顺德大部制改革五年观察
时间：2021-02-11 07:53:23 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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2009年9月，顺德在县区层面率先开展大部门制改革，取得了被称为“石破天惊”的重大突破。5年过去了，顺德再次发力，迈开了新的探索脚步。
顺德大部制改革的5年，离不开一把手在全面深入改革中的关键作用。
广东佛山的顺德区，是改革前沿中的前沿。2009年9月，顺德秉承大胆创新、先行先试的精神，在县区层面率先开展大部门制改革，取得了被称为“石破天惊”的重大突破。时任广东省委书记汪洋认为，这项改革“如果搞成功了，对广东省下一步的改革有推动，对全国都有意义”。
2014年10月，广东省机构编制委员会正式批复《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》，同意顺德进一步完善大部制改革，全面深化综合改革，推进地区治理体系和治理能力现代化。
在经历了数轮延续性补充调整之后，顺德大部制改革效果如何？经验为何？未来发展趋向乐观否？这都是摆在我们面前的亟待回答的问题。
三轮大调整
2009年9月，根据广东省委省政府批复的《佛山市顺德区党政机构改革方案》，顺德全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个，其中：党的部门6个，包括党委办公室、纪检委、政法委、宣传部、组织部、社会工作部;政府部门10个，包括发展规划和统计局、经济促进局、教育局等。如新设立的市场安全局，原政府8个监管市场和安全的部门被整合为1个包括工商、质检中央垂直管理的部门，其精简幅度接近三分之二。
2014年3月，佛山市顺德区新增设区食品药品监督管理局和农业局，顺德区大部门制设置增加为18个。其中，区食品药品监督管理局将与市场安全监管局合署办公，并调整相关部门职能配置，强化政府的社会管理和公共服务职能。食品药品监督管理局加挂顺德区食品安全委员会办公室牌子，整合食品安全监管和药品管理职能和机构，负责对全区食品药品实行集中统一监管，加快形成全区一体化、系统化、高效率的“大市场”监管体系。
2014年10月，经广东省机构编制委员会同意，顺德进一步完善大部制改革。根据《方案》要求，对顺德政府部门作出调整，大部门设置维持在18个，其中新组建部门5个。此次主要调整包括，组建区监察局、区审计局、区文化体育局、区外事侨务局、区民政和人力资源社会保障局，不再保留相应部门;另外区市场安全监管局更名为区市场监督管理局，区经济和科技促进局加挂区旅游局牌子，区总工会、共青团、妇联按各自章程独立运作，由区委领导联系。
5年来，伴随着职能的调整，一些既有的党政机构在机构名称、机构职能等方面也有调整。按照改革方案，原区委社会工作部（区民政宗教和外事侨务局）的双拥优抚、民间组织、区划地名、婚姻、收养登记职责，划入区人力资源和社会保障局，部门名称随之更改为区民政和人力资源社会保障局。另外，区市场安全监管局更名为区市场监督管理局，区食品药品监督管理局由与区市场安全监管局合署办公调整为在区市场监督管理局加挂牌子。顺德区文体旅游局更名为顺德区文化体育局，其旅游管理职责划入区经济和科技促进局，并加挂顺德区旅游局牌子。
成效与经验
改革无止境，创新无止境。顺德大部制改革一直在路上。
顺德大部制改革，地方一把手是深入改革关键。顺德大部制改革的5年，离不开一把手在全面深入改革中的关键作用。2009年顺德大部制改革的实施，离不开时任区委书记刘海对改革的强力推动，如今刘海同志走上更加重要的领导岗位，现任中共江门市委书记;而在2014年初，现任顺德区委书记梁维东在区委全会提出大部制回头看。顺德大部制改革，从改革火花的萌芽，到改革蓝图的绘制，再到改革蓝图付诸实施，离不开顺德区委书记的功劳。
另一方面，遵循党政联动、政社同心的原则。顺德大部制改革，根据职能相近的原则，合并同类项，将区政府办公室与区委办公室合署，监察局与区纪律检查委员会机关合署、司法局与区委政法委合署、文化体育局与区委宣传部合署，外事侨务局与区委统部合署，使得顺德改革体现党政联动特色。而《佛山市顺德区党政机构改革方案》与《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》的制定和出台，不仅有来自政府部门的公务人员，还有来自国家行政学院、中山大学等“智库”的专家学者，方案的形成借用外部智力，通过思想碰撞，不断修改完善而成。
顺德大部制改革，实质上是地方政府为履行市场监管、社会管理、公共服务职能，而在机构设置上所做的一系列调整。顺德区委、区政府属于基层政府，基层政府最为紧要的职能是公共服务、市场监管、社会管理、服务民生，不断增强党的执政基础。实施大部制改革的过程中，涉及调整的职能部门有农业局、民政局、人力资源和社会保障局、旅游局、市场监管部门和审计局，它们大都是与城乡居民生活、生产密切相关的局（室）。
在改革过程中，按照“同类合并、扁平管理、科学分权”的思路进行。顺德在2009年先是大刀阔斧对顺德原有的部门进行同类合并，将41个工作部门压缩为16个;同时减少管理层次实现扁平化的管理;2014年的部门改革，更多显示为在现有经验和理论指导基础对部门设置的科学调整，维持机构总数18个而对一些机构进行优化设置和调整。改革机构容易，但想要改革得好则难。机构职能的科学调整需要通过现实来检验，所以说改革趋向为先易后难、逐步深入。
改革不仅要靠基层探索，更需要顶层设计的支持。由于我国是单一制的国家，中国政府间关系鲜明的“条块体制”特征，个别地方政府组织架构的调整，必然带来上下级政府之间部门相对应的脱节，出现了一些彼此不适应的情况。因此，需要加强大部门制的顶层设计，统筹协调、整体推进、督促落实;需要对实施大部门制的价值、目的、目标、路径进行超前设计。然而，只有基层的“摸着石头过河”，而没有顶层设计的及时跟进，地方对大部门制的先行先试就可能会孤军深入、孤立无援，先行探索最后也就可能会中断。
值得一提的是，顺德大部制改革，走出了人走政息、朝令夕改的怪圈。顺德大部制改革，一路走来，关键在“一把手”，然而，却又不完全依赖“一把手”。之所以说是关键，是因为顺德大部制改革的助推器是党委书记;之所以说不完全依赖“一把手”，是因为顺德大部制改革已逐渐走上制度化的轨道，慢慢完善起来。
顺德大部制改革自刘海启动，到顺德现任区委书记梁维东对顺德大部制的逐渐完善，顺德改革并没有因为领导变更而中断。再者是顺德大部制改革实施几年，已逐渐适应顺德经济社会发展，改革从外部力量驱动变为内生驱动，从当前顺德对大部门的调整可以得出这个结论。最后，广东省委省政府非常关心和支持顺德大部制改革，使得顺德大部制能够不断深入，逐渐走出了人走政息、朝令夕改怪圈，这是改革成功的一大“法宝”。
不足与缺陷
大部制改革的实质，就是要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策、执行和监督三权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。纵观5年来顺德大部制改革，实现了“小而美”，但偏离了“小而巧”的目标。顺德区党政职能部门通过合并同类项的原则，从41个到16个，到维持18个不变，达到了“小而美”，职能配置更加科学，但也存在着一些问题。
一是工作流程有缺陷。工作流程，包含内部和外部两个流程。内部流程是指部门内部关系的自我协调，其设置是个可控变量。比如，职能部门有权限制定科学有效的流程图。与之对比，外部流程是指部门外部关系的上下联动，其设置是个不可控变量。比如，顺德作为区级行政区划，施行了大部制改革，若干职能相同或相近的部门合并，然而上一级政府职能部门没有改，摆在面前的难题就是区政府的一个职能部门需要面对上一级政府若干个职能部门的工作量，也就是会出现“上面千条线、下面一根针”的情况。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。如此一来，即便部门内部设置如何合理、运作如何高效顺畅，对上对下还是要对接一大堆部门，效率很难提高。
二是法律衔接有盲区。顺德大部制改革，存在法律盲区。顺德虽然被赋予地级市权限，但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据;目前工商、质监等方面使用的执法程序均是对应国家总局制定的规章规定，各不相同，甚至冲突。另外，大部分部门立法只规定县级以上行政主管部门行使相关的行政许可权和行政执法权，直接承担具体工作的乡镇政府如使用相关权力却无法可依。又如这次改革中，顺德将地税局由垂直管理调整为区政府管理，将区财政局、地税局的职责整合组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格，最后只好保留地税局，与财税局合署办公。
三是人力资源管理有漏洞。顺德作为一个GDP超过1700亿元、工业总产值超过4200亿元的地区，区级行政机关编制10多年来一直维持在900多编制名额，已是十分精简。大部制改革后，由于机构少了，编制总数不变、人员不降级，出现大量副职，导致干部的晋升空间相对收窄;再者即单个公务员的职责增多，事务要比从前繁忙了，这就面对如何调动公务人员积极性的问题。如果没有操作性强的人力资源管理制度，将影响领导干部和政府公务员的士气。
下一步如何推进
针对存在的问题，顺德应从三方面应对：一是成立第三方专家咨询委员会，积极引进外部智力，为部门职能流程设计和衔接流程设计出谋划策。二是呼吁请广东省人大常委会、省高级法院出台制定地方性法规或有关决定，希望省政府出台专项规章，为改革提供法制保障;三是坚持以人为本，激励干部士气，关键是创新组织人事制度，给予地方更大的探索空间和改革自主权。如，理顺新组建的大部门尤其是由原省垂直管理单位和区属单位合并而成的大部门的人员工资待遇问题，解决“同工不同酬”、“一区多制（工资）”、“一局多制（工资）”的现象。
顺德大部制改革，符合国家行政管理体制改革方向，是一以贯之的、成功的改革。党的十八届三中全会报告指出“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。”顺德大部制改革，不仅巩固了大部制的基本框架，进一步释放大部制改革的化学效应，而且在推进职能整合融合、加快政府职能转变、促进政社协同共治方面有实质性调整。
有人认为，顺德这一轮大部制改革可能在走回头路，削减的机构又重新设立，会不会是改革失败的征兆。笔者认为，在当下的中国县域实行大部制改革没有先例，顺德一直处于先行先试的改革前沿。改革是要摸着石头、趟着石头过河，即使有一些反复，从大部制改革的历史长河来看，瑕疵也是来之不易的经验。我们应该珍惜这些经验，正是因为这些经验，使得我们能够在改革的道路上不断向前进。
（作者为中央党校博士研究生）
