新时期美国海上危机管理的组织体系、特征分析与经验借鉴

摘要：美国东西两面濒临海洋，是一个典型的海洋大国，又是当今世界综合实力第一的海洋强国。随着冷战的结束，与传统安全相关的海上危机有逐渐减少的趋势，而与经济、资源、生态环境、能源、海盗、恐怖主义等非传统安全相关的海上危机却日益增多，愈益成为海上和国家安全的主要威胁。美国在遭遇和应对各种传统和非传统海上危机的过程中，逐渐形成了一套相对系统和健全的海上危机管理机制，也摸索和积累了比较丰富的海上危机管理经验，为有效预防、管理和化解危机提供了必要的条件。这些经验对世界其他国家尤其是中国的海上危机管理具有非常重要的借鉴意义。

关键词：新时期　美国　海上危机管理

中图分类号：D80　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2008)03-0051-58

美国东濒大西洋，西临太平洋，是一个典型的海洋大国，又是当今世界综合实力独占鳌头的海洋强国。美国的地理位置，以及美国所持的外交与国际战略，决定了美国是一个海上危机多发的行为体。美国建国后，与传统安全相关的海上危机越发多见，成为美国国家管理行为中的主要对象之一。1860年“特伦特号”国际危机、1898年美西“缅因号”危机、1962年古巴导弹危机就是这些危机的典型表现。随着冷战的结束，与传统安全相关的海上危机有逐渐减少的趋势，而与经济、资源、生态环境、能源、海盗、恐怖主义等非传统安全相关的海上危机却日益增多，愈益成为海上和国家安全的主要威胁。这包括2001年中美南海撞机危机、2005年卡特里娜飓风危机等等。美国在遭遇和应对各种传统和非传统的海上危机的过程中，逐渐形成了一套相对系统和健全的海上危机管理机制，也摸索和积累了比较丰富的海上危机管理经验，为有效预防、管理和化解危机提供了必要的条件。

一、美国海上危机管理的组织体系

海上危机的有效管理离不开相应的组织机构。海上危机与其他危机的共同性和差异性，决定了海上危机与其他危机管理组织机构的一致性和差异性。一般来说，如果把危机分为国家安全危机、经济危机、社会危机和道德危机的话，海上危机主要属于国家安全危机，是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、联邦危机管理局、国土安全部、情报机构、海上武装力量等有关单位分工负责的综合性动态组织体系。

1　总统。在当代，总统是美国政治舞台最中心的和权力最大的人物。总统集国家元首、政府首脑和武装力量总司令三大职务于一身。总统确定国家的航向，提出和执行国家的对内对外政策，并对这些政策负有最后责任。美国总统制的性质决定了总统是国家危机管理包括海上危机管理的核心要素。美国的危机管理机制以总统为核心，由总统在听取高级顾问或高层工作班子意见和建议后作出决策。作为国家元首、政府首脑和武装力量总司令，总统在海上危机管理中发挥着核心作用。

首先，总统作为海上危机管理的最高负责人，有权成立临时性的海上危机管理机构。例如，2001年中美南海上空撞机事件发生后，布什总统迅速成立了专门的危机处理小组，成员包括鲍威尔、副国务卿阿米蒂奇、副总统办公室主任路易斯·利比、副国防部长沃尔福威茨、赖斯及其助手斯蒂芬·哈利德等，负责政策制定。其次，总统具有海上危机管理的最高决策权。临时性的海上危机管理机构提出的任何解决方案和决议，以及其他危机管理机构制定的海上危机管理政策建议，最后均须总统同意方能生效。依据法律，总统有权掌握所有有关于危机事件的情报，对危机管理的各个环节进行指挥、调动和协调。总统是国家安全委员会主席和三军统帅。美国总统的这种地位使得其在海上危机决策中居于最高的地位。尽管美国政治体制的安排使得总统的权力受到立法机关、司法机关的牵制，然而，在面临危机形势时，最终的决策都是由总统作出的。另外，总统具有海上危机的首位判断权。总统的首位判断权既是指总统作为海上危机管理的最高负责人具有对海上情势作出权威性判断的权力，又指总统在第一时间对海上危机的反应决定了海上危机的后续应对措施。例如，古巴导弹危机中，美国情报机关觉察到苏联对古巴的军运，肯尼迪总统在第一时间便做出了强硬反应，从一开始就将危机界定为美苏两个大国之间的对抗，排除了或是与卡斯特罗接触或是推翻卡斯特罗的方案，而以苏联作为直接打交道的对手。这种第一时间的反应决定了对海上危机的后续应对措施，并直接关系到海上危机管理的成败。

2　国家安全委员会(NSC)。海上危机管理是美国国家安全管理的一个重要组成部分。美国国家安全委员会是美国国家安全的最高咨询和办事机构，也是美国国内和国际危机管理的权威机构。国家安全委员会成立于冷战初期的1947年，依据《国家安全法》，美国国家安全委员会是美国协调国家安全战略、对威胁本国安全利益的各种因素做出决策反应的法定机构。由于历任总统对国家安全委员会的管理和利用方式不同，因此国安会的组成、作用和特点在不同的总统任期会发生相应变化。事实上，“国家安全委员会工作班子是美国政府中变化幅度最大的机构，几乎没有哪几个总统领导下的国家安全委员会结构完全相同。”目前的国家安全委员会的经常性成员包括：总统(主席)、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长、参谋长联席会议主席和正副总统安全事务助理等。作为美国国内和国际危机管理的权威机构，美国国家安全委员会的海上危机管理决策流程一般分为最高及、部长级和副部长级三个层次。其中最高级会议由总统主持，参加者为国家安全委员会的主要成员。部长级会议由国家安全事务助理主持，主要负责审查、协调和监督国家安全政策及其执行情况。参与者除该委员会的主要成员外，还包括其他临时指定的有关部门负责人。副部长级会议一般由国家安全事务副助理主持，负责审查和监督国家安全委员会部际间的协调工作，对危机管理提出对策建议，成员包括副国务卿、中情局副局长、国防部副部长、参谋长联席会议副主席及其他临时指定的有关部门副部长级官员。从总的趋势看，美国国家安全委员会的危机管理权限有不断加强的趋势。例如，在1995－1996年的第三次台海危机中，美国国家安全委员会通过在白宫情况室举行的一系列主管和副职委员会会议来协调政策规划。国家安全委员会同驻外机构、政府机构和主要军事指挥部进行联系，以保证各方均能充分理解美国的政策、战略、意图以及美国更倾向于何种危机解决方案。美国国家安全委员会的性质和结果使得其在海上危机管理过程中负有重大的使命，发挥着非常重要的作用。

3　联邦危机管理局(The Federal Emergency Management Agency，FEMA)。联邦危机管理局又称联邦紧急事态管理局或联邦应急中心，它是卡特总统在1979年吸收原联邦保险管理局、国家火灾防止局、国家气候服务项目、联邦灾难协助管理局以及国防部民防系统等的职责，将100多个与灾害责任有关的联邦政府部门合并成立的独立政府机构。FEMA作为国家紧急事态处理系统的一部分，与联邦政府的其他机关包括国防部、卫生部、运输部和司法部等27个联邦机关进行合作。此外还与包括美国红十字会等慈善机构、社会志愿机构等建立了

较为广泛的联系。联邦危机管理局总部位于华盛顿特区，除了在全国各地设立10个区域办公室和2个地区办公室外，还建有紧急事态援助中心和训练中心。经过多年的发展，联邦危机管理局已经发展为一个综合应急管理系统，其工作范围相当广泛，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作，涵盖了灾害发生的各阶段。例如，联邦危机管理局在其“新的FEMA2008——新的视野”中指出，联邦危机管理局致力于帮助美国人民对自然或人为灾害的准备、预防、响应和恢复。一旦发生大规模的海上自然灾害，如卡特里娜飓风危机，联邦危机管理局即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾害损失降到最低。2003年3月，联邦危机管理局加入新成立的国土安全部。

4　国土安全部(Department of Homeland Security)。国土安全部，又称本土安全部。2002年6月7日，布什总统将国土安全办公室由跨部委协调机构升级为内阁级大部的国土安全部。美国海关、移民局、海岸警卫队、情报部门的一部分业务交由国土安全部统一指挥。㈣2003年，联邦危机管理局并入国土安全部，成为国土安全部的一个内设机构。国土安全部的主要任务是预防在美国国内发生的恐怖分子袭击；提高美国对恐怖主义的应对能力；一旦恐怖袭击发生，使损失减少并尽快恢复。由于美国东西两面濒临海洋，海洋领土是国土的重要组成部分，加上海上恐怖主义日益成为威胁国家安全的一种新的恐怖主义形式。因此，应对海上危机也成为国土安全部的一项重要任务。例如，在国土安全部的四大业务分部中，就有一个统管主要边境、领海和运输安全的边境与运输安全分部。此外，2003年起隶属于国土全部的联邦危机管理局也负有管理海上危机的重任。由此可见，国土安全部在美国海上危机管理方面的作用也非常重要。

5　情报系统。形势瞬息万变是危机的重要特征，这就决定了情报在危机管理和国家安全决策中起着非常重要的作用。由于海上危机一般发生在交通和通讯相对隔离的海上，较之陆上危机更难以获取危机管理所需的信息。正因为如此，及时准确的情报是成功进行海上危机管理不可或缺的前提。美国非常注重情报系统在国家安全和危机管理中的作用，到目前为止，已经建立了一个包括中央情报局、国家安全局、联邦调查局、国防情报局、陆海空三军下属情报局、国家安全部情报分析局等情报机构所组成的庞大情报系统。其中，中央情报局是美国情报机构中唯一归属国家安全委员会领导的机构。中央情报局长既是国家安全委员会法定顾问和对外情报委员会主席，也是情报界的总管——中央情报主任。中央情报局的主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议；协调美国国内相关情报机构的工作；同时，在境外采取隐蔽行动，执行特殊任务。以中央情报局为中心的美国情报系统在美国历次海上危机管理过程中发挥了重要的作用，如古巴导弹危机过程中肯尼迪总统的许多决策都是以情报系统提供的信息为前提和依据的。另一方面，情报系统的活动也成为引发海上危机的一个重要因素，例如，正是因为美国EP-3电子情报侦察机对中国领空的侵犯引发了严重的中美撞机危机。

6　海上武装力量。美国拥有当今世界上最强大的海上武装力量，这为美国海上危机管理提供了可靠的保障。海军是一个国家主要的海上武装力量。美国海军由舰艇部队(包括水面舰艇部队和潜艇部队)、海军航空兵部队、海上勤务部队和岸基部队四大兵种组成。目前。美国海军在编的主要司令部包括大西洋舰队司令部、太平详舰队司令部，驻欧海军司令部、军事海运司令部，水雷海军南方司令部和海军特种作战置令部等。海军是美国最大的军种，约57万人，约占美国整体军力的四成。美军的航母数目达12艘，超过全球其他国家航母的总和。美国海军不仅规模庞大，而且拥有先进的装备。在当今时代，尽管军事力量在综合国力中所占的比例不断下降，然而，无论如何，海上武装力量作为综合国力的一个重要组成部分，在一个国家的海上危机管理中仍然具有举足轻重的作用。海上武装力量对海上危机的成功管理具有直接的影响。此外，由于一个国家的武装力量是整合在一起的，除了海上武装力量之外，美国所拥有的其他强大武装力量也对其海上危机的成功管理作用重大。

二、美国海上危机管理的特征分析

海上危机管理作为美国危机管理的一个重要日益重要的领域，具有以下几个方面的特征：

1　危机管理机制以总统为核心，实行专业分工与协调合作。从美国海上危机管理的全过程来看，总统是最重要的决策和控制者，是一种“总统政治学模式”。而在海上危机管理的预警、决策、控制和恢复等过程中，国家安全委员会、联邦危机管理局、国土安全部、情报系统和海上武装力量既分工负责、各施其职，又相互协调、密切配合。这种危机管理体系既保证了“官僚政治学模式”能够充分地考虑各方面的情况，进行充分的探讨，弥补了“总统独揽决策”的不足，有利于决策的科学化；又保证了危机管理体系可以最大限度地减少时间迟滞，各职能机构能够在第一时间履行自身的危机管理职责。在海上危机爆发时，民众压力、党派利益和国际环境等因素，往往使危机管理的目标模糊和问题复杂，总统在危机管理中的最高地位有利于危机管理服从国家的战略目标，而各危机管理组织机构的专业分工和协调配合则有利于确定科学合理的战略目标并使该战略目标切实地反映在危机管理各环节中。例如，在古巴导弹危机中，肯尼迪总统既积极听取相关组织机构和人员的意见和建议，在形成决策之后又坚定不移地加以推行。这是美国海上危机管理的一个重要特点，也是美国海上危机管理较为成功的重要原因。

2　危机管理实用主义色彩浓厚。美国在国际危机管理中一向以实用主义著称。尼克松在谈到美国开国元勋们对国际危机管理的基本指导原则时指出，“他们都是理想主义者，但也是非常实际的人。……他们知道没有实用主义的理想主义是无所作为的，而没有理想主义的实用主义却又是毫无意义的。”这在美国海上危机管理过程中也表现得很明显。其中一个重要表现就是美国以国家战略目标和核心利益作为海上危机管理的根本标准，甚至为了国家的战略目标和核心利益可以暂时忍气吞声。美国内战期间林肯总统对“特伦特号”海上危机的管理就是一个典型的例子。1861年11月8日，美国南部两名代表乘英国邮轮“特伦特号”赴欧进行外交活动。联邦军舰在公海拦截了这艘船，并强行带走了两名代表。11月30日，英国要求立即释放代表并为此道歉，否则就断绝外交关系；同时宣布暂时禁止军火出口，并在加拿大增兵8000人。由此引发了“特伦特号”海上危机，且危机有升级为战争的危险。林肯总统为了集中力量打赢内战，维护联邦统一这一战略目标，最终决定妥协，避免战争。1862年1月1日，代表被释放，危机平息。美国尽管在这次海上危机中背负了屈辱，却有力保证了南北战争的胜利。林肯总统在谈到此次让步时曾表示：“这是相当难以吞咽的苦药丸，但感到宽慰的是，我相信英国在这件事上的胜利只是暂时的，等到我们胜利的结束战争之后，

我们就会变得非常强大，以至我们能对英国使我们蒙受这种难堪而算总帐。”值得一提的是，美国果然在战后向英国提出了“亚拉巴马赔偿”，要求英国赔偿因支持南方而给美国造成的损失，并获得成功。“特伦特号”海上危机的管理方式反映了美国危机管理服从并服务于国家战略的原则，也体现了较强的实用主义色彩。如果说“特伦特号”海上危机管理反映了美国海上危机管理的实用主义传统，那么这种实用主义传统一直延续至今，在冷战后美国对台海危机等海上危机的决策及应对过程中也体现得较为明显。

3　国内因素对危机管理的影响较明显。国际政治虽然有一定的相对独立性和特殊性，但不可避免地受国内政治因素的影响，实际上是国内政治的延伸，这在美国表现得尤为明显。美国的海上危机管理往往需要考虑其国内政治目标。在海上危机管理过程中，美国危机管理决策和措施的选择通常夹杂了选举政治的考量、与国会的博弈以及与利益集团的互动等目标，一定程度上受到国会、媒体和利益集团等方面的影响。例如，1995年，在代表台湾的利益集团的大肆游说下，克林顿政府同意李登辉访美，由此导致中美新一轮的台海危机，给两国关系带来严重的挑战。在危机发生后，“国会议员通过一系列的决议、听证会和给总统的信函对1996年台海危机的管理过程不断施加影响。很多人要求对中国的威胁作出更强硬的反应；还有人要求行政机构在处理危机的问题上按照《与台湾关系法》的要求同国会进行磋商。”媒体和利益集团也通过各自的方式力图对台海危机的管理发挥影响。

4　海上危机管理的场所涉及全球海域。二战的结局不仅仅是造就了美国一极霸权的形成，同时也使苏联赢得了国际地位，形成了美苏争霸的两极格局。随着苏联的解体和冷战的结束，长达半个世纪之久的两极格局消失了，世界出现了多极化的趋势，与此同时美国成了唯一的超级大国。雄厚的实力使得美国在二战后将自身的安全及国家利益与全球联系起来，尤其是自冷战以来，美国的“安全战略表现了典型的全球战略性质。”美国的全球安全战略也体现在其海上危机管理的特征上。由于美国超强的军事经济实力和全球安全战略，美国宣称整个世界的安全都关系到其国家利益，并将其强大的海上军事力量部署在世界各地，这就使得其海上危机管理的场所遍布整个世界。而与美国的领海相比，更多的海上危机往往发生在远离其领海的世界其他海域。这就使美国的海上危机管理远远超越了国内危机的范畴，更多的涉及到国际关系的处理。同时，由于美国海上危机管理的全球性是与其全球安全战略和军事部署联系在一起的，也就使得其在海上危机管理过程中往往是属于引发海上危机的一方。具有更多的主动性。

三、美国海上危机管理的经验借鉴

美国在长期应对和管理海上危机的过程中，积累了较为丰富的海上危机管理经验。这些经验对世界其他国家的海上危机管理具有重要的借鉴作用。

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建立健全的危机管理机制。健全的危机管理机制是有效应对和管理危机的重要前提。“美国的危机管理机制是以总统为核心，由总统在听取高级顾问或高层工作班子意见和建议后作出决策。总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。”美国应对海上危机的管理机制比较成熟，建立了以总统直接领导、由专门对付各种危机的政府部门参与的组织体系。在总统的领导下，国家安全委员会、联邦危机管理局、国土安全部、情报系统和海上武装力量各施其职，分工合作。在海上危机管理过程中，以中央情报局为中心的强大情报系统为美国的海上危机决策提供了不可或缺的信息和情报支持；以总统为核心的海上危机决策体系精干高效，通常能够迅速对海上危机作出判断并制定相应的政策；联邦危机管理局、国土安全部(2003年后合并了联邦危机管理局)、海上武装力量等危机管理组织则根据决策体系的决策迅速展开行动，对海上危机进行控制、管理和恢复工作。这样，相对成熟的海上危机组织体系在海上危机管理的各个流程中既分工负责，又协调配合，构成了美国较为健全的海上危机管理机制。

2　重视海上危机的依法管理。美国在海上危机管理方面取得了较大的成绩，其中一个重要的原因就是其重视危机管理法制建设并严格依法管理。正如有学者指出的，美国“与限权政府原则相联系的另一宪法原则是法治而非人治。”法治不仅要求有法可依，而且要求严格依法办事。法治原则在美国危机管理和海上危机管理中也体现得很明显。首先，美国注重海上危机管理的法制建设。适用于美国海上危机管理的法律不仅包括规范一般国家安全和危机管理的法律，而且包括专门规范海上安全和危机管理的法律。前者如《联邦减灾法案》、《全国紧急事态法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》等，这些法律也适用海上危机管理；后者包括《港口航道安全法》、《2001年港口和海上安全法》、《2002年海上运输反恐法》等，这些法律对美国港口和海上危机管理所涉及的各个方面作了较为详细的规定。例如《港口航道安全法》要求所有进入美国12海里领海的船舶在进入该领域前96小时通知海岸警卫队，扩大了海岸警卫队的管辖权；允许派遣海岸警卫人员在某些设施和船舶上进行侦察并对恐怖活动予以回击。除了国内危机管理立法，美国主导或认同的一些有关危机管理的国际法也成为美国海上危机管理的重要依据。例如，“9·11”事件后，在美国的倡导和推动下，国际海事组织迅速通过了1974年《海上人命安全公约》(International Conventionforthe Safety of Life at Sea 1974，简称SOLAS)修正案，该修正案增加了第XI-2章“加强海上保安的特别措施”，同时为了与SOLAS公约的附则修正案第XI-2章相配套，国际海事组织制定了《国际船舶和港口设施保安规则》(International ship and Port Facility Security Code，简称ISPS)，对港口安全进行了规定，尤其是对港口设施提出了保安要求。其此，美国严格依据危机管理立法进行海上危机管理。美国强调海上危机管理的合法性，一旦海上危机事件发生，美国重视根据国内危机管理立法或者利用相关国际法采取行动。例如，在中美台海危机中，美国危机管理的一个重要目标是利用台湾问题遏制中国，然而其宣称的则是遵守美国《与台湾关系法》规定的对台湾的所谓“安全承诺。”尽管这种逻辑存在严重的漏洞，然而，在美国看来，这种行为是“法律要求的”，从而为其采取行动提供了一种“合法性”。又如，在1962年古巴导弹危机期间，肯尼迪政府根据美国国际法专家的意见，把对古巴海域的军事封锁成为“检疫隔离”，就是因为按照国际法的理解，军事封锁等同于宣战行为。除了注重危机管理立法和依法管理外，美国也注重对于危机管理的效果进行依法评估，并根据评估结果对相关危机管理机构及其人员进行奖惩。

3　注重情报系统的作用。随着科学技术的突飞猛进和全球化的不断推进，各种对国家安全造成威胁的不确定性因素也越来越多，且日益复杂、瞬息万变。这样，要有效地应对危机，

更加离不开情报的作用。信息情报可以对危机形势提供预警，对危机的发展作出动态描述，并有助于确定危机中可能出现的各种意外事件。海上危机管理尤其如此。二战以来，特别是冷战结束以来，美国海上危机管理成绩的取得，与情报系统的作用是分不开的。美国在应对各种危机的过程中，逐渐形成了一个以中央情报局为中心的庞大情报系统。“9·11”事件后，美国对情报系统进行了改组，扩大了中央情报局的规模，改组了联邦调查局，增加了情报机构活动经费，并且加强情报机构之间的合作。以情报活动经费为例，2002年7月23-24日，美国会众参两院先后通过一项总额为289亿美元的反恐拨款法案，其中一半将用于国防部和情报部门的反恐战。通过改组，该情报系统具有更加强大的情报搜集、分析、筛选和整理能力，能够为总统及其他危机决策机构提供及时而准确的情报信息，以便危机管理体系在危机发生的第一时间就作出准确的反应。美国情报系统一向在海上危机管理中发挥着重要的信息支持作用，改组后的情报系统为美国海上危机管理提供了更为可靠的信息保障。

4　坚持国家利益与实力的原则。美国在海上危机管理过程中将国家利益与实力原则作为自身决策和行动的首要判断标准。这种判断标准使得美国在海上危机管理中能够坚持自身的目标和方向，并且努力加以实现。国际危机管理的实质是短时期内组织、协调国家力量，对抗威胁，实现、维护和发展国家利益。国家利益是影响危机决策及其效果的核心因素，国际危机管理的根本目的在于最大可能地维护国家利益。从西方国际关系理论中得出的一个结论是：“国家利益在一个国家的外交决策中起着关键的作用，任何其他因素在外交决策中都不可以取代它。”海上危机管理也是这样。国家利益可以划分为不同层次，1992年成立的美国国家利益委员会在四年之后发表了一份有关美国国家利益的研究报告，报告将国家利益划分为根本利益、极端重要利益、重要利益和次要利益四个层次。在美国海上危机管理过程中，所涉及的利益层次往往决定了美国的相应政策和行动。对于被判断为的根本利益，美国在海上危机管理中是绝不妥协的，如古巴导弹危机；而对于次要利益，美国则根据具体情势而有可能妥协。实力包括硬实力和软实力。在美国的海上危机管理中，美国注重综合运用以武装力量为主要体现的硬实力和以合法性、文化、意识形态等为代表的软实力。以1996年中美台海危机为例，一方面美国派出两艘航空母舰进行武力威慑，另一方面又强调这种行为的法律依据，为其干涉中国内政提供所谓的“合法性”。然而，美国这种综合运用硬实力和软实力的危机管理战略确实取得了较大的成效。以古巴导弹危机为例，美国一方面动用强大的海上武装力量对古巴进行海上封锁，另一方面强调苏联行为对美国威胁的严重性，从而赢得了国内外的广泛支持，最终迫使苏联撤出再古巴的导弹。

我国是一个典型的大陆滨海国家，也是一个海上危机多发和易发的国家。进入21世纪，长期存在的传统安全威胁和日益增多的非传统安全威胁，导致了海上危机的来源和影响因素日益多样化，使我国面临着复杂的海上安全形势。可以说，海上可能发生的各种危机，包括领土和主权争议、海域和领海界线纷争、海洋资源权益之争、大国海上冲突、海上环境污染和自然灾害、海盗及恐怖主义袭击等，都有可能在中国周边海域发生。这些海上危机，其中有些已经发生或正在发生，其他的也有发生的较大可能性。不管怎样，建构一种科学、合理、先进的海上危机管理机制，对海上危机进行有效的管理，直接关系到我国的国防安全和国家发展。一方面，海上危机管理机制的建设要立足我国的具体国情；另一方面，海上危机是海洋国家所面临的一个共同问题，可以而且应该借鉴其他国家的先进经验。就此而言，美国在长期的海上危机管理过程中积累了相当丰富的经验，并建立相应的危机管理机制，这对于新时期中国海上危机管理具有重要的借鉴意义。