我国高校内部纠纷解决机制的构成、局限及其克服

芮振华

内容摘要：我国教育法治进程不断推进，无论是高校自身还是国家机关都建立了相应的机构和制度来解决高等教育领域的纠纷。这些机制中最为典型的主要包括教育申诉制度、教育调解制度、教育仲裁制度和教育诉讼制度等。这些制度在实际运行中主要存在重点不突出、内部救济渠道不畅通、部分救济制度之间出现功能重合以及诉讼救济标准不明确等问题。针对这些问题，应当提升学生权利观念、完善申诉制度的主导地位、建立不同救济形式之间的衔接与协调、完善相关法律规范等措施来实现高校内部纠纷多元化解决机制的有效运行。

关键词：纠纷解决机制 高等教育 学生管理 救济制度 学生权利 申诉制度

中图分类号：DF36  文献标识码：A  文章编号：1674-4039-（2020）05-0131-139

一、问题的提出

随着我国教育法治进程的不断推进，尤其是高等教育领域的法治化治理成效日益凸显，高校师生通过正当手段维护自身合法权益的诉求逐步提升，高校也通过建立多元化的纠纷解决机制来回应和解决发生在高校内部的纠纷。然而，在高校体制机制改革不断深化的大背景下，高校内部纠纷呈现出与以往不同的特点：首先，纠纷发生的原因更为复杂，其中受社会因素影响的程度加深。在当下社会，高校的地位显然不似计划经济时期那样如此独立，其与社会的交集越来越多。无论是对学生的管理，还是对教师的聘用、评价和解聘都不可能遵循原有的方式方法，而是应该采取更为多元化的手段。其次，纠纷带来的社会影响更加广泛，引发出较为普遍的社会关注。教育问题已成为公众普遍关注的重要问题之一，而高等教育作为国民教育序列的最后阶段，更是引起社会的广泛关注。尤其是互联网、自媒体时代，许多高校内部纠纷如果不能及时解决，很可能迅速成为社会各界关注的热点。最后，高校纠纷的解决难度加大。由于高校纠纷不断从表面走向深层，不断从个人纠纷走向社会关注的热点问題，而案件争议的内容也从传统的人事、财产问题向学位、学术纠纷等专业性更强的角度转变。因此，目前发生的大量高校纠纷的解决难度较之以前要增大很多，其最显著的特点是已经“从自然状态纠纷到法律事实纠纷”。〔1 〕可以看出，高校内部纠纷在新时期呈现的诸多特点 〔2 〕 已经在呼吁甚至要求高校及时作出回应，从纠纷解决机制着手，将纠纷通过合法正当的路径化解在高校内部。

针对高校内部纠纷表现出的新特征和新趋势，无论是高校自身，还是相关法律规范都采取了相应的措施来应对新挑战。就高校来说，为了化解学校内部纠纷，众多高校纷纷建立了学生申诉委员会，制定学生申诉管理办法，通过规章的形式将学生内部申诉权加以明确。〔3 〕但是，我国高校当前的申诉处理机制尚未充分发挥其功能， 〔4 〕甚至有些高校的申诉制度出现“权利救济虚置”和“权力监督困境” 〔5 〕的状态。在立法层面上，则是2017年对《普通高等学校学生管理规定》作出的全面修订。这次修订不仅在理念上改变了传统的学生管理法理念，确立了控制高校权力的立法精神，还更为强调对学生权利的保障，尤其是明确完善了正当程序原则在学生管理中的重要地位。以正当程序在教育法领域的应用为切入点，确立了学生权利保护的新标准。因此，有学者直言：“新修订的《普通高等学校学生管理规定》总结了十余年间在教育法治理论和实践上积累的经验，其内容在专业性科学性上都有明显的进步，特别是对于保障学生权利和规范高校管理行为有重要意义。” 〔6 〕

综上可知，当下我国高等教育领域的内部纠纷在新时期具有了许多新的特点，而一些传统问题仍然悬而未决，在新老问题相互交错的情形下如何依法依规、公平合理地解决上述纠纷成为高校治理的重中之重。虽然我们在高校治理框架和法律法规制定等方面及时采取了相关措施，但是如何发挥高校内外部多重措施的作用形成合力，仍然是当下学校纠纷解决的关键所在。

二、当下高校内部纠纷解决机制的主要形式

所谓的纠纷解决，有学者认为“是通过特定的方式和程序解决纠纷和冲突，恢复社会平衡和秩序的活动和过程”。〔7 〕在此基础上，我们可以发现纠纷解决机制就是能够实现纠纷解决这一目的的多元化制度体系，如诉讼、复议、调解、申诉等。可见，高校内部纠纷的解决方式也不是孤立存在的，而是应该立足于我国纠纷解决模式的整体框架具体探讨。我国纠纷解决模式的类型多种多样。在我国立法实践中，《普通高等学校学生管理规定》中对于学生权利的救济主要规定了学生申诉机制， 〔8 〕除此之外还间接规定了诉讼制度、调解制度等。〔9 〕我国《教师法》第39条 〔10 〕规定了教师具有的申诉权利，确立了教师申诉制度，此处的教师显然也包括高等学校的教师，但该法对于校师纠纷的其他解决机制没有明确规定。

纵观我国与高等教育纠纷有关的法律规范可知，目前无论是校生纠纷还是校师纠纷，其最主要的解决方式仍然是申诉制度。由此可见，当前高校内部纠纷的解决方式在法律规范上表现为形式较为单一。当然，除了有关高校的立法以外，其他法律规定的纠纷解决机制能否直接适用于教育纠纷的解决是值得思考的，例如仲裁法规定的仲裁制度，人民调解法和民事诉讼法规定的调解制度，行政复议法规定的复议制度等等。这些纠纷解决机制能否适用于高等教育纠纷？笔者认为这是必然的，也是高校纠纷解决所必需的。但是这些制度在具体实施过程中的主要瓶颈在于缺少相应的专门机构和直接的法律规范，导致往往只能局限于理论层面，然而这种理论层面的探讨仍然具有现实意义。以下，笔者将围绕高校内部纠纷解决机制这一主题，对当前的纠纷解决方式进行有针对性的分析。

（一）教育纠纷申诉制度

申诉制度在我国多部法律法规中都有规定。根据申诉主体和申诉对象的不同，申诉也具有不同的分类。具体到教育申诉领域，根据申诉机构的不同可以分为行政申诉与校内申诉，根据申诉主体的不同则可以区分为学生申诉与教师申诉。行政申诉，顾名思义是纠纷主体向行政机关提起的申诉，主要是指：“对行政机关作出的处理决定，公民、法人或者其他组织不服的，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法定机关提出要求复查的请求。” 〔11 〕可见，行政申诉的申诉对象针对的是行政机关作出的决定，而申诉人与被申诉机关之间通常是一种特殊的法律关系，而学生和教师与学校之间的关系就是典型之一。相对于行政申诉较为浓厚的“行政色彩”而言，校内申诉制度在主体和程序层面则不那么严格。校内接受申诉的机构一般称之为校内申诉委员会，其运行依据多是各个高校自己制定的申诉条例等。教师在认为自身权利受到学校侵犯时既可以进行行政申诉也可以进行校内申诉，《教师法》39条 〔12 〕明确赋予了教师向行政机关进行申诉的权利。我国高等学校的学生申诉制度在《普通高等学校学生管理规定》中也有规定，其制度设计和教师申诉并无太大差别。另外，校内申诉与行政申诉并无程序前置的区分，其可以直接提起行政申诉。

与行政申诉制度比较相同的救济类型莫过于行政复议制度。我国行政复议法明确规定了行政复议的对象是具体行政行为，而具体行政行为的作出一般而言就是行政机关，而高校作出的行为能否扩大解释为“具体行政行为”是存在争议的。针对这一问题，《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”。可见，行政申诉和行政复议之间是相互并列的，那么高校教师和学生能否针对学校作出的处分等行为提出复议呢？笔者认为教师和学生如果对学校作出的人事聘用、学位授予决定或者处分等不服的，可以提起申诉。如果对教育行政部门的处理意见仍然不服则可以提出行政诉讼，而没必要再经过行政复议。毕竟，实践中无论是接受申诉的机构还是接受复议的机构都是教育行政机关，其实质作用差别不大。

（二）教育纠纷调解制度

调解制度是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。教育调解制度主要是指学生、高校或者其他类似的教育机构在其内部设立的针对相关纠纷进行调解的一系列制度和活动的总称。现实中，调解制度也分为行政调解和内部调解两种，前者主要是行政机关主持的，而后者则是高校内部的调解委员会主持的。行政调解与高校内部的调解虽然都旨在解决高校内部纠纷，但两者在机构、组成人员和程序上都存在不同，实践中高校内部调解的适用范围和频率较之于行政调解要高。在高校纠纷解决过程中，因为双方主体的特殊性，调解制度的应用范围很广。西方国家在处理高校内部纠纷过程中也充分发挥调解的作用，如在美国许多高校中都建立了校生纠纷解决的调解制度。〔13 〕

调解制度之所以在高校内部纠纷解决中具有特殊地位，主要是与高校内部纠纷的特征有关。首先，高校纠纷的类型比较固定，适用调解制度有章法可循。一般而言，校师纠纷主要体现在人事聘用、职称评审、绩效考核等方面，而校生纠纷则主要是学位授予、纪律处分等方面。这些纠纷占高校内部纠纷的绝大部分，其解决模式在高校内部已有一定的成例，此时运用调解制度更为适宜。其次，高校内部纠纷主体较为固定和特殊，适用调解制度能够更好地解决冲突。高校内部纠纷的两方主体相对固定，无论是教师还是学生，其与学校之间的关系都比较特殊，如果运用较为繁琐和强硬的手段解决纠纷有可能并不利于纠纷的有效解决。而采用调解这种较为柔性的解决方法对于高校内部纠纷而言显然更为妥当。再次，高校内部纠纷的专业性较强，适用调解方式加以解决具有更大优势。高校内部纠纷在某些特定情形下，需要专业人士对纠纷的争议焦点进行梳理和确定。在调解过程中邀请专家学者对纠纷进行专业分析，不仅有助于缓解纠纷双方的争议，还能够提供更为专业性的观点，从而提高纠纷解决的说服力。

通过调解制度来解决高校内部纠纷具有其他制度无法比拟的优势，但调解制度也具有一定的弊端，如强制力不足、程序较为随意等。〔14 〕这些问题的存在直接影响着调解制度作用的发挥。因此，在高校内部调解制度构建的过程中应回避这些问题，并汲取人民调解和行政调解的有益经验加以完善。

（三）教育纠纷仲裁制度

教育仲裁是指“学校、学生在教育和受教育活动的过程中发生了学校纠纷，并将这些纠纷提交给教育仲裁委员会裁决，教育仲裁委员会对其进行处理，并作出对双方具有法律效力的裁决，从而解决学校纠纷的一种方式或制度”。〔15 〕从上述定义可知，教育仲裁制度是一般仲裁制度在教育领域的具体化，其既具有一定的民间性、常规性，同时也具有一定的行政色彩。相较于申诉机制、调解机制，仲裁在教育纠纷的解决上具有独特的优势，而相对于其他领域的仲裁制度，如行政仲裁、劳动争议仲裁等，教育纠纷仲裁同样也突出了其在教育纠纷解决上的鲜明特点：

首先，教育仲裁制度具有较强的专业性，能够增强纠纷处理结果的说服力。教育纠纷尤其是学术纠纷的专业性是不可置疑的，解决纠纷时，就必然要依托更为专业的裁决制度。相对于其他制度而言，仲裁制度的专业性主要体现在教育仲裁的组成上。教育仲裁的仲裁员一般是由该领域的专家学者构成，这些学者对于教育纠纷的具体内容都有较为专业和清晰的认知。因此，会结合自身的专业知识对所涉纠纷进行处置，从而保障纠纷解决的专业性。这些专家虽然不是法律领域的专业人士，但是相对于法官而言，他们本身的專业知识和经验更为重要，而教育纠纷所涉及问题也并不是法官依据法律所能解决的，有时候法律适用倒是次要问题。

其次，教育仲裁制度具有一定的准司法属性，从而保障教育仲裁制度的权威性。一般而言，非诉讼解决机制的最大弊端就在于解决方式本身缺少相应的强制力和权威性，从而导致最终结果不能够很好地执行。教育仲裁制度在具体运作过程中能够克服上述缺陷，因为仲裁制度本身属于广义的司法制度，也是国家认可并提倡的纠纷解决制度。仲裁裁决的效力如同司法判决一样具有一定的强制力，虽然这种强制力不是最终的。另外，仲裁制度在运行的过程中还必须遵守法律规定的相应程序，坚持程序公正，从而保障仲裁结果的公正性。在众多仲裁程序中最为重要的程序应该是当事人必须在自愿的基础上选择仲裁，选择仲裁的事项和内容，甚至仲裁员的选择也可以由当事人加以选定，这样就能够促使仲裁制度本身具有独立性、中立性，仲裁结果也才能够更好地执行。

再次，教育仲裁还具有便捷性和经济性。相较于诉讼制度而言，仲裁可以采取一次裁决、一裁终局的原则，从而避免司法中上诉制度带来的时间成本和经济成本。另外，教育仲裁有时候主要是临时性的，对某一教育纠纷开展针对性的仲裁，从而减少常设机构带来的运行成本。因此，教育仲裁制度在纠纷解决效率和纠纷解决成本上具有鲜明的优势，也是解决教育纠纷的优先选择。

（四）教育纠纷诉讼制度

教育纠纷能否进行诉讼？在当下已经几乎没有争议。理论上，随着传统的特别权力关系理论逐步被打破，司法介入教育领域的深度和广度都逐渐加强。实践中，行政诉讼法对于学生的学位纠纷和纪律处分纠纷等逐步纳入受案范围，一系列影响深远的高等教育纠纷案件逐步成为打破原有教育纠纷诉讼制度壁垒的重要力量。最为典型的莫过于最高人民法院发布的第38号指导案例：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案。该案中最高人民法院明确指出：“1.高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服的，可以依法提起行政诉讼。2.高等学校依据违背国家法律、行政法规或规章的校规、校纪对受教育者作出退学处理等决定的，人民法院不予支持。3.高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时，应当允许该受教育者申辩，并在决定作出后及时向其送达，否则视为违反法定程序。”

（三）教育行政申诉制度与教育行政复议之间有重合，两者的分工和功能不明确

高等教育纠纷解决机制有内部和外部之分，其中外部纠纷解决机制主要包括教育行政申诉、行政复议、仲裁和诉讼等不同方式。在这些方式中最为突出的问题就是制度之间可能存在冲突。然而，一些制度的冲突尚且存在调节机制，而制度功能的重合则需要进一步研究和明确。正如上文提到的申诉制度分为教师申诉和学生申诉两种，也分为校内申诉和行政申诉。教师和学生都可以针对相关校师纠纷和校生纠纷提起行政申诉，其申诉受理机构一般是教育行政管理部门。可见，教育行政申诉制度和教育行政复议制度存在相雷同之处：首先，两者的受理机构都是教育行政管理部门;其次，两者在受案事项和范围上也存在共通之处，其范围较为固定;第三，处理效果上都不具有终局性，当事人都可以根据行政诉讼法的相关规定提起诉讼。而两者的不同显而易见最主要的乃是两者所依据的法律规范不同。行政申诉和教育行政复议存在重合，而同一行政机构按照不同的程序在受理到相同的案件时该如何处理？这在法律规范中并无明确规定，而行政机关能否合并处理或者作出同样的答复，也存在争议。

（四）高等学校领域纠纷的行政诉讼途径标准还需要明确

传统上，高校领域的纠纷因特别权力关系理论的影响而无法进入到司法视野，从而导致教师和学生权利得不到充分保障。然而，“随着我国教育现代化和法治建设的发展，学生个体的独立性越来越受到社会的认可和尊重”， 〔19 〕公民权利观念的兴起，使得司法审查功能在教育领域纠纷解决中也发挥着越来越重要的作用。许多原来无法进行司法审查的教育纠纷，也通过法院的努力和法治的推进而顺利进入诉讼领域。这一成就对于推进教育领域纠纷的合理解决大有助益。但是我们也应该清醒地发现高校领域的教育纠纷在进入行政诉讼的过程中仍然存在诸多问题，其中一个突出方面就是如何确定教育纠纷司法审查的基准。虽然有学者根据“重要性理论”，认为作为一项法治要求，法院必须受理诸如“勒令退学”“开除学籍”等与受教育权关系重大事项的诉讼，以对学生的基本权利提供必要的救济。〔20 〕但是什么情况下可以确定为“重大事项”？应该由谁来确认纠纷争议对象构成“重大事项”？这些问题仍然是困扰高等教育纠纷进入行政诉讼的关键所在。虽然总体上司法介入纠纷解决仍然应该坚持“有限性” 〔21 〕原则，应该尊重高校的自主管理权限，但是对于高校侵犯教师和学生权利的行为，如果不加以司法审查显然与法治精神相违背。而确定高等教育纠纷的行政诉讼标准则直接决定着有限性原则的合理适用。

四、我国高校内部纠纷解决机制的完善举措：多元化与重点突出相结合

我国高校内部纠纷解决机制在实践中的问题之所以存在其原因较为复杂，最为关键的有以下几个方面：首先，我国高校管理体制的改革时间较短，制度实施上仍存在进步空间。相对于西方社会长期以来的大学自治和法治传统，我国自计划经济时期向当下教育体制改革的进程还较短，许多潜在的问题还沒有得以解决。而高校改革进入深水期，许多问题还需要从教育法治的整体出发，加以系统改革。其次，高校内部纠纷解决机制的确立还需要依托现有的纠纷解决方式。因此，高校纠纷解决机制的确立还受制于现有的纠纷解决方式，如果已有的申诉、仲裁、复议和诉讼制度本身就存在问题，那么高校纠纷解决机制还需要克服这些问题并加以完善。最后，高校内部的纠纷解决方式的构建仍不到位，尤其是在机构设置和程序安排上。高校内部纠纷解决方式是在高校内部建立受理师生与学校纠纷的机构和程序，但是我国高校内部纠纷受理机构还存在公正性不足、程序设置不健全等问题，这也导致了高校纠纷无法在内部加以化解。从上述原因我们不难发现高校内部纠纷解决机制存在的问题并不容小觑，笔者认为要解决这些问题还需要从以下几方面着手：

第一，依赖制度和实践推动教师和学生权利观念的提升。高校纠纷的化解需要教师和学生积极主动捍卫自身权益，去提升维护自身利益的观念。然而，实践中许多教师和学生受限于维权本身带来的负面效应，以及维权成功几率较小等原因，不能够积极去对相关纠纷提出主张。因此，调动师生维护权利的积极性十分关键，也是推动高校管理秩序正常化的必然举措。提升教师和学生权利观念的方式和方法有许多种，传统上认为通过教育和引导是最主要的方式。“大量的实践表明，教育活动中的利益冲突，不能仅仅依靠教育法律法规、强制命令和行政手段来解决”， 〔22 〕但是笔者认为，理论上的教育和引导固然重要，但依靠制度运作和具体实践来加以推动更为直接有效。首先，制度的运行能够使许多师生在维护自身权利时有所依据，而具体实践，尤其是成功案例则能够激发教师和学生维护自身权利的热情。其次，具体实践不仅有助于培养学生权利观念，还能够引起公众的集体反思，对于高等教育领域存在的问题加以系统性解决，最终提高高校管理的法治化水平。

第二，完善申诉制度运行中存在的定位、程序和效果问题。申诉制度是高校内部纠纷解决机制的重要一环，这不仅是因为申诉制度在教育法律规范中有明确规定，在具体操作中申诉制度对于维护教生权利也发挥着至关重要的作用。但是正如上文所言，申诉制度存在的问题直接制约着申诉制度功能的发挥。因此，笔者认为应当从以下方面采取措施，来完善申诉制度。具体包括：（1）完善申诉机构的设置，从而提高申诉机构的独立性。高校申诉机构有的隶属于学生工作处，有的隶属于纪检监察部门。笔者认为，学生申诉机构应当直接隶属于学校，从而提高其在学校的地位，保证其独立性。（2）申诉机构的组成人员应当多元化，从而提高其公正性。吸纳更多的专业人士进入申诉机构，无论是专职还是兼职。这些人士应该包括行政人员、学校教师、教育行政管理部门工作人员等。（3）应当扩大教育申诉机构的受理范围，无论是教师申诉还是学生申诉。目前的申诉机构所能够受理的范围仍然有限，应该将所有高校内部纠纷的处理首先交给申诉机构，这样尽可能促使教育纠纷化解于高校之内。（4）设置更为完善的申诉程序，使申诉运行更加通畅。申诉程序并不如诉讼等程序那般复杂，但是在实践中也要进一步加以规范，尤其是受理审查程序、调解程序和听证程序等，这些程序直接关系到申诉制度的运行效果。通过以上措施的实施，申诉制度在运行方面的障碍则得到部分消除，有助于进一步提高申诉实效。

第三，建立不同教育纠纷解决机制之间的衔接和沟通机制，促使内部与外部纠纷解决机制协同推进。多元化的高等教育内部纠纷解决机制其弊端也不可忽视，其中最重要的是各种制度相互冲突和重叠，降低了纠纷解决的效率。如果要想解决这种问题就必须理顺各种纠纷解决机制的关系，探索各种制度之间的沟通和衔接机制，具体而言应做到以下几个方面：（1）将调解制度贯穿于各种重要的纠纷解决机制之中，尤其是申诉制度、仲裁制度、复议制度和诉讼制度之中。调解制度对于纠纷的解决，尤其是高等教育纠纷的解决都具有相应的优势，将调解制度贯彻于其中不仅缓解当事人双方的关系，有助于纠纷的解决，同时能够降低纠纷解决成本。（2）建立申诉和复议制度的一体受理制度。上文提到，当下的行政申诉和行政复议制度有诸多相互重叠之处，即使是当事人也难以区分。为了提高纠纷解决效率，解决两者之间相互重复的问题，应当探索同一纠纷的合并处理制度，将教育行政部门的相关资源加以整合。如果同一案件既有复议又有申诉，那么应当提高其重视程度，将两者合并之后加以高规格处置。（3）建立申诉、仲裁、复议制度与诉讼制度之间的沟通机制。司法救济，尤其是诉讼救济是当事人权利维护的最后路径，因此，如果一案件经历过申诉、仲裁和复议，那么可将之加以梳理直接进行诉讼制度。这样既可以提高纠纷解决效率，也能够方便当事人解决问题。

第四，健全高校糾纷解决机制的相应法律规范和程序，做到纠纷解决有法可依，有序可循。无论建立何种样态的纠纷解决机制，都需要有法律规范依据，有法律制度作为依托。而在法律规范层面，多元化的高校教育纠纷解决机制还存在缺陷。我国相关教育法规中大多规定了申诉制度，但是对于申诉制度的具体建立和运行又都没有相应的法律依据，这难免会造成许多制度无法加以推进。因此，笔者认为，在适当的时机可以制定和完善相关法律，其具体方式如下：（1）在条件允许的情况下制定专门的高等教育纠纷处理办法，可以是法律法规，也可以是规章，从而为高校内部纠纷解决提供统一的法律依据;（2）对已有的法律规范加以修改，将有关救济制度规定于其中，并对具体细节问题加以完善，从而保障其制度完整性;（3）运用相应的解释方法对相关规定加以解释，将法律已规定但未详细规定的制度内容形成解释方案加以公布，从而为救济制度提供法律依据。无论采取什么样的方法，其最终目的都是为了健全纠纷解决机制的法律依据，使制度运行有法可依，有章可循。

结  语

健全高等教育领域纠纷处理机制，是我国高等教育发展进程中必须解决的问题。在构建纠纷解决机制时，除了程序设计上为权利救济提供合法路径外，还需要充分考量高校自主权的行使与师生基本权利之间的根本冲突，无论是申诉制度还是调解制度抑或是其他制度，只有真正理解高校自治的理念基础和师生基本权利的权益边界，才有可能真正化解高校内部纠纷。