对16户跨区迁移农户经济权益矛盾纠纷的分析与思考
时间：2021-09-26 16:23:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
改革开放以来，随着经济要素的流动加快，我市农村出现了一定数量的跨区迁移农户。农户跨区迁移是市场经济条件下的客观趋势，对稳定农业生产，发展农村二、三产业，加快城市化进程，都起到了一定的推动作用。但是，迁移后发生的利益分配上的矛盾纠纷，也已成为近年来我市农民群众上访的一个重点和难点问题。
一、跨区迁移农户情况分析及其经济权益要求
根据近三年来农民来信来访所反映的跨区(跨村及村以上)迁移农户，主要包括两大类：一类是跨区迁移在我市种田的农村户籍人员（简称跨区迁移种田农户）。 据对来信来访的16户中的11户跨区种田农户情况分析，基本都是在农村土地一轮承包后跨区迁移种田的农户，其中已迁入户口并加入村（组）集体经济组织的占20%，户口迁入但未成为集体经济组织成员的占65%，户口未迁入也未成为集体经济组织成员的占15%。这些农户中有跨大市的；有市内跨市 (县)区的；有市 (县)区内跨镇(街道)的。这些农户主要集中在经济相对较发达的镇(街道)，原先主要从事农业规模经营种植粮食，随着农业结构的调整，已逐步发展种植了部分经济作物等。目前，跨区种田农户的诉求主要集中在“四个方面”：（1）跨大市迁移的种田户上访，要求享有土地承包权。（2）土地被征用，要求享受与当地被征地农民同等的政策，特别是土地征（占）用费补偿等经济权益。（3）对临时性生产生活用房拆迁要求享受与本地社员住宅同等的拆迁待遇。（4）要求享受农村股份合作制改革中的集体资产量化到人的股权(分红权)。
另一类是“农转非”、“农婚”人员（简称其他跨区迁移农户）。据对来信来访的16户中的5户其他跨区迁移农户情况分析，主要有两种人员：（1）“农转非”的人员，其主要包括顶替的、买城镇户口等所形成的。农转非农户经济权益问题主要集中在顶替和买城镇户口的，要求享受土地征（占）用补偿收益的分配和集体资产量化到人的股权(分红权)。（2）“农婚”的人员，因婚姻原因跨区迁移后经济权益得不到保障。她（他）们是一个比较特殊的群体，突出的利益矛盾表现为在原户籍地与迁入地都享受不到村（组）集体经济组织成员的待遇。“农嫁居”的妇女由于当时政策不允许女方到男方落户；“农嫁农”是因为娘家集体经济实力强福利好而户籍关系仍留在娘家导致两头享受落空；上门女婿主要是一户多子入赘而村（组）里不让其享受有关集体经济组织成员的经济权益；离婚妇女因回到娘家居住，生活地与户籍所在地不一致。
二、跨区迁移农户矛盾纠纷产生的成因
跨区迁移农户是在特定历史时期、特定体制条件下形成的特殊群体。其利益分配矛盾的根本原因是农村经济社会管理制度与城市化、市场化进程的不相适应性。
（一）政策性诱因。一轮土地承包后，国家为了确保粮食安全，实行指令性粮食生产政策。我市部分农村在乡镇企业相当发达，农业特别是粮食生产比较效益低的情况下，大量农业劳动力转移到二、三产业。为了防止出现弃耕抛荒现象，完成种粮任务，推进适度土地规模经营，各级政府制定了相应的鼓励政策，村委或村集体经济组织许诺一定的村级待遇，吸引了相当数量的经济欠发达地区特别是跨大市的种田能手来我市包田种地。产生示范效应后，吸引了更多的跨区农户。
(二)体制性原因。我国农村普遍实行以土地为核心的社区成员共有的集体经济制，以是否农业户口并户籍在村作为农村集体经济组织成员认定的依据。这种制度安排保障了农民能够享有一份农村经济资源，但同时也导致了农村社区的封闭性，跨区迁移农户的户口迁移难度较大。同时，也因村（组）集体资产的差异导致权利享受的不同，部分农嫁的妇女不愿迁出，形成了所谓的“应迁未迁人员”。在这个基础上实行的农村集体经济组织成员制度，对村民和社员进行区分，只有社员才是集体经济组织的成员，享有集体经济资源及集体收益分配权。但由于各地对农村集体经济组织成员身份认定标准不统一，所以在户籍发生迁移后享有集体经济资源的待遇也就各有不同。特别是近年来我市各地在土地征用补偿费、劳力安置费、集体资产量化等利益分配中大多采用与农村集体经济组织成员所拥有的土地承包权相挂钩的办法，跨区迁移农户因户籍变动，大部分在失去土地承包权的同时也失去了依附于承包权上的利益。
(三)直接性起因。随着农村土地被征用，村集体资源性资产向货币资产转变，农民的利益预期明朗化，导致跨区迁移农户要求集体资产权益的问题更加突出。同时，随着我市经济社会的发展，农村社会公共福利水平不断提高。特别是近年来，被征地养老保障、新型合作医疗、农村低保、劳动就业、教育等政府支撑的保障体系逐步实施。跨区农户特别是来自外市种田农户要求成为享受社会福利的平等主体的愿望日益增强。
三、处理跨区迁移农户经济权益中存在的一些问题
尽管各地为保护跨区迁移农户利益陆续采取了一些措施，但是总体来看，还是零碎的、区域性的，系统性不足、覆盖面不广、前瞻性不强，只能局部地解决当时面临的突出问题，有的措施实施后还引发了新的矛盾和问题。
（一）思想认识不一。从上世纪80年代中期到90年代初期发生的跨区迁移种田农户，有相当部分是当地政府和村为了解决粮食种植任务，鼓励、引进的种田大户，他们为当地农业作过历史性贡献，并且长期在此生产生活、迁户入居，安家繁衍，不会再回原籍。但是，有的地方干部还对他们存在排斥思想，不能很好地做世居社员的思想工作，相反较多地迁就世居社员的利益，加深两者对立情绪。
（二）权益保障不一。跨区迁移种田农户的村（组）集体资产享受权，如在农村集体经济组织股份合作制改造中的股份分配、参加被征地人员养老保障时的集体补助等，一般以土地承包权或土地征用补偿份额为参照。有的难以保证上述份额，要视迁入年限再打折扣，而只迁移户口未成为集体经济组织成员的农户一般不享受。
（三）政策处理不一。由于长期以来缺乏统一的操作性法律法规与政策，各地具体做法差异很大，政策上的不平衡，更加激化了跨区迁移农户经济权益矛盾。
（四）有被边缘化趋势。目前，已逐步实行一系列涉及农村居民或被征地人员的社会保障福利政策，如参加被征地人员养老保障、农村大病合作医疗、就业培训以及最低生活保障等。按照现有政策，跨区迁移农户特别是未迁入户口的跨区种田户按照现有的户籍界定，一般难以得到这些政策的覆盖。
四、对策建议
跨区迁移农户问题是农村工业化、城市化进程中不可回避的问题，其核心是利益之争，即跨区种田农户与世居社员两大农民群体之间的利益冲突。当前，各地在化解矛盾、解决争端、维护稳定方面已经做了大量的工作，然而跨区迁移农户作为这场争端中相对弱势的一方，则一再通过上访、诉讼等途径反映他（她）们的诉求。在解决跨区迁移农户经济权益问题过程中，政府不仅承担着调解人的角色，而且更重要的是还承担着进一步界定、确认和保护农民权益的任务。根据各地的经验及现实情况，妥善处理这一矛盾应遵循以下原则：
（一）尊重历史。跨区种田农户曾经为当地稳定发展粮食生产做了一定的贡献，也为当地农村发展集体经济做出了一定的贡献。因此，应引导各地在利益调整和分配政策上适当考虑跨区迁移农户的利益要求。比如在农村集体经济股份量化中给予“贡献股”或“农龄股”。而对于已迁入户口成为集体经济组织成员的跨区种田农户，应给予与世居社员基本同等的待遇，但允许有适当的差距。
（二）依法合理。在调整农村集体经济组织和农户关系、保护农民权益方面，《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等有关法律及与之配套的法规政策都有相关规定。应当看到，法律、法规、政策之间以及法律法规政策与村规民约之间都还存在着冲突的地方，而且农村的情况千差万别、十分复杂，法律、法规和政策的规定也不可能面面俱到。因此，在实际操作中，各地一般最终只能以村民自治的办法解决如农户成为集体经济组织成员，须经农村集体经济组织成员会议或成员代表会讨论决定。这往往造成“多数人侵害少数人利益”的现象，特别是对跨区迁移农户。对跨区种田农户合法、合理的主张和要求，党委政府特别是村级党组织应积极引导做好世居社员的思想工作，支持和维护跨区农户的合法权益。
（三）统筹保障。跨区种田农户离乡背井而来，大多已有十余年时间，特别是户口已迁入的农户，已不可能回迁。政府在妥善处理跨区迁移农户与当地农户利益关系的同时，在公共决策过程中，必须尽可能地关注其利益，并在力所能及的范围内，在社保、子女入学等方面提供保障和条件，为跨区种田农户提供均等的发展机会。
按照上述原则，在有关跨区种田农户权益的具体政策安排中，提出如下建议：
1、降低户籍迁移准入条件。迁移是公民的自由和权利。在当前户籍制度改革深化的背景下，应当体现跨区农户户口迁移自由。跨区迁移农户作为村民，村民委员会应将其纳入社会管理，赋予村民同等的经济政治文化权利，促使跨区迁移农户尽快融入主体社会活动。
2、分类保障跨区种田农户经济权益。对已经迁移户口成为集体经济组织成员的跨区迁移农户，应在制度、法规、政策上确保其与当地世居社员基本同等的经济待遇。对于迁入户口未成为集体经济组织成员的农户，应尊重村（组）集体经济组织封闭性的现实和世居社员的意愿。但对于其中已缴纳“迁户费”、“村庄建设”等费用而未办理正规加入集体经济组织成员手续的，其所缴费用可视作“村（组）集体经济组织公共积累”，应允许其补办有关加入集体经济组织的手续，享受社员的经济权益和其他待遇。对于其他迁入户口未成为集体经济组织成员也未缴纳过有关费用的户，在集体经济股份量化时，集体应给予一定的一次性补偿，或考虑其“农龄”、“贡献”作相应的安排；在宅基地安排的村庄改造中，要充分考虑入户农户的实际生活，基本享受村民同等待遇。
3、妥善处理土地承包中遗留的问题。一是要稳妥解决跨区种田农户拥有过多土地承包权问题。在开展二轮承包中，个别地方由于在实施土地二轮承包政策上的偏差，导致个别跨区迁移农户拥有大量的土地承包权。这些跨区种田农户虽然持有合法的土地承包权证，但显然有违土地承包法关于农民平均拥有土地承包经营权的精神，也不符合实际情理和当地农户的意愿。特别是土地征用进程较快的地方更应重视这一问题。对这些跨区迁移种田农户中已办理加入集体经济组织成员手续的，应允许其按当地农民承包土地的平均量给予土地承包权证，超过部分的承包权应给予理应拥有而实际未有承包土地的农民。同时允许其以土地流转的形式继续经营农业生产。二是积极促进土地承包经营权流转。对于长期在当地进行农业生产的跨区迁移种田农户，各地要创造条件开展土地流转，使种田能手有地可耕。
4、合理分配土地征用方面的补偿费。应进一步明确对跨区迁移农户在土地征用补偿费的分配中享有的正当权益。对地上附着物和青苗补偿费，应按照现行的征用农村集体土地补偿政策，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有，必须纠正目前存在的截留跨区种田农户补偿费的现象。对安置补助费，劳力安置费按规定主要是对被征地农民转产再就业的补助，它是按照需要安置的农业劳动力数量结合劳土比例计算的。已迁户的跨区种田农户，作为在册的农业人员，应当与其他村民一样拥有安置补助的权利。但考虑到世居社员的利益，可以一次性发放补助的形式或以合同违约形式，适当给予跨区迁移种田农户经济补偿。
5、努力扩大社会保障及社会福利覆盖面。对于长期在当地从事农业生产的跨区迁移种田农户，应充分考虑其贡献和政府的信用，在尽量解决正当经济利益的同时，政府更应在公共品享受和社会福利上给予保障。在子女入学方面，对于跨区迁移并继续种田的农户，不论是否迁户，均应为其子女提供均等的受教育的机会。在就业培训方面，对于跨区种田农户，不论是否迁户，应在农业技术培训上给予同等的补助，并设法解决安排流转土地。对于已迁户的跨区迁移农户，应纳入农民培训及被征地农民就业政策的范围。在社会保障方面，对于已入户的跨区迁移农户，在最低生活保障、医疗保险等方面，政府应给予其与本地农民或失地农民同等享受待遇。需要集体补贴的部分，可由各村（组）酌情解决。在住房安居方面，应该给予已入户的跨区迁移农户与当地农民同等的经济适用房的购买权等。
