东亚地区大都市的管理层级设置及启示
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[摘 要]在城镇化取得举世瞩目成就的同时，我国城市管理效率低下等问题也日益凸显。东亚发达国家和地区的人口密度、历史传统与我国有很多相似之处，研究东亚典型城市的管理层级，对于提高我国城市管理效率具有重要借鉴意义。东京、首尔、台北和香港四个东亚典型城市治理层级的基本特点是：层级精简、结构扁平；各行政层级职能分立、合作互补；向市场和社会分权，实行基层自治。其对我国城市管理层级改革的启示是：应精简“二级政府、三级管理、四级落实”的科层高耸结构；打破职责同构，合理配置城市政府纵向职能分工；变“一只手”的政府管理为政府、市场、社会的共同治理，引导市场和社会参与城市基层治理。
[关键词]东亚大都市；政府治理；城市治理；城市基层治理；城市管理；管理层级；地方治理
[中图分类号] D035.5 [文献标识码] A
[文章编号]2096-1243（2018）03-0030-12
[收稿日期]2018-05-16
[基金项目]国家社科基金青年项目“基于行政扁平化的街道办事处改革研究”（13CZZ039）。
[作者简介]李媛媛（1981-），女，山东莱芜人，山东农业大学文法学院副教授，主要从事城乡基层治理研究；王泽（1990-），女，山东淄博人，华中师范大学政治与国际关系学院博士生，主要从事城乡基层治理研究。 改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城鎮化进程。如今，中国不仅拥有可比肩发达国家的城市数量，还拥有不逊色于纽约、巴黎、伦敦、东京等国际知名大都会规模的城市。然而，在城镇化取得举世瞩目成就的同时，我国城市管理的繁琐低效问题也日益凸显。为了提高管理效率、精简机构，《中共中央关于印发〈深化党和国家机构改革〉的通知》（中发[2018]11号）提出了改革的方向即“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”，但具体如何改革，仍须进一步探索。
提高城市管理效率，既要从国情出发，也要具有全球视野和开放思维，参考域外具有借鉴价值的城市管理经验。东亚是世界上人口分布最稠密的地区之一，深受儒家文化熏陶，积累了丰富的现代城市管理经验。日本是东亚最早开启工业化、城市化进程的国家，其首善之地东京早已跻身世界四大城市，在全球城市体系中扮演着领袖角色。韩国与我国台湾和香港地区作为1960年代以来经济腾飞、城市化加速的“亚洲四小龙”成员，也拥有丰富的大都市治理转型经验，首尔、台北和香港也具有重要的研究价值。为了充分借鉴东亚地区的大都市管理经验，本文选取了东京、首尔、台北和香港这四个典型城市作为研究对象展开探讨。
地方治理研究 2018年第3期东亚地区大都市的管理层级设置及启示一、东亚地区四个典型大城市的管理层级设置
（一）东京都的管理层级设置
东京作为日本的首都，拥有400余年的历史，其市制始建于明治时期，在二战后逐渐形成了“两级政府、三级管理、基层自治”的纵向管理模式。
东京的两级政府分别是指东京都和都内的区、市、町、村，构成了“都—区”或“都—市町村”的体制结构。东京都是日本47个广域自治体中唯一被称为“都”的自治体，面积约2188平方公里，截至2016年，人口约1351万，是世界上人口最稠密的城市之一。东京都主要负责跨越区市町村区域范围需要统一协调处理的事务，与区市町村进行联络、协调、劝导，以及普通区市町村难以处理的事务。东京都下设有市区内的23个特别区和西部近郊多摩地区的26个市、3个町、1个村以及太平洋诸岛的2个町、7个村。市町村作为基础自治体没有什么争议，特别区的基础自治体地位是在1974年、2000年才逐渐确立下来的，1974恢复了区长公选直选制、2000年清扫事业等从东京都移交出来[1]（P42-43）。区、市、町、村作为基础自治体，贴近居民，主要负责为居民提供基础性的公共服务，如安全、保健、环境保护、街区建设及各种设施的建设和维护等。东京都和区市町村的利益关系主要依靠政府间的协调委员会来进行协调。根据日本《地方自治法》规定，区市町村与都政府作为基础自治体和广域自治体，是相互平等、独立的关系，并不存在上下级隶属关系。为了协调两者关系，都内成立了“都区协议会”和“都市町村协议会”，对都与区市町村之间的财政调整、人事安排和建设规划进行审议，以此实现两级政府间的协调沟通与合作共治。
在两级政府之下，东京都的特别区内还设有地域中心这一派出机构。东京的23个特别行政区属于东京市区，人口密度高达每平方公里约14422人[2]（P75），人口相当稠密，管理任务较重。1974年，为了适应东京特大城市的发展需要，东京都在23个区政府之下设立了地域中心。东京都的市町村因人口较少，管理任务较轻，没有设立地域中心。每个区大约有十几个地域中心，每个地域中心管理2万人左右，区政府的地域中心部对地域中心实施领导和考核。地域中心内设有地域担当系和青少年担当系，同时设有高龄者会馆和儿童馆等社会事业单位，工作人员全部是公务员身份，工作经费也来源于政府拨款。主要负责：收集居民意见；支持市民活动和公益团体活动；为居民提供窗口服务，为儿童和老人等特殊群体提供服务等[3]。不难看出，地域中心作为区政府下设的行政机构，并非一级独立政府，其性质和地位相当于我国的街道办事处。
地域中心内还有一些具有公共性质的居民自治组织——町内会或称自治会。大多数町内会只拥有百十户左右会员，规模通常不大。其活动内容主要有三项：（1）代表居民与政府联络，向政府转达居民要求，作为居民代表参与社区管理；（2）在打扫公共卫生、治安管理、公共设施管理等方面协助政府工作；（3）组织介入庆祝活动，开展敬老会、儿童会等活动，密切居民间的关系[4]。二战前，町内会也经历过一段官办化时期，战后尤其是1970年代以来，随着居民民主和自治意识的提升，町内会逐渐走上组织自立的道路。会长多由德高望重之人担任，会长之下设副会长、会计、干事等，均由居民直选产生；资金也主要来源于每家每户缴纳的会费或企业赞助。所以说，町内会从性质上虽然类似于我国的居民委员会，但其自治色彩更为浓厚，在东京的基层治理中发挥着越来越重要的作用（见图1）。
