揭开国际刑事法庭的神秘面纱
时间：2021-03-25 07:57:17 来源：达达文档网 本文已影响 人 
2009年4月至6月,根据审计署联合国审计项目计划安排,我先后参与了对卢旺达问题国际刑事法庭(ICTR,以下简称卢旺达刑庭)和前南斯拉夫问题国际刑事法庭(ICTY,以下简称前南刑庭)的审计。作为一名学法律出身的审计人,能够参加这两个国际刑事法庭的审计项目,心情格外复杂。恰如在现场审计时,向法官、检察官们表达的那样:作为一位法律人,对各位法学泰斗致以崇高的敬意;而作为一名外部审计师,将严格履行审计监督职责。
一、因种族冲突而设立的国际法庭
查阅两个国际法庭相关的文献资料,主流观点认为两个法庭的设立是由种族冲突引起。打开前南刑庭的网站,主页上有这样一句话“Bringing war criminals to justice, bringing justice to victims”。在理解时,我对“victims”的概念作了广义解释,将其译为“世人”,并将这句话译为“将战犯绳之以法,把正义还给世人”。的确,种族灭绝的受害者岂止是那些在大屠杀中的罹难者,它泯灭了人性的良知,伤害了全世界民众的情感,国际社会应当通过审判,让世人重获正义。
前南刑庭的设立背景:1991年,前南斯拉夫政局发生剧烈动荡。在国家解体过程中,武装冲突先在斯洛文尼亚爆发,继而在克罗地亚,最后在波黑全面展开。战火使成千上万平民流离失所。雪上加霜的是,冲突各方都无视国际人道主义法,实行种族清洗,任意杀害无辜平民、捣毁房屋庙宇,进行恐怖主义袭击,扣留人质。为了制止这些罪行,并将这些犯罪的责任人绳之以法,联合国决定设立前南刑庭,以审判前南斯拉夫境内严重违反国际人道主义法的罪犯。1993年5月25日,前南刑庭在荷兰海牙正式成立,当时法庭办公地点尚未确定,成立大会在国际法院所在地和平宫举行。我国著名法学家李浩培先生作为首批上诉庭法官出席了成立大会。
卢旺达刑庭的设立:卢旺达是地处中非的不发达国家,境内的图西族和胡图族占总人口的99%。一战后,两个民族就纷争不断。1994年2月,随着两个政党的领导人被害,执政的胡图族开始对图西族和本民族反对党进行杀害。1994年4月6日,卢旺达总统等人乘坐的飞机坠毁,成为大屠杀的导火索。次日凌晨,总统卫队和军队开始屠杀图西族和支持两民族结盟的胡图族人。4月12日,屠杀升级。在100天内,50万至100万图西族和胡图族反对派被杀害。为了惩治大屠杀的罪人,1994年11月8日安理会通过955号决议,设立卢旺达刑庭。后几经商讨,法庭地点选定在坦桑尼亚北部小城阿鲁沙。
二、常见国际司法机构间的比较
目前,联合国系统下的司法机构主要包括国际法院(ICJ)、联合国行政法庭(UNAT)、前南斯拉夫问题国际刑事法庭(ICTY)、卢旺达问题国际刑事法庭(ICTR)、塞拉利昂问题特别法庭、柬埔寨法院特别法庭及黎巴嫩问题特别法庭。另外,随着今年国际刑事法院(ICC)对苏丹总统巴希尔发出逮捕令,它也更加受到公众的关注,但需要注意的是,国际刑事法院受《罗马规约》约束,本身作为一个常设的独立性国际组织,并非联合国系统下的司法机构。
在上述的国际司法机构中,国际法院、国际刑事法院、前南刑庭与卢旺达刑庭之间比较容易混淆。特别是国际法院、国际刑事法院和前南刑庭,它们都设在“国际法之都”的海牙。很多媒体在相关报道中,往往笼统地以“国际法庭”代之,公众对几个机构之间的区别难以把握。笔者试从以下四个方面进行比较,帮助分辨其间的差异:
1.法律地位不同。
国际法院是根据《联合国宪章》设立,它依照《国际法院规约》及其本身的《法院规则》运作,《国际法院规约》本身构成《联合国宪章》的一部分。国际法院与联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、秘书处共同组成联合国的六大主要机构,它承担着世界法院的角色,是联合国最重要的司法机构。
前南刑庭与卢旺达刑庭作为安理会的附属机构,常被称作“姐妹庭”,都是由安理会按照联合国宪章第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”及第五章第二十九条“安全理事会得设立其认为于行使职务所必需之辅助机关”的规定而设立的,法庭的重大事项通常需要由安理会决定。如在当前法庭处于完成工作战略阶段,法庭每隔半年都要向安理会报告进展情况。
国际刑事法院是第一个由缔约国以条约设立的常设性国际司法机构,它受《罗马规约》的约束,该规约于1998年7月17日由120个国家共同签署,在2002年7月1日由60个国家批准后方正式生效。它虽然可以受理安理会移交的案件,但并非联合国的组成部门,具有很强的独立性。根据《罗马规约》第二条的规定:本法院应当以本规约缔约国大会批准后,由院长代表本法院缔结的协定与联合国建立关系。
2.历史使命不同。
国际法院设立的目的是实现联合国的一项主要宗旨:“以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”,它具有双重作用:依照国际法解决各国向其提交的法律争端,并就正式认可的联合国机关和专门机构提交的法律问题提供咨询意见。而且,国际法院只受理主权国家之间的争端,不受理来自个人和团体的诉讼,所处理的问题常常都是国际关系中的一些重大问题,比如两国之间的领土纠纷、海洋划界问题。中国首任国际法院大法官倪征日奥(yù)先生在国际法院处理的第一个案子就是“突尼斯和利比亚大陆架划界案”。
前南刑庭与卢旺达刑庭的历史使命在其完整的名称中作了较为详细的描述。前南刑庭是专门起诉应对1991年以来在前南斯拉夫境内实施严重违反国际人道主义法行为负有责任之人,主要包括四类行为:灭绝种族行为;危害人类罪;严重违反1949年各项《日内瓦公约》的行为;严重违反战争法规或惯例的行为。卢旺达刑庭是起诉应对1994年1月1日至12月31日期间在卢旺达境内实施种族灭绝和其它严重违反国际人道主义法行为负有责任之人和应对这一期间邻国境内种族灭绝和其他这类违法行为负责的卢旺达公民的国际刑事法庭,主要包括三类行为:灭绝种族行为;危害人类罪;严重违反1949年各项《日内瓦公约》的行为。可见,二者的使命都具有专一性、唯一性的特点。
根据《罗马规约》第四条、第五条的规定,国际刑事法院可以在任何缔约国境内,或以特别协定在任何其他国家境内,行使其职能和权力;该法院的管辖权限于整个国际社会关注的最严重犯罪,对下列犯罪具有管辖权:(1)灭绝种族罪;(2)危害人类罪;(3)战争罪;(4)侵略罪。可见,国际刑事法院的地域管辖权在于“缔约国境内,或以特别协定在任何其他国家境内”。
3.存续时间不同。
所担负历史使命的不同决定了四个国际司法机构的存续时间之不同:国际法院是联合国的常设性机构,没有存续时间的要求。前南刑庭、卢旺达刑庭是临时性机构,将随着审判任务的结束而关闭。因涉及案件审判的复杂性,两个法庭的关闭期限尚未最终确定,但是现在已经处于实施完成战略,逐渐缩编的阶段,预计很快将彻底关闭。国际刑事法院是常设性机构,其设立之初就是在借鉴了纽伦堡审判、东京审判、以及前南刑庭、卢旺达刑庭的经验基础之上,决定为今世后代设立一个独立的常设国际刑事法院。
4.资金来源不同。
作为审计师,我们更加关注他们的资金来源。按照《国家法院规约》第三十三条的规定,国际法院的经费由联合国负担,其担负方法由大会确定。前南刑庭与卢旺达刑庭的资金全部来自联合国会员国的摊款,其中50%来自联合国经常预算的会费分摊,50%来自适用于维持和平行动的摊款。各国、各政府间组织和非政府组织也为法庭执行任务提供资金、设备和服务。国际刑事法院的资金主要来自于缔约国,同时它也接受政府、国际组织、个人、企业和其他团体的捐款。
三、国际法庭审计过程中的感受
1.审计过程中应当注重与被审计单位之间的沟通。
沟通是审计的桥梁,也是夯实审计发现的良好途径。对国际法庭的审计,应更加注重与被审计单位的沟通。这主要是因为法庭的工作人员,特别是审判庭、检察官处的工作人员,受英美法系对抗式诉讼制度的影响,很难接受或者不会接受对方的观点,而是将自己的观点长篇大论地表述后,交由法官去评判。而在审计中并没有法官这一中间人角色,为了避免在出点会上“辨而不决”,审计师应加强与他们的沟通。在卢旺达刑庭的审计过程中,我们就曾遇到此类情况:在对检察官处的业务进行审计时,我们多次主动与其负责人联系,希望沟通审计所发现的问题,但对方总是推诿不予理睬或搞证据突袭。结果在出点会上,对方针对我们发现的问题突然提出一份长长的“抗诉书”,虽然我们对此也早有准备,但依然反复交锋,耗费了较长时间。最终,检察官处认可了审计发现并接受了审计建议。
当然,在审计过程中被审计单位也往往主动与审计师沟通。在卢旺达刑庭审计期间,因审计发现的问题涉及审判庭的案件审判,法庭的先后两任庭长就曾主动约见我们进行会谈,交换意见,帮助形成有建设性的审计建议。
2.审计师掌握一定的法律专业知识是深化审计成果的必要前提。
两个法庭的机构设置与工作职能基本类似,几乎处处都与法律专业知识相关联。法庭包括三个部门:审判庭、检察官处与书记官处。书记官处作为行政管理部门,主要承担为审判庭、检察官处服务的职能,历来是外部审计师关注的重点领域。以此为重点的原因主要有二:一是财务、管理审计涉及的领域多属于此部门;二是审判庭、检察官处的法律专业性较强,审计师较为缺乏此方面的专业知识,难以切入。但是,考虑到法庭的核心工作就是围绕起诉与审判,放弃了对这两个部门的审计,就意味着法庭三分之二的内容我们将无法接触。最终,审计组在此次审计中就定下目标,争取在审判庭、检察官处有所突破,能够在法律业务方面发现问题,提出建议。这要求我们审计师要具备法律专业知识,熟悉案件诉讼程序,包括调查、起诉、审理、判决、执行等各阶段。
但随之而来的问题是审计师该如何把握审判庭、检察官处所涉及的法律问题内容。实际上,法律问题可以划分为两个方面,即实体性问题与程序性问题。实体性问题,诸如法庭的判决、检察官处起诉、律师的动议等;程序性问题,如程序证据规则中规定的法官全体会议召开制度、案件移交的相关时间限制等。对于法律实体问题,由国际法学名宿所形成的法律文书,审计师确实难以评价。但是审计师完全有能力对相关法律程序问题进行审计,实际审计过程中,我们也确实将此作为法律问题的审计重点。例如,在卢旺达刑庭中,审判庭在将低级别被告案件移交到国家法院审理(主要是卢旺达国家法院)的判决书中提到:在案件移交后,检察官应当每三个月对案件的审理进展情况向审判庭报告一次。在审计过程中,我们查阅了其中两个案件的相关报告,发现检察官并没有依照此规定进行报告,这使得法庭无法了解已移交案件的审判进展情况,更无法对其进行监督,最后对此出具了审计工作底稿。
3.审计中面临的两个关键问题。
在对两个法庭的审计过程中都遇到了类似情况:在查出某项问题时,法庭的工作人员多用“正义无法用金钱衡量”、“法庭面临关闭,进退两难”两个藉口给予解释或搪塞。笔者认为,能否把握好这两个问题是影响法庭审计成效的关键。
(1)公平正义与资金效益的关系。
简单地说,就是正义与金钱的关系。截至2008年底,前南刑庭与卢旺达刑庭分别还有45名、37名被告尚未完成审判;而两个法庭2008～2009年的两年期预算都有两三亿美元,各自聘用的法庭工作人员都在1 000人以上。联合国部分会员国认为,联合国为两个法庭付出巨大,法庭的资金使用效益存在低下问题。对此,法庭的解释是正义无法用金钱来衡量,法庭在宣扬正义、惩治罪犯方面的工作其社会价值要远远高于其经济价值。这样的解释无可挑剔,而作为审计师的工作目标或者说责任,却是要让法庭的司法正义努力达到可用金钱衡量化。目前,我个人认为我们尚不完全具备此项能力,这一点成了我们在审计中遇到的难点。
经过不断地思考,逐渐形成此观点:固然正义无法用金钱来衡量,但是金钱却可以影响正义的实现。就此观点,曾与前南刑庭的财务主管进行了沟通,他表示认同,并作了案件假设进行说明。假设在审前调查阶段,检察官收集了拟对被告指控5个罪名的相关证据,在法庭资金充裕的情况下,检察官可对每个罪名逐一进行控诉,可能要花费一年半的时间,罪犯被判处无期徒刑;而在法庭资金受限的情况下,检察官只会选择其中的主要罪名进行控诉,只花费一年的时间,罪犯被判处有期徒刑。两种方式下的结果都是罪犯受到审判并获刑,但由于受资金限制,刑罚产生了不同。特别是在两个国际法庭作为临时性机构,而且资金受制于联合国会员国的情况下,这种情况较容易产生,金钱可以影响正义的实现。
(2)法庭面临关闭,工作进退两难。
如前所述,法庭是临时性司法机构,随着案件审理的进展,以及考虑到其巨额开支,两个法庭都处在面临关闭的关键时期,他们每半年都要向安理会报告工作完成情况。随着在2008年底前法庭完成所有一审工作的预期失败后,法庭具体的关闭日期还无法最终确定。两个法庭面临关闭的问题是当前安理会遇到的最困难问题之一,因为联合国从未遇到过此类问题,欠缺处理所属机构关闭方面的经验。尽管之前有维和行动特派团关闭、撤离的情况,但是维和特派团在撤离后总是能够找到下一个特派团来安排联合国雇员以及资产问题。安理会目前的做法,几乎是摸着石头过河,抱有“走着瞧”的心态。
在整个审计过程中,审计组在与法庭沟通所发现的问题时,听到最多的一个单词就是“dilemma”——“进退两难”。例如,在卢旺达刑庭对人力资源管理领域的审计中,我们发现法庭虽然已经处于完成战略阶段,但又由于关闭的最终期限无法确定,安理会无法给予法官多年任期,而是采取了“先给予一年期,一年之后视情况再次续期”的方式,法庭所有工作人员的任期也是一年期,任期一年后的情况存在极大的不确定性。这导致工作人员对工作的稳定性表示担忧,他们在日常工作中花费了大量的时间用在寻找新工作上,影响了工作效率,从而又延缓了法庭关闭的期限。进退两难是当前摆在安理会、法庭、审计师面前的巨大难题。
结束语
独特的审计对象,复杂的审计环境,塑造了联合国审计的魅力,历练着中国审计师的队伍。褪下神秘面纱后的国际刑事法庭,依然有很多问题需要我们不断探索。而且,审计过程中所发现的其他问题,如中国职员在联合国机构中任职比例偏低问题、中国人的海外形象问题等,涉及多方关系,意义重大,也需要进一步研究。
(作者单位:审计署京津冀特派员办事处)
