生态型政府：现实性、学术性与价值性

[摘要]“生态型政府”是近几年中国行政学界提出的一个学术概念。这一学术概念的现实性体现为：它既是对“生态反思”思潮的应和，也是“生态责任”语境下政府理念的适应性变革。它的学术性既表现为是一种策应“生态行政学”的理论话语，也是我国政府应对“生态困局”的理论探寻。它的理论建构倡导的是“生态价值优先”的主导价值追求，并通过“观念培育”与“制度建设”等路径来实现。

[关键词]生态型政府；政府范式；生态责任；生态管理

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1000-4769(2008)03-0053-06

自20世纪90年代以来，我国公共行政话语的理论建构不断受到来自西方发达国家“绿色政府”浪潮的冲击。在这种冲击下，国内的理论话语模式适时地提出了我国政府管理“生态化”或“生态型”的一些改革主张，这些主张汇集到一点就是：要求中国政府在其职能定位上，修正或转换其身负数千年之久的前现代性的“统治职能”，而借鉴后现代主义“生态保护”的理念，以及西方发达国家倡言的“生态管理”的政府模式。因此，一种呼应“绿色政府”的“生态型政府”话语理论就自然而然地诞生了。

近几年，国内学术界关于“生态型政府”的研究成果以黄爱宝教授最为集中。自2002年他撰文研究“生态伦理”问题开始，先后在《南京社会科学》、《学海》和《理论探讨》等核心期刊发表了相关学术论文20余篇，就生态型政府及其相关理论问题进行了探究，在学术界点燃了这一主题研究的“星星之火”。笔者认为，要想使这一“星星之火”获得“燎原之势”。还需要学术界同仁共同加入到对这一学术话题的讨论中。所幸的是，十七大报告中“生态文明”的政治语境，会使“生态型政府”的学术话语更具学术冲击力。为了响应生态型政府的学术话语，本文拟从现实性、学术性与价值性的三个维度展开探讨。

一、生态型政府提出的现实逻辑

1、应和“生态反思”思潮的理论表达

人类的“生态反思”是以“生态批评”作为发端的。1962年，美国生态文学家霄切尔·卡逊的《寂静的春天》一问世，犹如一石激起千层浪，在美国社会引起了轩然大波，很快在美国社会掀起了声势浩大、影响深远的生态批评运动。生态批评作为一种新的批评思潮，它的产生有其复杂的社会、学术和哲学背景。其产生的直接动因是当代日益严重的生态危机和生态运动的发展，其产生的学术背景是对回避现实生态危机的文学批评理论的反驳，其产生的思想基础是生态哲学的发展与成熟。它是一个非常庞杂、开放的批评体系，兼有文学批评和文化批评的性质，它以当代生态整体主义哲学为思想基础，以生态系统的整体利益为最高价值，从跨学科、跨文化的视角探讨文学、文化、自然之间的相互关系。

在生态文学批评话语的牵引下，一种生态文化反思的运动正奔涌而出。特别是自20世纪70年代以来，历史、哲学、法律、社会学和宗教等很多学科的研究，都显现出“绿色化”的态势。同时，环境保护运动作为西方新社会运动的一支力量，向西方社会主流的价值观与意识形态发起了强劲的挑战。生态文化反思与社会生态运动互为犄角，相互呼应，促使了“现代生态学”与“生态世界观”的诞生。现代生态学与新的生态世界观成了沟通人文世界和自然世界的纽带，成了联系自然科学和人文科学的桥梁。正如生态思想家唐纳德·沃斯特所言：“整个文化已经走到尽头。自然的经济体系已经被推向崩溃的极限，而‘生态学’将形成万众的呐喊，呼唤一场文化革命。”

在生态批评与生态反思向深度拓展时，从理论反思的层面上，它逐渐由文史哲等人文学科领域向法律、社会、政治、管理等社会学科领域扩展；在实践影响的层面上，人们越来越认识到，环境问题与政治决策具有非常密切的联系。当思想家由生态环境问题深入到生态环境问题的“起因”时，就会发现：人类目前所面临的生态环境问题是由人类在一定的制度框架下进行的物质生产活动引起的。可以说，有什么样的制度框架，就有什么样的物质生产与社会生产，就会产生什么样的环境影响。因此，生态环境的社会问题与现实的政治之间建立起了某种联系。对此，美国学者A.HurreU说：“全球环境变化和生态环境问题对现有政治经济结构的挑战，向我们提出了世界重新设计与组织的严肃课题……环境问题和生态政治可能正在改变占支配地位的偏好和价值，创造新的思维空间。”总之，生态与政治的关联，正日益促进着两者之间的密切互动，从而呈现出“生态问题政治化”与“政治思维生态化”的双向互动，由此，也催生出一个新的学科——“生态政治学”。

如果说，生态批评、生态反思以及生态政治学还仅仅局限于“理性品格”的话，那么必须让它走向“实践的品格”。正如欧文·拉兹洛在讲到生态环境问题时所言：“需要一种新伦理，这种伦理必须驱动一个伟大运动，说服不情愿的领袖们和不情愿的政府，以及不情愿的人民。自己来实现必需的改变。”也就是说，生态批评、生态反思与生态政治学必须走下理性的神殿。由此，在现实的政治体系中，一个担当社会治理重任的政治权威力量——政府组织在生态环境问题解决中的责任问题，就自然而然地提出来了。

2、“生态责任”语境下政府理念的变革

美国思想家马尔库塞说：“自然不仅从生态的意义上，而且从生存的意义上缩小了人类的生活世界。它妨碍着人类对它的受欲式的占有与支配。它使人不可能在自然中重新发现自己。”马克思和恩格斯也认为：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难。”从早在一百多年前马克思主义的创始人发出“人类与自然和解”的呐喊以来，人类在“异化”自然的同时，也在不断探求重构人与自然和谐的路径。其中，作为社会治理主导力量的政府组织与自然的关系，越来越成为学术反思的对象。早在1972年6月发表的《联合国人类环境会议宣言》中就曾明确指出，保护和改善人类环境，一方面是全世界各国人民的迫切希望，另一方面也是政府的责任。

政府对于自然环境的责任是可以理解的。第一，从社会的组织体系来看，政府是最大的掌管公共权威的组织，它是社会公共物品的提供者与管理者，因此，它对自然环境这一“公共物品”负有保障与维护的责任。第二，从它与自然之间关系的层面看，政府既是自然环境的最大干预者，同时又是自然环境被干预的评判者与监督者，政府对待自然环境的态度将决定自然环境的基本状况。因此，从价值的层面看，政府作为最具权威的公共组织，应是自然环境这一“公共物品”可持续利用的维护者，它对自然环境的可持续发展负有责任，也就是说，政府是自然环境保护最大的责任人，这是政府与自然之间深刻的伦理关系。然而我们应该清楚的是：在政府与自然环境的关系中。要调节的对象不可能是自然环境，而只能是政府的行为与理念。因此，这一关系所产生的道德、责任与义务，也是一种纯粹指向政府的单

向度的规范。

鉴于政府在生态事务管理中的种种“失职”、“失责”甚至是“失德”等现象，政府管理理念与其行为规范都需要重新思考，这成为世界各国政府管理体制改革面临的新课题。在这一背景下，西方“生态行政学”这一新学科的兴起，对世界各国政府的管理理念产生了深刻的影响。然而，在我国，发展经济与悖逆自然环境的现象并不鲜见，指导政府运行的基础理念中仍充斥着“非生态”甚至是“反生态”的种种倾向。因此，从理论上探讨我国政府管理与自然环境之间的实在关系，从学科上探寻生态学与政府管理学之间的必要联系，已成为政府管理学发展的基本大势。为了顺应这一历史态势，学术界加强对生态型政府及其相关理论的探讨，对于反思我国政府对自然生态的责任、义务与道德的规定，塑造“环境友好、生态善治”的政府理念，继而探寻化解生态危机、重构人与自然和谐的关系，具有十分重要的现实价值。

二、生态型政府研究的学理表达

1、策应“生态行政学”的学术话语

美国学者里格斯于1961年撰写的《生态公共行政学》一书的出版，标志着“生态行政学”的诞生。作为西方支援性的学术话语，“生态行政学”学科的产生只有40多年的历史。目前，国内学者对这一全新学科的探讨尚处于起步阶段。该学科的诞生与传播在生态行政管理领域引发了强大的改革推力，上世纪90年代以来，该学科的理论随着西方著作的翻译传播到我国，其学科理念的前瞻性、对实践认知的科学性，获得了我国学者的赞扬和政府实践者的关注。

历史与现实的双重逻辑都表明，能够承载自然保护与环境治理重任，重塑人与自然之间和谐关系的主导力量只能是政府。因此，现实中的众多生态环境责任是直接指向政府的。既然政府在生态环境问题上责任是如此巨大与重要，那么，中国学者如何创新一个从生态型或生态化的角度来概括政府管理理念的学术概念呢?在以下三个因素的影响下，这个学术概念诞生了。第一，政府管理生态化导向的现实理据，所产生的各种社会压力及其不同程度的释放；第二，西方前沿“生态行政学”作为一个支援性的学术背景，给予的启发与引导；第三，学者的理论创新动力以及寻求与西方学术对话的精神追求。

在高小平教授的“生态行政管理”这一概念的基础上，黄爱宝教授提出了“生态型政府”的学术概念。可以说，这是中国学者试图以自己的话语方式、理论框架与文化支持，来解读政府管理生态化导向的一种学术尝试。笔者认为，这些研究主要涵盖三个方面的内容。

第一，探讨了生态型政府的内涵及其价值指向。黄爱宝教授认为，生态型政府是指：以实现人与自然的自然性和谐作为基本目标。以遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府。生态型政府以“生态价值优先”为根本价值取向，致力于追求实现人与自然之间的自然性和谐。因此，生态型政府的本质就是追求实现人与自然的自然性和谐的政府。

第二，梳理了生态型政府的现实依据与学科基础。高小平教授从化解生态危机、推动经济良性发展、创新政府管理范式、创新政府生态管理职能等视角，论述了落实生态管理的现实依据。黄爱宝教授则从“生态行政学”与“行政生态学”的区别出发，认定“生态行政学”就是生态型政府的学科基础。

第三，对生态型政府的建构路径作出了探索。他们两人都认为，恰恰是由于政府在生态治理中的失范，造成了自然环境问题解决的迟缓甚至是恶化。现实地看，我国当前构建“生态型政府”的障碍主要源自政府自身，尤其是地方政府。因此，他们比较一致的看法是：从塑造政府及其公务人员的生态责任观、调适政府的生态管理职能、建立政府的生态管理绩效机制，以及健全生态管理专家的决策参与机制等视角，探析了生态型政府的建构路径。

2、我国应对“生态困局”的政府理论

学者应克复曾撰文从贫水大国、海洋呼救、耕地告急、空气污染、能源挑战与人类健康等方面，用详尽的数据揭示了当今中国所面对的生态环境困境。高小平教授认为，生态问题的全面升温，突出表现为“三化”，即“政治化”、“全球化”、“内部化”。所谓“政治化”，是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题，由各国的内政问题日益演变为国际政治问题。所谓“全球化”，是指生态保护的意识已由局部走向全球。没有哪个国家或公民能置身生态危机之外。所谓“内部化”。是指生态保护的动力正在由外部压力转为内部机制。即通过有效的政府管理实现“生态公共产品化”，同时，通过市场机制实现“生态成本内部化”。

由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，其全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为社会发展的重大公共问题，它既不可能仅靠科技来解决，也不可能单纯依靠市场来解决。我国在追求工业化的进程中，社会发展所面临的生态危机与生态困境，是老百姓所能感受到的“最顽强的事实”，同时，新闻界与理论界等社会力量对于生态困境的报道、反思与批评，也构成了当今中国“生态批评”的强大社会思潮，这也是“最顽强的事实”。面对这双重的“最顽强的事实”，我国政府管理必须在理念层面上走向“生态型”或者“生态化”。

一方面，政府管理的生态型是社会经济良性发展的要求。国家环保总局2007年9月24日在其官方网站公布的《全国环境统计公报(2006年)》显示，2006年全国环境污染治理投资为2567.8亿元，比上年增长7.5％，占当年GDP的1.23％，达历史最高。这一事实表明：环境治理成本成为经济良性发展的巨大负担。随着生态危机的日益加剧，市场和消费者生态安全方面的需要正在逐步提高，环保这根“指挥棒”使经济发展越来越生态化，传统市场经济正在向生态市场经济发展。世贸组织如今已高筑“绿色壁垒”，对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域，并且标准越来越严，范围越来越广。在国际市场上，科技所带来的商品高附加值，也越来越体现在生态功能上。政府要履行促进社会经济发展的职能，就必须顺应这一趋势，运用政策、行政或法律等手段，引导企业发展绿色经济，并逐步把整个国民经济转变到生态经济的轨道上来。

另一方面，政府管理的生态化是政府治理范式变革的需要。近些年来，我国政府管理的实践在“责任政府”、“服务型政府”与“法治政府”的理念引导下正在经历着深刻的变革。但是，笔者认为，这一变革仍无法适应政府治理生态化的历史趋势。因为，政府无法对自身具有整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护，因此，政府管理必须在生态化的导向上寻求一种理念上的变革，并通过这一理念变革来调适政府的职能。也就是说。“生态型政府必须是将生态管理提升为政府的基本职能之一。而且，生态管理还是政府管理职能中最为基础与核心的内容。”

三、生态型政府范式的价值建构

行政价值乃公共行政之魂，综观我国政府管理中的种种行为失范与责任缺失，其根源乃是公共行政主导价值的旁落。一个具有足够潜质承载生态责任、促成人类与自然“和解”的政府，其优越性与先进性也首先体现在它的主导价值指向上。

1、生态价值优先：生态型政府的主导价值

美国荒野哲学家霍尔姆斯·罗尔斯顿在讲到“生态学——终极的科学”时，说了以下三层含义：(1)生态学的第一条诫命是有机体与环境之间所必需的动态平衡。(2)现代社会塑造了向前、向上发展的线性的历史，崇尚创造性与不断的进步，人越来越成为自然的主人，并根据自己的意愿改造着环境。(3)现代生态学的基调是要我们再次认识到关联性，认识到我们与生物共同体的固有联系，从而肯定我们的有机体本质。笔者认为，罗尔斯顿这一部分的论述，透过生态学及其生态诫命的表达，在批判近代工业社会所奉行的狭隘“社会价值”的基础上，支撑了一种具有生态学意义的社会价值观，即“我们必须服从生态规律”。毫无疑问，这一价值观也应该是政府，尤其是“生态型政府”范式所应遵从的主导价值观。

罗尔斯顿在谈到“自然中的价值”时，讲到了这样一个案例。美国田纳西州造价达1.16亿美元的特里哥坝水利工程正在修建中时，最高法庭曾命令停止其施工，为的是要挽救一种长不过三英寸的蜗鲈。其后濒危物种委员会对此工程也加以制止。后来国会通过议案让大坝的修建得以完成。现在，特里哥坝已经合龙，蜗鲈的生活环境也已破坏。据说小蜗鲈已被成功地移植他处。但大坝的工程总指挥对此表示怀疑。类似这样“非此即彼”的案例在我国的政府管理决策中也不会鲜见。罗尔斯顿说：“这样的案例能迫使人们追问自己：稀有物种的价值是否一定就比不上水坝上装的那些‘该死的机器’?”

从这个案例中我们可以得知：政府组织追求的价值不可能是单一的，而事实上是多元的。因此，政府在其所追求的众多价值目标之中就有一个权衡与抉择的问题，尤其是政府在制定政策与行政决策时，如果涉及到不同价值之间的冲突，就需要政府在权衡的基础上进行抉择，这时，政府的主导价值就会发挥作用。因此，一个政府必须明晰自己的主导价值。有可能，政府的主导价值在不同的历史境遇下会有区别，但是，这一主导价值必须是契合当下的社会历史条件，否则，政府会在一个错误的主导价值左右下进行判断与决策。

历史地看，政府价值追求的视角是随着社会历史境遇的变化而变化的。笔者认为，这一变化大致可以归纳为三个阶段：

第一阶段，政府价值定位的视角落在政府组织自身上，也就是说，政府是从自身存在与特点的角度来定位其价值。这一阶段就是西方近代管理主义时期，政府组织是通过对其管理过程进行专门化的探讨、技术性的修缮以及法律制度建设等措施，来追求政府管理的目的与价值，即它遵循的是从管理主体到管理客体——从政府到社会的思维路向。张康之教授把这一时期政府的管理特征概括为：“管理者的自我中心主义”。

第二阶段，政府价值定位的视角转向了其管理对象——社会与公众，也就是说，政府是从其与社会的关系中来定位自己的价值追求的。西方的政府管理，在进入新公共行政与新公共管理运动的反思时期后，它就完成了“管理对象中心化”的思维转向。在这一思维转向中，“公共管理”这一概念，一跃而成为政府管理领域中重要而常见的概念。公共管理突出了价值问题在政府管理过程中的作用，而这一价值是以管理对象、管理客体的价值追求作为主要依据的，换言之，政府管理的政策制定与模式确定是根据管理客体的属性及其发展特点进行选择的，因此，政府价值定位的视域是广阔的。笔者认为，这一时期的价值定位视角尽管是开阔的，但是，它还不能避免其狭隘性。因为，政府对管理对象与客体的定位还仅仅是“纯粹的社会公共事务”。按照罗尔斯顿的观点，政府还没有遵守生态规律与生态诫命，人与自然之间的动态平衡依然是被忽视的。

第三阶段，政府价值定位趋于更加广阔的生态系统的视角，也就是说，政府是从生态学的基调来定位人的“有机性本质”，来认识人类与生态系统的动态平衡，即生态型政府理念导引下的政府的主导价值旨意，这是理论界正在建构的、把政府管理的对象界定为“包括自然环境在内的公共事务”的政府价值观。正如罗尔斯顿所言：“更精确地说，我们的一切价值都是在人类与环境的相关性中构建出来的。人类的成就无疑是超出了任何环境的规定，但这与环境并非是敌对的，而是对环境作了补充。”由此，就自然而然地诞生了政府管理领域中的一系列概念，如：“生态管理”的政府职能、“生态规则”的政府机制以及服从“生态价值”的政府精神等。正如黄爱宝教授所言，在政府的多种价值取向上，生态价值优先是政府的根本价值取向。

2、生态型政府的价值实现：责任意识与制度支持

奥斯本与盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书说：“政府是我们使用的一种工具，一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。”笔者认为，这里的“重新发明”不是指重新发明一个全新的组织来代替政府，这既不现实也不可能。因为，尽管政府有许多不合理甚至有许多缺陷，但是，到目前为止，我们还不能发现一个更好的组织来代替它。因此，两位学者所言的“政府工具过时论”本质上是指一种政府理念以及政府运作方式的过时，“重新发明”就是根据时势的特点来重新定位政府的主导价值理念的过程。我们注意到，西方国家的政府正在进行着这种“重新发明的过程”，即在“生态行政学”理念的影响下，20世纪90年代以来，加拿大、美国等西方国家先后纷纷开始了建设“绿色政府”的实践，比如：加拿大在1990年颁布了《绿色政府计划》，以通过环境管理中的领导来绿化政府。

今天，当我们面临严重的生态危机，建设“生态文明”日益成为全社会共识之时，学术界提出创建生态型政府的美好愿景，也是这个“重新发明的过程”。笔者认为，这一重新发明的过程，即生态型政府价值实现的过程，在当下需要从两个方面着手。

第一，政府生态责任意识的培育。在政府管理缺乏生态化的情势下，生态效益往往是让位于经济效益，但是，当政府管理具有生态化导向后，政府管理的生态责任意识就会释放出一种保护生态效益的责任机制，从而可以将生态效益作为政府决策的主要依据。因此，在这一情境下，政府的生态责任意识显得至关重要。因为，任何责任都是一种社会意识，它具有主观性的特征，也就是说，任何责任只有获得人们的认同后方能真正实现。因此，对于客观的保护生态环境的责任，只有在获得政府组织的主观认同后，才能真正影响政府组织的政策制定与执行。当下，我国政府如能将“生态责任意识”内化为政府组织的观念，并通过这一观念对其目标与能力、法律与政策、体制与职能、机构与文化等多方面的内容进行“重塑”，那么，生态型政府建立的理想是能够实现的。

第二，政府生态导向的政策制度建设。根据库恩的“范式转换理论”，特定范式的变迁必须从观念、规则和操作等三个层面实现对原有范式的颠覆与替换。因此，生态型政府的价值实现除了需要以上的“生态责任意识的培育”外，还必须寻求生态导向的政府法律、政策、体制与机制等“硬件”的支持。对此，可以从三个层面上提出建构的路径。(1)宏观上，生态管理必须将自然作为一个完整的有机系统来统筹管理，将分散的政府部门职能有机统一，加强综合性生态管理的政策与制度建设。(2)中观上，建立包括生态环境公益诉讼制度在内的生态环境管理的法律体系，实现政府与其他生态管理主体关系的法制化与规范化；同时，政府必须严格依法管理，尊重与实现社会公众合法的生态权益。(3)微观上，实现政府部门职能统筹，强化“绿色GDP”，核算制度，完善“绿色GDP”和领导干部环保政绩考核机制，使领导干部更新“官念”，树立正确的政绩观。

概言之，提出并构建“生态型政府”，是在“政府管理生态化”这一潮流内在价值的基础上，我国政府理论在宏观层面上的一种价值探寻与话语创新。这一话语体系还需要学术界同仁的“学术型塑”，并在此基础上引起我国政府决策者与政府实践者的重视，这乃是这一学术概念的最终旨归。

责任编辑：石本惠