浅见我国历代行政体系的演变规律
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摘要：我国历代行政体系作为我国政治制度的重要组成部分，在从秦到清的演变中似乎有自身的规律。纵观历代的地方行政体系从郡县制、州郡制到行省制，其中这一变化的核心就是如何有利于中央集权，方便中央政府的管理，而其中的得失也是现今地方行政的借鉴。
关键词：历代地方行政体系；演变规律；启示
中图分类号：D69文献标识码：A文章编号：1006-026X（2012）02-0000-0２
地方政府是中国封建社会诸朝统治的社会基础。因此中央政府对其设置向来十分重视，不过总的来说集中表现在地方政府层级变化中，要么由二级变为三级，要么兼而有之，这一切以统治有利与无利为轴心。总的来看，中国古代地方的管理机制亦是应时而变的，具体来说有以下几种类型：方国制、分封制、郡县制、州郡制、行省制等。这一变化的核心就是紧紧围绕着如何有利于中央政府的控制和指挥，如何有利于中央集权的监制。但是我们这里就不涉及夏商周的方国制和分封制了，主要探讨从秦到清的地方行政体演变脉络。
自国家形成以来。历代帝王无不将全国划分为若干平等的地方行政区，自上而下，层层控制。行政区的划分，或出于地理上、经济上的原因，或服务于统治的的上需要。三代就有内（王畿）、外（诸侯）服之分，而滥觞与春秋时代，确立于战国的郡县制，为大一统的中央集权体制创造了条件。秦统一六国，罢诸侯置郡县。虽然据史书所载春秋时期就出现了郡县制，但这是多为灭小国后或边疆地区所设。秦统一后所置的郡县制则是中央集权制的重要组成部分，而且是普遍而严密的地方制度。秦的地方制度，是把地方政权分为二级——郡和县，秦始分天下36郡后增设4郡即为40郡。郡是地方最高一级的政权也是地方与中央间的重要环节。县是地方基本行政单位，万户以上的大县设置县令，不满万户设置县长。秦的中央集权比较集中而地方的自主性较小。
两汉的地方行政则划分为两部分：一是普遍实行的郡县制；二是对于有功之臣及亲王实行的侯国制。郡县制与侯国制并行，犬牙交错，并以郡国统县。据统计，汉高祖在秦的基础上增设26郡，后汉代各帝逐渐完善，到东汉顺帝是全国有104郡国。郡是皇帝直接统治区，国是皇帝间接统治区。县与县以下组织则承秦制，这里就不多探讨。但值得注意的是：到了东汉末年将原本作为监察区的州升为郡之上的一级行政单位，这样东汉的地方行政也有郡县两级变为州、郡、县三级制了。这个时候的州的数目只有十多个。实际这个时候的郡国的自主权是很大尤其是封国，经济政治大权在手。但这也为汉代封国的叛乱就埋下了隐患。
魏晋南北朝时期各王朝的地方机构，一方面沿袭前代的某些地方政权的组织形式，一方面根据形势又对地方机构进行了一些改革。州成为地方机构最高一级，并且三国至南北诸朝的州数逐渐增多。州郡的增加也意味着地方中高级官员的增加，造成了“民少官多，十羊九牧”的局面。由于魏晋南北朝为分裂的时代，地方行政区地划分也很为混乱，并且地方的离散意识加强，也可以看出当时地方自主权很大并且开始掌握兵权，割据反叛的情况就增多了。
隋又统一天下后，整理了魏晋以来极为混乱的地方区划，废除了所有的乔治州郡，将州、郡、县三级地方制改为州县两级。改革后的州比秦汉时的郡还要小，进一步消弱了地方势力，以便于中央管理，但也使地方区划过小，缺乏自主性。隋朝设州190个，州一级的地方官权力和地位小多了，地方的做事能力下降了。州设刺史，县设县令，县下五家为一保、五保为一闾、四闾为一族，分置保长、闾正、族正，对人民进行严密监视。
唐承隋制，地方行政设州县两级。唐太宗时将天下按山川形势分为十道。只作为一种地理区划，没有行政意义。盛唐时在原来十道基础上增为十五道，每道设监察性质的采访使一员，后来采访使权力膨胀，道逐渐构成了一级行政构架。后为强化边防的需要开始出现边地节度使。开元中期在边境设安西、北庭、范阳等九节度使，多有边将升任，掌一州或数州军、政、人、财及监察全权。“安史之乱”之后，全国各地的道均设节度使，掌握一道的全权。这样道就成为凌驾州之上的行政实体，唐末的地方行政体系就成为了道、州、县三级。而五代十国时期的政治极为混乱，政权更迭不断，这样的地方政权就很难受中央的节制，地方权重。
两宋对地方机构设置总的政策是：缩小行政单位，缩小长吏事权，地方机构职权极为分散。宋朝地方政府的机制为一虚二实的路州县三级。宋朝设“路”以监督府州军监，路设转运使、提点刑狱司、提举常平司、安抚使司，四司并立，职能各有所重，分掌军政、财政、民政和司法，互不统属，而又彼此监督。路级政府只是朝廷派驻各路的机构，朝廷通过路级政府实施对府州军监的监督，实际上是行使了一级政府的职能。但路这一级基本是虚设，但机构却越添越多。州县两级，主官不授实权而授知事，还设若干平级官员以分主官之权。同时州县在军事、财政和人事方面的权力越来越小，权力均收归中央。这样一来五代时期内重外轻的问题解决了，但地方上的主动性很小了。宋朝是中央与地方关系转变的关键时期，也开始了中央与地方内重外轻的局面。而辽、金、西夏多为承宋制。
元朝的疆域是历朝历代中最为广阔的，因此在地方行政管理上，也最为粗狂。这种粗狂集中的表现就是行省的设立。在除了蒙古草原广阔的疆域里设置了十个行省，也就是“行中书省”，属于这中央政府中书省的派出机构。行中书省为地方最高行政机构，人员按照中书省设置官吏。他们名义上属于中央，但对地方所有政务都可以管理。自从行省成为一级地方区划后，“省“这个概念由原来的中央属性，变为具有地方意义的单位。行省之下设路、府州和县三级行政区划。但由于元有直属省的府州、直属于路地县，也有不设路的府，还有属于府、州的县，有的府、州的只有一县，也有不设县的州，。可见，元代不仅地方行政区划层级混乱，而且统辖不一。这样实际为形成地方（行省）独大的局面埋下了隐患，地方分散主义也极为盛行。
明代地地方区划，明显要比元代整齐，层级也大大减少，只有省、府、县三级。鉴于元代地方分散主义倾向严重，明代在地方政府制度安排上，更多的强调中央集权，例如明朝采用：“三权分立”的做法，将一省的民政、刑政和军政大权，分属三个机构，三司互不统属，各自直属中央。这样，三司分权鼎立，可以防止地方权力过大，形成独立局面。但事无总统，又有运转不灵之弊。所以明中期以后，朝廷纷纷派部院大臣出任总督、巡抚各差，以驾于三司之上。后来为确保中央集权明遂设巡抚，作为都察院的派出机构以控制地方。后又设总督节制巡抚与三司形成督抚制度。这些总督、巡抚并非官名，只是一种差遣。但日久之后，也变成定制，到清代便把总督、巡抚作为一省的最高长官。行省县则按纳粮多少分为上、中、下三级，州有直隶州和属州。在西南少数民族地区设立特殊的管理机构—土司，边疆地区则设立卫所制度。明代实行宗藩制分封子孙到各地为王，享有很大的权力。后由于宗藩制弊端日益危害明王朝的存亡，宗藩制逐渐完善，藩王的权力被消减。
清承明制而有发展，在省一级，改督抚临时派遣制度为地方永久性官职，总督和巡抚已确定为最高长官，掌握地方一切中央集权，加强中央集权，行省制度最终成熟。行省之下，清朝继承了明代分巡道的制度，并进一步将道变为实体的行政机构，建有衙署，管辖府、县。清代一般行政区通称为直省 ，康熙年间全国有１８行省，光绪末年为２３行省。其地方行政机关为省、道、府、县４级。省是地方最高一级的行政组织，总督和巡抚是最高军政长官，属封疆大吏。总督一般管辖数省，巡抚只管一省。道严格说来，并不是一个行政区，而是介于省和府之间的一级行政机构。道员原为藩臬二司的派遣官，分守道和巡道两种。守道有固定的管辖区，主管钱谷政务；巡道分巡所管区域，掌理刑名事务。
从上面的简单叙述中我们可以大致看到在历代地方体系演变中有一条线索就是为加强中央集权服务的，为强化中央对地方的控制的考虑。秦始皇统一以后，以郡县制为基础，建立了一统帝国的层级体系。同时，又初创了皇帝派遣使者出巡视察、处理事务的垂直指挥体系。此后，层级越设越多，垂直派出机构或官员也越来越多，构成了一整套复杂的国家政务系统。从总体来看，历代王朝的统治者，都有不断增加行政层级的趋势。而在地方行政体系的演变过程中，中央与地方的关系在内重外轻与内轻外重的两端反复摆动，同时又一步紧似一步的走向极端的中央集权。地方与中央关系的调整中清晰的一条线索也是普遍规律就是地方权力越来越小，中央权力日益扩大，并且地方的自主性逐渐弱化。这是历代地方行政体系演变的一个简单的规律。
从汉代的州、唐朝的道、宋朝的路，最后到元明清的行省，这些作为中央机构的派出机构最终均演变为高一级的地方行政政权。历代中央派出机构逐渐地方政权化可以说是我国古代地方政权演变另一个可循的规律。
其三一条规律就是自秦以来各级地方政府的演变，基本上是在二级制和三级制之间波动，只有元朝是四级制。
其四是地方各级政府朝着非个性化的方向演变也就是更多受中央政府的节制。由于中央集权的加强地方的自主权限逐渐缩小，地方的行政效率也随之降低。
其五是地方机构设置由简到繁最后形成了叠床架屋的臃肿状况。从历代地方行政政权的机构设置与官员设置可以看出。例如秦的县级官员和机构设置较为简单而到了清朝县级机构和官员设置则比较复杂。这里就不详细叙述了。
其六是对地方行政权力的分割与地方高级官吏的牵制。这个在宋、明、清三朝的地方机构与官吏设置体现的较为明显。
当时之事，后事之师。历史为我们提供了地方行政体系的演变规律与得失，我们应该从中得到些启示和启发，追寻当代地方行政的改进和完善。首先是中央对地方自主权的适度掌握，为地方的经济文化发展创造条件。另外减少地方机构的冗杂，地方政权可以直接进行社会直接管理，提高地方行政机构的行政效率，为国家实现行政管理提供基层行政体系。
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