对贫困地区农村税费改革若干问题的思考
时间：2021-09-26 16:36:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
农村税费改革，关系到广大农民群众的切身利益和农村经济的健康稳定发展，因此被称作继土地改革 、家庭联产承包责任制之后中国农村的第三次革命。定西地区于2000年首先在临洮县进行农村税费改革试 点工作，2002年在全区7个县全面推行，取得了显著成效，但也存在不少问题。笔者拟以定西为例，对贫 困地区税费改革中几个亟待解决的问题作一探讨。
一、关于农民减负效果评价问题
推进农村税费改革，其目的是为了规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各 种摊派，从根本上解决农民负担过重问题。现行农村税费改革的基本要求是：改革后农民负担与农民政策 内承担的“六项负担”（1997年对提留乡统筹、社会性负担；1999年农业税、牧业税、屠宰税；1999—2000年农业特产税平均税额）作为减负的对比依据，减负幅度原则上要达到20%以上，或保持在1997年负 担的同等水平；如果个别地区下降幅度超过了20%，但农民负担水平仍超过了1997年水平的，也要无条件 地降到1997年的水平；改革后每亩负担的农业税及附加不能高于100元。从定西地、县两级的《试点方案 》测算结果和2002年试点来看，减负20%的比例在总体上容易达到，甚至可以超额完成。如2002年税改后 全区平均减负39.03%，人均减负22.57元，7个县平均减负率为23%—52%，人均减少11—36元。20%的减负比 例对大部分乡（镇）来说都能达到，但部分乡镇，尤其是到村、社两级就不一定能达到，在实际改革后甚 至出现了有些农户负担加重的现象。低于1997年水平这一条也基本没有问题。但亩均负担100元以下的标 准，对定西这样的贫困地区来说，明显偏高。据测算，税改前，全区亩均负担21.5元。本身就大大低于 100元的标准。定西地区农民人均耕地2.9亩，按亩均100元的标准，人均负担要290元，这对人均纯收人只 有1412元的定西农民来说，是根本无法承受的。
如果今后几年农民负担仍以相关税改政策为准，那么如何在政策允许的范围内，因地制宜地确定减负 标准，成为目前亟待解决的问题。就定西情况而言，笔者认为全区平均减负以30%为宜，各县应坚持以“ 三个确保”为核心，正确处理确保农民负担有明显减轻与确保基层政权运转、确保农村义务教育正常经费 需要之间的关系。综合考虑各方面的因素，按照各县自身的财力平衡情况，确定比较适宜的减负比例。财 力相对好的县减负比例可以高一些，财力弱的县，减负比例相对可以低一些。至于亩均负担标准，据调查 了解即使是每亩20元—50元的税收负担，大部分农民都难以承受，如果亩均负担50以上，根本承受不了。 因此，定西地区农民亩均负担标准应规定在50元/亩以下。人均耕地面积在5亩以上的地方，亩均负担应规 定在20元以下。
由于税费改革会造成乡村收入减少，乡村各级为摆脱财力捉襟见肘的窘境，违反政策规定另辟“开源 增收之道”，造成农民负担反弹的问题仍有可能发生。巩固税费改革成果，确保农民负担稳定在一个较低 的水平，除了确定合理的减负评价标准外，还必须采取更加有效的措施，进一步建立健全农民负担的综合 监督制约机制，尤其要突出抓好村级财务监管。目前，村级财务管理比较混乱、监督制约机制不够健全， 农村会计人员素质偏低、调换频繁、无证上岗的问题和记账票据不规范甚至白条入账，财务审计不到位等 现象十分普遍。因此，政府相关部门要按照新《会计法》规定，切实负起对农村财会工作的监管职责，加 强对农村会计人员的业务培训，规范会计基础工作，统一会计制度、会计科目、会计凭证，并实行农村财 务定期审计制度。
二、关于“三定”方案的具体落实问题
“三定方案”的设计科学与否是农村税费改革能否健康顺利进行的关键，直接影响税费改革工作的成 败。从定西地区的情况看，由于农村税费改革情况纷繁复杂，千差万别，现行“三定”方案问题仍然不少 ，具体落实非常困难。
首先，就定亩问题来看。一是根据中发［2000］7号文件规定：农业税计税土地为“农民承包土地为 第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的土地”；“计税土地为实际用于农业生 产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。”这样，农村税费改革的计税面积都是以 “二轮承包土地面积”为基础来确定的，但是从这几年的税费改革试点工作中发现，由于有的地方“二轮 承包”不彻底，随之衍生出了好多问题需要解决，如从实行承包制到现在，时间跨度较大，有的地方土地 的减少量远远大于增加量，农户实际占用耕地与承包合同出人较大等，导致计税定亩与实际耕占地亩不一 致。二是由于特产税计税土地面积因为品种比较多，每种品种种植面积又比较分散零星，核实起来非常困 难，加上特产税纳税额高于农业税，所以农民普遍存在将特产税计税土地面积种多报少或报以农业税计税 土地面积来顶报的现象；三是近年来道路建设、小城镇建设、兴办企业、农民建房等消耗了大量的土地， 加之农村分家立户过程中将原承包面积一分为二，有的甚至更多。这样，许多农户实际占用耕地与“二轮 承包”合同数有较大出入，完全按“二轮承包”合同定税，不太合理，很多农户强烈要求重新丈量土地， 但政策明确规定，这次农村税费改革不得重新丈量土地。因此，对土地面积无法据实统计。
其次，就定产来看。按农村税费改革政策规定：农业税计税常产量以1994—1998年5年的农作物的实际 平均产量折合成主要粮食作物确定，并保持长期稳定。但前几年由于各种原因，一部分统计年报表注水虚 报的问题比较严重，上报常年产量很高，有的地方在测算时虽然进行了不同比例的打折，但一些地方仍然 是农户实际收入的几倍多，造成了干部说不清，农户不认可，常年产量的测算数与实标产量悬殊很大。
再次，就定税来看。牧业税和特产税的确定，包括改革中取消的屠宰税，过去基本上都是按地亩域人 头平摊，问题比较多，群众反映强烈。尽管农村税费改革试点工作中严禁按地亩或人头平摊，实行牧业税 按存量定额征收，特产税按地亩、产量、价格区别不同品目据实征收。但由于牧业税应税大牲畜和羊只的 存量及特产税计税面积难以准确核实上来，导致牧业税和特产税税额事实上也无法征收，收入大幅度下降 。如有的乡镇，按人户核定的应税大牲畜和羊只计算，牧业税税额只有上年的1/5—1/10，特产税税额只有 上年的5O％左右，造成税改工作难度加大。
为此，笔者认为要真正落实“三定”方案要求，应做好以下几点：
一是要突破“二轮土地面积”的教条论。面对农村复杂的情况，要把严格执行“二轮土地面积”的规 定与本地的实际结合起来，按照“十六大”提出的“坚持党在农村的基本政策长期稳定，并不断完善以家 庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土 地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”的要求，对 二轮土地承包以后的土地变更情况进行必要的清理规范和完善，并在实际定税中予以适当考虑。同时利用 税费改革的机遇、宽松土地承包经营权环境。二是要统一计税面积标准。在推进农村税费改革时应取消过 去沿袭的不规范的土地面积计量单位，破除农村遗留的一些陈规陋俗，把人为造成的不合理的税赋差别缩 小到最低限度，减轻农民的负担，消除群众因负担过重而造成的不满，确保税费改革工作的正常运转。三 是要对作为农村税赋主要依据的常年产量，进行适时或定期的调整。在具体测算过程中应结合当地生产条 件和农作物的实际产量进行合理计量，使常产量与实际产量之间的差异尽可能缩小。四是要挖掘各类土地 面积的潜力，避免因弃耕和撂荒造成“悬空税赋”的问题。对弃耕地可以采取在尊重农户意愿的前提下， 由村组收回集体开发或重新发包，对撂荒地可以与国家退耕还林政策紧密结合起来，解决“有地无税，有 税无地”的问题。
三、农村财政收入减少的情况下，如何实现“三个确保”的问题
这次农村税费改革的前提原则是“三个确保”，即“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇 机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”。但是根据税费改革方案，必然减少农村财 政收人。如定西地区因税改而减少的年收入约9000万元；各县从几百万到上千万元不等。虽然国家通过转 移支付方式给予了一定的弥补，而且从账面看，增加转移支付的数额还略大于收入减少金额，但由于乡（镇）村原来有相当一部分费用和收入没有纳入财政管理，无法在账面反映。致使乡镇实际可支配财力大大 减少，这将给乡镇政府和村社组织运转带来一系列问题。特别是地少人多的一些乡村，工资等一些必需的 支出都难以满足，义务教育及其他公益事业投入、偿还乡村债务等更无可能。如何弥补乡村收入缺口，成 为实施税费改革中真正落实“三个确保”面临的最为突出的问题。
缓解乡村收支矛盾，根本出路在于大力发展乡村经济，培植涵养财源。因此，要把农村税费改革与促 进农村经济发展、农业产业结构调整、农村财源建设项目、增加农民收入等结合起来，加强农业的基础地 位，因地制宜、分类指导，积极发挥财政资金、政策的导向作用。突出主导产业，努力培育具有地域优势 的支柱产业，不断提高农业产业化水平，力争做到既减轻农民负担，又促进农村经济发展，增加农民收入 ，壮大乡镇财源，真正实现“三个确保”。
四、关于后续改革的问题
农村税费改革从全国看，还处于试点阶段，按照国家的总体安排，下一阶段农村税费改革的主要内容 是逐步取消牧业税、农业特产税，尽快建立与WTO规则和国际惯例接轨的农村税收和农产品补贴机制。就 定西的情况看：农户饲养的大牲畜大多数为役畜，应税的商品大牲畜少，羊只也不多，又比较分散，且以 圈养模式为主；农业特产品，如药材等，种植面积虽然比较大，却相对分散，据实征收难以做到。因此， 继续征收农业特产税和牧业税不利于促进农村经济的发展和农民收入的增加，不利于规范农业税收征管行 为。因此，笔者认为，可以考虑在一年内对牧业税一次性取消；对农业特产税可根据上级转移支付补助和 当地财力情况在年内一次性取消，或三年内分年度、分品目取消；要认真调研，积极探讨取消农业特产税 后改征农业税的具体办法，但不能造成新的平摊或变相平摊，从而加重农民的负担。然而取消农业特产税 和牧业税改征农业税，不但地方财力将会受到很大影响，而且“三农”管理模式、地方经济、农村产业结 构等都会有较大影响。因此，必须统筹考虑，严密策划，精心组织，妥善进行，切不可一哄而上，盲目从事。
一、关于农民减负效果评价问题
推进农村税费改革，其目的是为了规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各 种摊派，从根本上解决农民负担过重问题。现行农村税费改革的基本要求是：改革后农民负担与农民政策 内承担的“六项负担”（1997年对提留乡统筹、社会性负担；1999年农业税、牧业税、屠宰税；1999—2000年农业特产税平均税额）作为减负的对比依据，减负幅度原则上要达到20%以上，或保持在1997年负 担的同等水平；如果个别地区下降幅度超过了20%，但农民负担水平仍超过了1997年水平的，也要无条件 地降到1997年的水平；改革后每亩负担的农业税及附加不能高于100元。从定西地、县两级的《试点方案 》测算结果和2002年试点来看，减负20%的比例在总体上容易达到，甚至可以超额完成。如2002年税改后 全区平均减负39.03%，人均减负22.57元，7个县平均减负率为23%—52%，人均减少11—36元。20%的减负比 例对大部分乡（镇）来说都能达到，但部分乡镇，尤其是到村、社两级就不一定能达到，在实际改革后甚 至出现了有些农户负担加重的现象。低于1997年水平这一条也基本没有问题。但亩均负担100元以下的标 准，对定西这样的贫困地区来说，明显偏高。据测算，税改前，全区亩均负担21.5元。本身就大大低于 100元的标准。定西地区农民人均耕地2.9亩，按亩均100元的标准，人均负担要290元，这对人均纯收人只 有1412元的定西农民来说，是根本无法承受的。
如果今后几年农民负担仍以相关税改政策为准，那么如何在政策允许的范围内，因地制宜地确定减负 标准，成为目前亟待解决的问题。就定西情况而言，笔者认为全区平均减负以30%为宜，各县应坚持以“ 三个确保”为核心，正确处理确保农民负担有明显减轻与确保基层政权运转、确保农村义务教育正常经费 需要之间的关系。综合考虑各方面的因素，按照各县自身的财力平衡情况，确定比较适宜的减负比例。财 力相对好的县减负比例可以高一些，财力弱的县，减负比例相对可以低一些。至于亩均负担标准，据调查 了解即使是每亩20元—50元的税收负担，大部分农民都难以承受，如果亩均负担50以上，根本承受不了。 因此，定西地区农民亩均负担标准应规定在50元/亩以下。人均耕地面积在5亩以上的地方，亩均负担应规 定在20元以下。
由于税费改革会造成乡村收入减少，乡村各级为摆脱财力捉襟见肘的窘境，违反政策规定另辟“开源 增收之道”，造成农民负担反弹的问题仍有可能发生。巩固税费改革成果，确保农民负担稳定在一个较低 的水平，除了确定合理的减负评价标准外，还必须采取更加有效的措施，进一步建立健全农民负担的综合 监督制约机制，尤其要突出抓好村级财务监管。目前，村级财务管理比较混乱、监督制约机制不够健全， 农村会计人员素质偏低、调换频繁、无证上岗的问题和记账票据不规范甚至白条入账，财务审计不到位等 现象十分普遍。因此，政府相关部门要按照新《会计法》规定，切实负起对农村财会工作的监管职责，加 强对农村会计人员的业务培训，规范会计基础工作，统一会计制度、会计科目、会计凭证，并实行农村财 务定期审计制度。
二、关于“三定”方案的具体落实问题
“三定方案”的设计科学与否是农村税费改革能否健康顺利进行的关键，直接影响税费改革工作的成 败。从定西地区的情况看，由于农村税费改革情况纷繁复杂，千差万别，现行“三定”方案问题仍然不少 ，具体落实非常困难。
首先，就定亩问题来看。一是根据中发［2000］7号文件规定：农业税计税土地为“农民承包土地为 第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的土地”；“计税土地为实际用于农业生 产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。”这样，农村税费改革的计税面积都是以 “二轮承包土地面积”为基础来确定的，但是从这几年的税费改革试点工作中发现，由于有的地方“二轮 承包”不彻底，随之衍生出了好多问题需要解决，如从实行承包制到现在，时间跨度较大，有的地方土地 的减少量远远大于增加量，农户实际占用耕地与承包合同出人较大等，导致计税定亩与实际耕占地亩不一 致。二是由于特产税计税土地面积因为品种比较多，每种品种种植面积又比较分散零星，核实起来非常困 难，加上特产税纳税额高于农业税，所以农民普遍存在将特产税计税土地面积种多报少或报以农业税计税 土地面积来顶报的现象；三是近年来道路建设、小城镇建设、兴办企业、农民建房等消耗了大量的土地， 加之农村分家立户过程中将原承包面积一分为二，有的甚至更多。这样，许多农户实际占用耕地与“二轮 承包”合同数有较大出入，完全按“二轮承包”合同定税，不太合理，很多农户强烈要求重新丈量土地， 但政策明确规定，这次农村税费改革不得重新丈量土地。因此，对土地面积无法据实统计。
其次，就定产来看。按农村税费改革政策规定：农业税计税常产量以1994—1998年5年的农作物的实际 平均产量折合成主要粮食作物确定，并保持长期稳定。但前几年由于各种原因，一部分统计年报表注水虚 报的问题比较严重，上报常年产量很高，有的地方在测算时虽然进行了不同比例的打折，但一些地方仍然 是农户实际收入的几倍多，造成了干部说不清，农户不认可，常年产量的测算数与实标产量悬殊很大。
再次，就定税来看。牧业税和特产税的确定，包括改革中取消的屠宰税，过去基本上都是按地亩域人 头平摊，问题比较多，群众反映强烈。尽管农村税费改革试点工作中严禁按地亩或人头平摊，实行牧业税 按存量定额征收，特产税按地亩、产量、价格区别不同品目据实征收。但由于牧业税应税大牲畜和羊只的 存量及特产税计税面积难以准确核实上来，导致牧业税和特产税税额事实上也无法征收，收入大幅度下降 。如有的乡镇，按人户核定的应税大牲畜和羊只计算，牧业税税额只有上年的1/5—1/10，特产税税额只有 上年的5O％左右，造成税改工作难度加大。
为此，笔者认为要真正落实“三定”方案要求，应做好以下几点：
一是要突破“二轮土地面积”的教条论。面对农村复杂的情况，要把严格执行“二轮土地面积”的规 定与本地的实际结合起来，按照“十六大”提出的“坚持党在农村的基本政策长期稳定，并不断完善以家 庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土 地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”的要求，对 二轮土地承包以后的土地变更情况进行必要的清理规范和完善，并在实际定税中予以适当考虑。同时利用 税费改革的机遇、宽松土地承包经营权环境。二是要统一计税面积标准。在推进农村税费改革时应取消过 去沿袭的不规范的土地面积计量单位，破除农村遗留的一些陈规陋俗，把人为造成的不合理的税赋差别缩 小到最低限度，减轻农民的负担，消除群众因负担过重而造成的不满，确保税费改革工作的正常运转。三 是要对作为农村税赋主要依据的常年产量，进行适时或定期的调整。在具体测算过程中应结合当地生产条 件和农作物的实际产量进行合理计量，使常产量与实际产量之间的差异尽可能缩小。四是要挖掘各类土地 面积的潜力，避免因弃耕和撂荒造成“悬空税赋”的问题。对弃耕地可以采取在尊重农户意愿的前提下， 由村组收回集体开发或重新发包，对撂荒地可以与国家退耕还林政策紧密结合起来，解决“有地无税，有 税无地”的问题。
三、农村财政收入减少的情况下，如何实现“三个确保”的问题
这次农村税费改革的前提原则是“三个确保”，即“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇 机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”。但是根据税费改革方案，必然减少农村财 政收人。如定西地区因税改而减少的年收入约9000万元；各县从几百万到上千万元不等。虽然国家通过转 移支付方式给予了一定的弥补，而且从账面看，增加转移支付的数额还略大于收入减少金额，但由于乡（镇）村原来有相当一部分费用和收入没有纳入财政管理，无法在账面反映。致使乡镇实际可支配财力大大 减少，这将给乡镇政府和村社组织运转带来一系列问题。特别是地少人多的一些乡村，工资等一些必需的 支出都难以满足，义务教育及其他公益事业投入、偿还乡村债务等更无可能。如何弥补乡村收入缺口，成 为实施税费改革中真正落实“三个确保”面临的最为突出的问题。
缓解乡村收支矛盾，根本出路在于大力发展乡村经济，培植涵养财源。因此，要把农村税费改革与促 进农村经济发展、农业产业结构调整、农村财源建设项目、增加农民收入等结合起来，加强农业的基础地 位，因地制宜、分类指导，积极发挥财政资金、政策的导向作用。突出主导产业，努力培育具有地域优势 的支柱产业，不断提高农业产业化水平，力争做到既减轻农民负担，又促进农村经济发展，增加农民收入 ，壮大乡镇财源，真正实现“三个确保”。
四、关于后续改革的问题
农村税费改革从全国看，还处于试点阶段，按照国家的总体安排，下一阶段农村税费改革的主要内容 是逐步取消牧业税、农业特产税，尽快建立与WTO规则和国际惯例接轨的农村税收和农产品补贴机制。就 定西的情况看：农户饲养的大牲畜大多数为役畜，应税的商品大牲畜少，羊只也不多，又比较分散，且以 圈养模式为主；农业特产品，如药材等，种植面积虽然比较大，却相对分散，据实征收难以做到。因此， 继续征收农业特产税和牧业税不利于促进农村经济的发展和农民收入的增加，不利于规范农业税收征管行 为。因此，笔者认为，可以考虑在一年内对牧业税一次性取消；对农业特产税可根据上级转移支付补助和 当地财力情况在年内一次性取消，或三年内分年度、分品目取消；要认真调研，积极探讨取消农业特产税 后改征农业税的具体办法，但不能造成新的平摊或变相平摊，从而加重农民的负担。然而取消农业特产税 和牧业税改征农业税，不但地方财力将会受到很大影响，而且“三农”管理模式、地方经济、农村产业结 构等都会有较大影响。因此，必须统筹考虑，严密策划，精心组织，妥善进行，切不可一哄而上，盲目从事。
