“去行政化”就能建成现代大学制度？

收稿日期：2012-07-06

作者简介：蒋华林，华中科技大学高等教育学博士研究生，重庆大学高等教育研究所副所长，副研究员。（武汉/430074）

*本文系教育部“十一五”规划重点课题“欧美‘年轻世界名校’卓越发展规律研究”（DDA100212）研究成果。

摘 要：针对“去行政化”是建设现代大学制度的前提和基础，或者构建现代大学制度就是为了去除大学行政化的观点，对大学“去行政化”的内涵和本质进行分析。大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映，其目标追求主要是调整政府对大学的管理方式，规范行政权力的使用，核心是落实高校办学自主权，与现代大学制度的精神内涵存在着较大的差异和错位。不能将“去行政化”与现代大学制度建设“等同”起来，或作为“前置性条件”。

关键词：去行政化；现代大学制度；大学精神；大学自治；学术自由

自2010年初温家宝总理提出“教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别”以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》公开征求意见稿提出要“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”后，大学去行政化就成为了两会代表、媒体以及社会各界热议的话题，甚至《自然》杂志也对此进行了相关报道。[1] 一夜之间，各方面人士对“行政化”给予了“深刻的剖析”乃至“无情的鞭打”。“大学行政化”变成了“封建帝国制度的遗风”[2]，被视为“一切问题之症结”[3]，“去行政化”被等同于“教育改革”[4]，成了“国家意志”[5]。特别是国家教育规划纲要提出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”后，一些学者认为“去行政化”、“行政与学术分离”[6]，是建设现代大学制度的前提和基础，“是我国建立现代大学制度的必由之路”[7]，更有人认为构建现代大学制度就是为了“根治高校行政机构化”[8]，就是为了“去除大学行政化”[9]。两者之间真的存在这种“充要条件”或“目的手段关系”吗？建立现代大学制度就是为了“去行政化”？“去行政化”就能建立起现代大学制度？

一、大学“去行政化”的内涵与本质

（一）“行政化”与“去行政化”的含义

1.行政

“行政”一词在中国最早见于《孟子·梁惠王上》：“为民父母，行政，不免於率兽而食人，恶在其为民父母也？”“行政”主要指执掌国家政权，管理国家事务。后来进一步泛化为企事业、各种社会团体等的内部管理，在这个意义上，行政与管理是同义语。为区别起见，行政学将对政府事务的行政管理称为“公共行政”（public administration）（以下所称为“行政”主要指公共行政）。按照“政治-行政”两分法，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。

西方资本主义国家中所称的“行政”，一般是指“三权分立”制度中所界定的“行政权”对应的政府管理行为。我国实行“议行合一”的政权组织形式，“行政”的范围远比资本主义国家广泛。虽然从法理上讲，行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。[10] 为方便起见，本文将行政的主体界定为国家行政机关，主要指国务院及地方各级人民政府。

2.行政化

行政化中“化”与“现代化”中的“化”一样，相当于英语中的后缀“-ize”或“-ify”，意为“使成为，使变成”之义。它既是一种状态，也是一个过程。在行政机关不存在“行政化”的问题，因为它本身就是行政，不需要“化”。行政化是对那些不适合行政管理的行业、机构或部门而言的，即按照“上下主从的行政命令式”的行政管理方式对这些行业、机构或部门进行管理的一种管理机制与方式。简单地说，行政化就是大部分甚至所有资源由行政权力掌握，一切由行政权力说了算。

3.“去行政化”

根据上述“行政化”的含义，“去行政化”就是在那些不适合行政管理的行业、机构或部门的管理中“去掉”“上下主从的行政命令式”的行政管理方式，“去掉”行政权力的根本影响，将资源交由市场或相应的专业权力掌握，突出行业、机构或部门的主体地位。

（二）大学“去行政化”的含义与本质

1.大学“去行政化”的含义

目前学术界对大学行政化内涵的认识没有本质上的分歧，主要指政府对学校管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向。核心都是大学与政府的关系及大学内部行政权力和学术权力的分工，“第一位主要指的是政府行政部门和大学的关系问题”[11]。因此，大学“去行政化”的含义主要就是要调整政府部门对大学的管理方式（大学内部行政权力与学术权力的相互关系从根本上说是政府与大学关系的延伸），规范行政权力的使用，避免完全用行政的手段和思维来解决学术和教育问题，减少或者去除行政因素对学术和教育的负面影响。[12]

2.大学“去行政化”的本质

我国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革两个方面，同时遵循“先经后政”的改革模式。由于政治体制改革严重滞后于经济发展，以致“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”[13]。尽管中央及各界已认识到“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济改革也搞不通”；“经济体制改革如果没有政治体制改革的保障，也不会彻底取得成功，甚至已经取得的成果还会得而复失”[14]，但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，一时之间很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出。在这种情况下，行政体制的改革提上了议事日程。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务——使行政管理体制能与社会主义市场经济体制相适应，以促进经济社会的发展。由于我国“大政府”的特殊国情，政府不仅要转变经济职能，也要转变社会职能，不可避免地涉及到教育、科技、文化等领域的管理体制改革。因此，从根本上说，大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映。

二、现代大学制度的定义与精神内涵

要明确回答“去行政化”与现代大学制度建设之间的关系，应首先弄清现代大学制度的定义与精神内涵，然后将之与“去行政化”的本质与目标追求对照，分析两者之间的关联度，方可作出科学合理的判断。

（一）什么是现代大学制度

现代大学制度究竟当断句为“现代大学”制度，或是现代“大学制度”？如果是前者，现代大学制度意指“现代大学”所实施的制度，则应当首先回答什么是“现代大学”；如果是后者，现代大学制度意指“大学制度”的“现代版”，则其核心概念是“大学制度”。

事实上，中世纪大学形成后，大学就开始了制度化过程。它通过比较完善的制度建构成为一种定型化的、专门的、独立的学术与教育机构。[15] 一般认为，1810年德国柏林大学成立标志着西方大学进入了“现代大学”发展阶段，并于19世纪末20世纪初在美国得到新发展。而中国现代大学的建立源于现代化浪潮的冲击，是“西学东渐”的产物。1912年国民政府颁布《大学令》，京师大学堂更名为北京大学，并在蔡元培手中完成了现代性的改造，现代大学才得以逐步建立，较西方晚大约100年。因此，现代大学不是一个“时间意义上的概念”。如果现代大学制度是“现代大学”的制度，那今天存在的大学制度都是现代大学制度，也就不存在构建与不构建的问题了。显然，这不是我们所期望建立的大学制度。

那么，现代大学制度就应当是现代意义上“大学制度”，即大学制度在上千年“遗传与环境”的共同作用下，“进化”到现代所形成的大学制度。一般可以从宏观和微观两个层面进行界定：宏观层面的大学制度，可理解为一个国家的高等教育制度；微宏观层面的大学制度，主要是指一所大学的组织结构和体系，是维系一所大学正常运行和发挥其职能的制度保障。[16] 但究竟什么是现代大学制度，“在如何界定现代大学制度这一点上，不仅国人至今尚无共识，就是在当今世界拥有最多一流大学的美国，也未必有人敢于站出来对现代大学制度进行定义”[17]。

（二）现代大学制度的精神内涵

尽管我们不能给现代大学制度下一个具有普遍共识的定义，但它却有着具有普遍共识的精神内涵，并不断与时俱进，不断融入时代精神。

1.大学自治

加拿大著名比较教育学家许美德（Ruth Hayhoe）说：“欧洲大学最根本的学术价值观，概括起来主要有两个方面：自治权和学术自由。”[18] 首先看大学自治问题，“自治是高深学问的最悠久的传统之一”。中世纪大学的产生，受到行会等的深刻影响，其主要目的之一就是为了保障学者团体的自身利益，由此使大学滋长与确立了独立、自治理念的基因。“学者在监督减少到最低限度的自治条件下可以得到最充分的发挥。”[19] “人们曾经认为，失去了自治，高等教育就失去了精华。”[20] 千百年来，尽管存在着各种各样的侵犯学术自治的现象，甚至到中世纪末期“作为行会的大学则在实际上丧失了所有的自治”[21]，但有关方面都必须承认大学有着自我利益，因为如果大学的“内在逻辑力量”失衡，高等教育体系必将垮台。当然，“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的”，大学不可能“遗世独立”。

2.学术自由

学术自由与学术自治相关，但又不同于学术自治。学术自由是大学所遵循的基本准则和追求目标。关于学术自由的合理性至少基于认识的、政治的和道德的三个支点。[22] 从古希腊学术自由思想萌芽，到中世纪大学通过大学自治奠定学术自由的制度基础，“一部世界大学的发展史可说是一部争取学术独立自由的历史”[23]。 德国大学在学术自由的历史发展中做出了开创性的贡献。如哈莱大学最先倡导学术自由，成为学术自由的“第一发祥地”[24]； 柏林大学坚持“尊重自由的科学研究”和“教学和学习自由”，正式确立了学术自由的原则。近年来，受到工具理性主义、功利主义，特别是政治论高等教育哲学等的影响，大学走出“象牙塔”，脱离“知识金庙”，演变成了社会的“服务站”和“加油站”，更不知不觉与军事、工业结成“三位一体”，从而使大学的学术自由受到了极大影响。但无论如何，学术自由是学术进步的需要，“是学术界的要塞”，与增进“公众利益”之间有着内在的联系，已成为一种工作条件，“永远不能放弃”[25]。如果限制了大学的“理智自由”，大学就不存在了。需要注意的是，学术自由不是从过去的某个黄金时代继承来的，而是从周围社会的各种机构和制度中引进来的。[26]

3.教授治学（校）

在中世纪的拉丁语中，大学同时由“studium”和“universitas”表示，其中“universitas”表示行会组织。而行会的特性就是“自愿加入、独立主体的利益联盟、无权威、组织松散”。“大学像城市公社一样，是以共同誓约的道德关系与法律关系为基础的学生公社。”正如涂尔干（E.Durkheim）所说：“巴黎大学创建伊始，无非是各方面教师组成的一个社团。”[27] 现代大学制度从中“继承”了这种“民主管理”基因——“有组织无政府”，学校的主要事务都须经由教授（学者）委员会讨论通过。尽管由于高等教育变得相当重要，如何治理大学不能完全留给教授们去决定，但教授（教师）在学校事务中的重要作用却从来如此。因为“治学是学术界的生活方式”，“学业精深是治学的标志”，而教授是“高深学问的看护人”。[28]

4.学者自律

大学享有学术自治和学术自由，并不意味着大学是一个“独立王国”，可以不管大学外面任何的“风吹草动”、“为所欲为”。一方面，大学作为一类社会组织，无论是公立还是私立，都必须遵守审核机构和政府在教师和学生的公民权利方面所制定的外部规定，必须在法律许可的范围内活动，即“他律”；另一方面，自治与自律是一枚硬币的两面。自治的英文autonomy是古希腊语autos（自己）和nomos（法律）两词的结合。因此，自治意味着自律，自由意味着责任，意味着学者们自我约束，意味着把制订学者公认的基本规范和学者行为准则的责任交给了学者们自己，即“自律”。自律是如此的重要，“与其加强某些外在的权威，不如任凭学生和教师自发地赞同”[29]。一旦自律失效，自治和自由定将被剥夺。

5.行政管理

管理是人类走向文明的伴生物。[30] 随着大学规模的扩张和层级的增加，特别是绩效问责制引入高等教育后，过去松散的管理模式已不能适应现代大学的发展需要。特别是进入20世纪后，大学由“村庄”、“城镇”扩张成了“一座充满无穷变化的城市”，变成了一个多元化的巨型系统[31]， 传统的“教授治校”模式和walk-around式校长管理模式已不能满足大学的发展要求，专门化的行政系统应运而生。“无论什么地方，行政管理已成为大学的一个更为显著的特征，这是普遍规律。”[32] 另一方面，随着世俗政权与教会分离并取得主导地位，政府与大学的关系发生了很大的变化，政府不再对大学放任不管。特别是18、19世纪以来，无论是中央集权的国家，还是地方分权制的国家，政府的行政管理职能开始扩张，将大学逐步纳入国家的管理轨道。因此，现代大学制度除了有其“学术逻辑”外，还有其“行政逻辑”，不再独自沿着“学术逻辑”自然发展。

上述五条精神内涵中，学术自由和大学自治是核心，是现代大学制度“内协调”和“外协调”的集中体现。[33] 由此观之，在科技高度发达的今天，“大学仍然需要自由、独立和自主的机会”[34]，同时也需要与时俱进，依法运行，提高效率，以适应新的时代。

三、“去行政化”与现代大学制度建设的错位 既然大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映，因此，其本质是调整政府部门对大学的管理方式，目标追求主要是落实高校办学自主权，争取所谓的“大学自治”权利；避免“用行政的手段和思维来解决学术和教育问题”[35]，去除行政因素对学术和教育的负面影响。而对学术自由、学者治校等都没有涉及，也没有追求学者自律的实现，更不能根治“行政化”的趋势，因此“去行政化”与现代大学制度的精神内涵有些错位，“接不上轨”，或者说“不对口”。

（一）“去行政化”难以使大学获得自治权

行政体制改革导向是责任和效率，要求精简机构、转变职能、理顺关系、澄清吏治、提高效率等，以改善政府行政管理的效率与效益，实现社会经济发展目标。我国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元，其中提高行政效率是行政体制改革的一个先行目标。[36] 政府对大学的“去行政化”也主要是通过下放一些权力提高其自身的行政效率，大学的独立办学主体资格——自治权并未列入“去行政化”的目标。纲要明确要扩大和落实的七项办学自主权，也只是政府行政权力的部分“下放”，并没有清晰界定为高校“自发”就应当具有的“主权”，意味着随时也可能被“上收”。同时，“完全的自治必然要求完全的经费独立”。在一个“以行政为中心的时代”，在今日各高校（主要是公立高校）经费主要来源于政府，甚至私立高校也逐步从政府获得部分经费补助的情况下，在权力中心从大学内部转移到外部的转型背景下，高校不再可能获得学校自治的“特许状”。

（二）“去行政化”难以满足学术自由的要求

学术自由在一定程度上是一个关于民主的问题，是“公民自由”精神在学术领域的具体体现。要实现学术自由，必须首先保障公民自由的实现。正如上文所说，学术自由是从周围社会的各种机构和制度中引进来的。属于行政体制改革的“去行政化”更多是一个效率问题，由于效率与民主之间的张力，往往难以同时保障民主化。最重要的是，学术自由来源于高深学问的性质，公民自由来源于政治原则，属政治体制改革的内容。作为公民自由的一种特定形式，学术自由当然必须依赖政治体制改革。如果政治体制改革跟不上，整个社会的公民自由则无法得到保证，何来学术自由？而政治体制改革不同于行政体制改革，行政体制改革承担不了它不应承担的任务，它需要“自主公民社会的成长和市场机制的完善”。“当一个社会失去自由时，学术自由是毫无保障的。”[37] 因此，“去行政化”并不能满足学术自由的要求。这就是说，建立现代大学制度所应当具备的学术自由无法通过“去行政化”来得到。

（三）“去行政化”不能保证教授治学（校）的权利

首先，行政权与学术权的分离，使教授的主要“权力域”从“治校”收缩为“治学”。其次，无论在什么地方，最高教育权力都存在于“政府”部门或行政机关。“所有伟大的教育哲学家都把教育作为政治的分支来看待”[38]，教授们不能期望从政府（行政）手中“夺权”，唯一应做和能做的就是限制其“无限地行使”。第三，现实中，我们常常可以看到一个有趣的现象：大学（校长）在与政府就权力问题进行讨价还价时，常常从高等教育的认识论逻辑出发，强调大学组织的特殊性，强调大学自治的不可或缺性，要求政府给予更大自主权，但在处理校内的权力配置问题时，这些理由往往就失灵了，就不那么适用了。为什么会这样呢？按照行政法的解释，对于所谓的自治组织，如果没有实现有效的民主自治就落实或赋予自主权，那么这个自主权就可能会只“落实”到组织领导头上，结果可能引出更大的问题。因此，主要限于政府场域的“去行政化”并不能保证教授治学（校）权的必然落实。

（四）“去行政化”并不必然有助于促进学者自律

学术自由、大学自治都离不开学者的自律。学者自律需要依靠行业规章、机构制度以及社会道德来约束。它要求学者坚守学术诚信和学术理性，恪守伦理道德和职业操守，甚至包括坚持学术中立，而不能按照“强者通吃”的逻辑实施“学术资本主义”。而“去行政化”调整的是主体之间的权力分配关系。无权的人可能更自律，因为他没有不自律的环境；有权的人可能更不能自律，因为他有不自律的条件。也就是说，学者自律与是否“行政化”，是否拥有治校（学）权没有必然的联系。这就要求我们在构建现代大学制度时，不仅要考虑管理者的权力配置，更要考虑到学者的道德修养和职业伦理。

（五）“去行政化”不可能去掉行政管理

这一点也许是废话，因为不少专家学者和领导都说过，“去行政化”并非不要行政或行政管理，这是谁也无法否认的。但是，只要有“行政”存在，有行政管理存在，就难免不会“行政化”。像“帕金森定律”所表明的那样，政府（行政）具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府（行政）体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害。特别在我国实施“追赶型”的现代化模式过程中，政府主导特点非常鲜明，“对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用”[39]。“在任何时候，只要政府想对高等教育负起责任，某些机关就会成为行政管理的执行机构。”[40] 在这个意义上说，“去行政化”可能是一个伪命题。

四、结束语

综上所述，“去行政化”尽管与现代大学制度建设密切相关，在一定程度上有利于推进其建设，但并不能将之与现代大学制度建设“等同”起来，或作为“前置性条件”，其间的错位和差异是巨大的。过于关注、“拔高”“去行政化”，反而可能无助于现代大学制度的形成和完善。而且“去行政化”的底线是什么？去到什么程度？是完全自己做主？是民族自治区式的自治，或者“一国两制”式的高度自治？这些问题都需要进一步探讨。同时，现代大学制度建设并非“灵丹妙药”，一用就灵；而且它是一个长期的渐进过程，不可急功近利，决不能保证“10年内可出世界一流（大学）”[41]。

需要强调的是，如果大学不“反求诸己”、“三省吾身”，不从引领社会前行的高度，不从超越精神上去要求自己，反而借口“行政化”而消极对待现代大学制度建设，或把现代大学制度建设归因于“行政化”等大气候，或单纯寄希望于“去行政化”来建设现代大学制度，在一定程度上说，这是大学在推卸责任，是大学将自己与现代大学制度建设的滞后“划清界线”。事实上，几乎所有最好的大学和学院都是有了有力的战略领导才成为杰出的学校。因此，现代大学制度建设，大学不能只盯着上面，而要以历史责任、创新智慧和改革胆略推进校级层面的制度建设，使内部制度发挥对外部制度不利方面的消减作用和有利方面的放大作用。只有这样政府才会“放心地”放权给大学，大学的行政化才可能“弱化”。

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