是否是一对矛盾？经济的发展、社会的进步和法治的建设，哪个更应成为当政者的首要问题？
亚洲第一个诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森，已经从理论上研究了贫穷社会制度的关系（《贫困与饥荒：论权利与剥夺》、《正义的理念》），而法治之所以有价值，也在于法治与经济的正相关性。因此，县域法治的建设和县域经济的发展，并不矛盾，相辅相成。
当然，经济建设、招商引资也许是百日之功，立竿见影；法治建设、塑造法统是百世之功、非一朝一夕可见功效。执政者必须要有经天纬地的心胸方不为眼前的功利所影响旨趣。
2、新结构经济学下的县域经济与县域法治
2012年著名经济学家林毅夫的“新结构经济学”理论，提倡“强市场、强政府”的观点，并提出“开放性的经济体，利用后发优势，同时发挥政府力量，为发展提供便利”[2]引来很大争议。这种观点为转型国家所喜好，但是也遭致很多学者的反对。如果一个政府是一个有限的政府、就不应该在市场中发挥超越自己边界的力量，如果一个政府是一个威权政府，那么这个所谓的市场，也就不是真正的市场。
围绕“新结构经济学”的争议，也给县域经济和县域法治提供了很好的思考视角。没有一个好的县域法治环境，要想取得县域经济的长足健康发展，是不可能的。在资金、人员、技术可以自由流动的国度内，县域法治环境的恶劣，只能将所有的投资资金、高端人员和新的技术，推到其他县域法治环境好的地区。即便用手投票的条件不具备，但用脚投票却简单易行，立竿见影。
在一个人人可以获得尊重和自由的法治国度，经济自由度当然能够得到保障。市场的秩序形成、垄断的有效防范、资源通过市场进行有效的配置、违法行为将面临有力的制裁、违约行为将承担赔偿责任，政府这个有形的手，不能凭自己好恶干预这些自生自发的秩序，这才是一个有效的、有序的市场经济环境。而在这个有效、有序的经济环境下，才让投资者放心、纳税者情愿、违法者无处遁逃，技术财富创造者荣光，也才是一个老有所依、少有所养、环境优美、食品安全的好社会。
只有法治初具形态，才能吸引更多的真正投资者生根发芽。因为西方的教科书里，都有对法治评判的基本标准。在国际投资者的眼中，看到的并不是执政者关心的GDP，而是其投资安全和经济效益，而后者恰恰是关乎法治。
三、解决县域法治关键问题，夯实国家法治的实践基石
在各种“加强法治建设”的文章文件中，均会在立法、执法、司法、普法等方面展开论述，这种论述虽然全面，却难免忽视了关键问题，甚至回避现实中的最紧要最难以解决的问题。县域法治，就要立足于现在的政治现状，直面现实问题，敢于理论突破，敢于实践创新。
1、树立真正的法治观念，把现代的政治理念、价值观念融入到地方立法、执法、司法、法制教育等各个方面，积极丰富国家法治建设实践。马克思主义的理论创新，都是建立在基层理论创新和实践基础之上的，是在革命、建设中形成了，而不是领袖的突发奇想或凭空创造。在建设县域法治的过程中，就是一个大胆探索、大胆创新的过程。这个过程一定是在“马克思主义的指导下”，一定是要“全心全意为人民服务”的宗旨下进行。只要这个原则不动摇，这个宗旨不改变，西方的、东方的、历史的，现代的，所有的观念、价值、制度、做法，都不具有先天的敌对性。而现代法治、自由、人权等价值，也应该作为社会主义法治观念的一部分。在这种价值观念指导下的实践经验，将丰富中国特色社会主义的理论体系。在国家层面，这种全方位吸取世界经验的做法也许不妥，但在县区一级，作为试点，必将是有益的探索，继而成为国家法治的实践基石。
2、人民代表大会制度是我们国家的基本政治制度，按照中华人民共和国《选举法》，人民代表“直选”也只能到区县一级。按照中央的部署，香港特别行政区的特首直选将于2017年开始进行，而我国台湾地区的领导人和“议员”的选举，多年前已经开始了直选。在“一国两制”中，大陆要体现出社会主义制度的优越性，在人民代表的选举上，也要能借鉴并超越台湾、香港地区的选举制度。各个区县，通过直接选举的制度安排，发挥人民的首创精神，就要通过各种方式，培养敢为人民代言的人大代表，选举出优秀的代表人员，让人民代表不仅在年龄、职业、民族、界别上有代表性，更让这些代表成为法治的见证人、践行者。
3、立足县域，训练议事规则，深耕法治土壤。民主不只是选举或票决，而是一个协商讨论过程，民主能力和习惯也不是天然生成，更需要长时间的培养和演练。在推行县域法治中，以社区、自然村落为单位，积极引导居民村民的自治活动，让更多的人熟悉现代的议事规则，培养大家的民主决策意识。比如，“罗伯特议事规则”是美国最广受承认的议事规范。这套规则，对如何提出议事事项、如何听取和发表意见、如何提出动议和如何表决，都有非常详细的规定。“罗伯特议事规则”蕴涵着丰富的理念，包括：法治、民主、权利保护、权力制衡、程序正当、程序性竞争、自由与制约、效率与公平。有些志愿者已经在一些区县开始了罗伯特规则的训练，取得了一些成绩[3]。中国幅员辽阔，人口众多，全国范围的有效的议事规则和民主法治习惯，必须建立在各区各县的法治实践基础之上，立足县域，深耕法治土壤，才是建设法治国家的正途。
4、鼓励非赢利机构（NGO、NPO）的设立和成长。现代社会中，非赢利组织越来越显示出民间组织能力、推进公益事业的优势。在全国范围内引导、协调或发挥这些非盈利机构的能力，也许会带来一些难以估量的社会问题，但在县区一级，可以将这些自发形成的非盈利组织的行为限制在有效控制的领域范围之内。而县域法治建设，也必须要借重于这些非赢利组织的力量，来提高公民的参政议政能力、唤醒人民心中的责任心和使命感，同时约束政府力量的滥用、缺位或错位。
5、解决司法上的突出问题，有计划地、有步骤地推进司法进步。在基层法院，就民众关心的案件公开审理，也可以有选择性的将法院某些审判活动对公众开放，不仅仅将庭审活动对外公开，逐渐公开法官评议过程，让法院、法官取得人民的信任。在刑事侦查中杜绝刑讯逼供、特别是坚决反对酷刑；在国家探讨反思劳教制度的同时，有的区县应该率先废除劳教制度。
6、在县域法治建设中，政府是引领者、推动者，更是建设者。县级政府，应该建设“诚信政府”、取信于民，将行政权力的运行规范化、透明化，利用现代话的网络通讯手段、网站、微博等，进一步推行政务公开，接受人民监督。如果县级政府能够在限制自我的行政权力上作出有效的制度建设，被关进笼子里的权力，才是法治下的行政权力。而被人们所有效监督的权力，权力运行的潜规则、寻租空间、选择性执法的现象，才有可能减少。而在行政权力掌控一切的现实在，如何让行政权力自我约束，或者如何让人民的监督有效的实施，也取决于执政党的政治智慧和人民法治意识的渐次成熟。
四、结语
中国的法治建设进程，不仅仅是中国一个国家的近代转型，也将对世界的发展带来广泛的影响。而县域法治建设，正是国家法治建设的组成，更是法治国家建设的基石。县域法治建设，必须借鉴先进的理论成果和实践经验，尊重人民的首创精神，如果能够着力解决县域法治建设中一些关键问题，则必将形成法治建设上的突破，很多问题均将迎刃而解。“人能弘道，非道弘人”，中华民族的伟大智慧，将在法治建设中得以展示，而民族的复兴，也将由此展开。
（俞荣根，西南政法大学教授，重庆社会科学院原院长；郭振杰，重庆社会科学院副研究员）
注释：
[1]夏益俊《科学发展观视域下的县域法治建设——以东台市创建“法治江苏合格县”为例》，http：//theory.people.com.cn/BIG5/40537/9546753.html 下载时间2013年4月25日。
[2] 林毅夫：超越凯恩斯主义的新结构经济学，相关争议见 。
[3] 见《南方人物周刊》2012年6月18日，以及“罗伯特议事规则”在中国——专访袁天鹏，http：///articles/zgyj/xzmj/article_2012062762709.html。
