拆分联通：自下而上的第三次电信改革

2005年的北京之春，漫天的风沙真让人讨厌。这种焦躁，与为迎接又一个生机勃勃的夏天的兴奋交织在一起，就像人们将要经历一个传说中崭新时代的情绪一样。但在3G到来前夜，中国联通员工们的感觉也许会更沉重一点，因为有关联通即将要被拆分的传说，让他们中很多人的职业生涯也像风沙里的景物迷离而难以预测。

联通宣传部的工作人员应该非常羡慕卖晚报的小贩，可以把叫卖声用录音机录下来喊给路人听，而他们则要机械的向每个打电话来的媒体一遍遍重复着：“关于公司的消息，上边已经给了通知，我们不能回答你的问题”

4月28日，中国联通(0762.HK)公布2005年第一季度季报，外界对联通的关注点终于转移到了业绩上。联通一季度纯利润为10.6亿元人民币，与去年同期14.4亿元相比，净利润下降了23.94％。但总体看来，这还算是一个正面的消息。4月29日，摩根士丹利指联通公布的首季净利润高出该行预期10%-15%，给予“持有”的评级。

但这并未消除对于这家移动通讯运营商将被拆分的猜想和期望。业绩公布后几天，美林、长江证券、金英证券等国内外多家研究机构在分析报告中指出，联通“下半年重组可能性较大”。其中，金英证券表示：从联通首季业绩表现看，该股是4家内地上市电讯公司中基调最为疲弱的一家，重组概念是该股惟一具有吸引力之处。

实际上，此前一个多月，已经困扰联通半年多的拆分传言影响达到顶峰。2月3日，中国电信（0728.HK）董事长兼CEO王晓初在香港分析师见面会和记者会上建议，由中国电信及中国网通共同购入联通一个移动电话网络，再分别在各自位于南方和北方的控制区域里进行经营。

2月17日，中国联通发布了“从未和任何公司就出售进行接洽”的公告，以稳定敏感的香港资本市场。然而，公告发出的第二天就有报道称，国资委政策法规局有关人士表示，国资委正在密谋制定3G到来前的电信业重组。

3月8日，美国投资银行贝尔斯登也发出预测：中国无线通信市场在2005年可能出现行业重组。贝尔斯登在一份研究报告中称，中国联通的GSM业务很可能在未来9个月中被中国的固定电话运营商收购。报告称，如果发生这种情况，将极大地改变中国联通其余业务的前景。

市场很快对这些传言有了实质的反映。3月9日，由于多笔数百万、上千万股的卖单出现，中国联通在内地A股(600050，SH）的股价大幅下跌，收盘报跌3.38%。3月10日，联通股价继续低开低走，全日下跌3.18%。与此同时，在香港市场上市的中国联通红筹也表现不佳，两日的累计跌幅接近5%。两天之内，联通市值蒸发超过40亿元人民币。

两周后，中国联通(0762.HK)股价再次下跌，在两个交易周内累计下跌17.48%。

联通股价的大幅下跌当然有业绩的原因。与2003年同期相比，联通2004年第四季运营利润下降了9%，业绩略低于外界预期。但联通新闻发言人劳建华强调，真正引起中国联通恐慌性大跌的，是拆分联通的传言。他说：“传闻有一定蛊惑性。”

受传言“蛊惑”的不仅是资本市场，还包括联通内部。3月10日，本刊记者曾致电联通一位管理人士，他表示对公司拆分之说无法判断，他有些抱怨地说：“国资委相当于联通的老板，就算老板要做事，怎么会来和伙计商量呢？”

一位业内专家对记者说，联通的一些领导也在此时与大家打了招呼：“你们专家不要再评论了，现在我们的司机都没心思开车了。”

谣言起于青萍之末

这个能让联通40多亿市值蒸发的传言，可以追溯到一年前。

去年5月25日，《香港商报》引述消息人士报道，内地电信市场即将再现重大重组。消息指，北京有关方面正考虑采取“四合二”的电信市场合并方案，并实施“一家固网商合并一家移动商”的策略，以集中内地电信力量，从而达致做大做强、能与海外电信企业竞争的目标。报道援引的消息称，有关合并方案包括：拟购入香港固网商电讯盈科固网资产的中国网通，将与内地移动电话老大中国移动合并，而“固网电话大哥”中国电信，则会与拥有CDMA移动通讯网的中国联通合并，并称此方案已上呈国务院，正等候审批。

报道称，这一重组方案，是为令内地电信商得到全面性业务发展，也希望将内地复杂的电信企业架构简单化，从而解决涉及第三代移动电话(3G)发牌等问题，包括减低3G发牌的数目，以令多间电信商受惠。

报道说得有头有尾，但很快，多位电信业内人士表示消息并不确实，然而接下来电信专家们的反应，却让外界猜测传闻并非空穴来风。当年6月初，在一篇名为《电信重组传闻此起彼伏 阚凯力提出三种方案》的报道中，北京邮电大学信息产业政策研究所所长阚凯力教授指出：目前我国的移动通信市场竞争不够充分，固话市场又竞争过度，因此不排除未来通过重组来改善情况。他同时指出，目前业界正在探讨的重组方式还包括用户驻地网拆分、网业分离、新业务分离三种。

“四合二”方案被炒得沸沸扬扬时，另一个“六合三”方案也在2004年7月出场了。

与“四合二”着眼四大运营商不同，“六合三”将中国铁通和中国卫通也囊括其中。香港英文的《南华早报》援引内地两家电信运营商高级管理人员的话称，国务院正在考虑的这个方案以“中国电信＋中国铁通”、“中国移动＋中国卫通”、“中国网通＋中国联通”这一“强弱相加”的模式，计划组成新的三大运营商。这一方案传出的同时，又有消息称，“四合二”方案已经遭到国务院否决。

成为传言的间接“传播者”，阚凯力感到十分无辜。“不错，我是说过电信重组的三个方案，但那是在2004年3月份说的，我认为那是国内电信改革的三个可能方向。”阚凯力想不到这两次谈话的内容会被放在一起，“去年5月25日上午‘四合二’传言出来，当天下午我就接受国内媒体的电话采访予以澄清和驳斥。”

阚凯力自认是“四合二”方案最坚决的反对者，他在接受记者采访时表示：“‘四合二’是电信体制改革的一种倒退，我早说过，想要国有资产保值，干脆四合一好了。”

另一种说法是“四合二”的思路来自国外投行。2004年6月，有国内媒体指出，一家著名欧洲投资银行为中国政府提供了一份关于“中国电信业再次重组”的研究报告，主旨就是“四网合二”。但当记者打电话给这家投行的有关人士，对方予以坚决否认。

另一个可能的“始作俑者”是北京邮电大学经济管理学院院长吕廷杰。“四合二”方案是3年前他与学生们在讨论中国电信改革问题时作为一个案例提出的。此后，他在2003年南方电信论坛演讲时也曾公开介绍过这一方案。

吕廷杰认为，“四合二”的方案是中国电信改革的一种较理想方案，从理论上讲利大于弊，但由于目前业内对该方案的具体实施缺乏深入的研究，许多障碍还不能解除，因此方案的可操作性不强，存在一定的风险。

但这些来自学者探讨的想法为何能被端上前台，越传越真？一位接近信产部的人士向记者透露了其中的一个故事。2004年初，电信重组传闻出现之前，国资委有关领导曾召集国资委、信产部及各运营商有关人士进行了一次会谈，在会谈中，该领导列举了电信市场的种种问题，并提出再次改革的方案征求意见。这位领导提出的正是后来传闻中的“四合二”方案，显然，这也只是一个提议。

“但这个提议显然对与会的人震动颇大。”该人士对记者说，不同的人对这次谈话做了不同的解读，“国资委内部人士当然认为，领导既然提出了方案，就要认真研究。而运营商的代表中，有人不以为然，却也有人心中暗喜，于是明里暗里会推波助澜。”

他认为，当这个消息辗转透露给国外投行，再出口转内销回到国内，立即被传播开来。媒体纷纷致电国资委，但国资委新闻处负责人士拒绝对该消息进行任何评论。直到2004年12月3日，国资委业绩考核局副局长刘南昌在2004经济年会上首次表示，关于国内电信运营商的重组问题，国资委还没有提出明确意见，当前的种种消息“主要还是外界的炒作”。

分拆联通的谣言

就在国资委表过态后，电信重组的传闻又变成了另一种版本。2004年12月底，《中国企业家》杂志一篇名为《3G前夜整合密谋：电信业二次重组机不可失》文章，明确提出：二次重组中，联通不可避免地成为了被“瓜分”的首选对象。报道分析说，联通将会一拆三，联通的CDMA网络将会拨归网通,其GSM网络则会由中国电信接管，至于联通原有的固网及长途电话网络，将会按南北分别拨归中国电信及网通。

文章被网站转载后，舆论大哗。但该文作者向记者表示，她主要是根据此前电信重组方案的有关传言解读出拆必联通的必然性。她认为，联通的G网和C网如果放在同一个运营商下，在中国电信业行将进入的3G时代，就需要两张3G网络，自然是难以兼顾的。

一则记者个人的分析，再次成了市场言之凿凿的消息。拆分联通的大小报道此后就不断地冒了出来。这一次实际的推动者，据说是中国网通总经理张春江。“他向国务院递交了关于电信改革的报告，其中有拆分联通的具体步骤。”一位记者坚称自己在采访中见到了这份报告的副本，其中明确提出拆分联通。

但实际上，关于联通被拆分的传言，也可以说始自阚凯力。在2004年3月接受《信息时报》关于《电信法》的采访中，阚首次提出了拆分联通的想法，他认为拆分联通有四大好处：竞争更充分，有利于降低资费；解决联通目前两张网“左手搏右手”的内部竞争；GSM和CDMA两网可充分发挥效用；节约给中国电信、网通发放移动牌照必然带来的巨额投资。

但这只是专家的一种想法，并未引起外界关注，联通人士并没有特别敏感的反应。该公司发言人只表示这种方法很不可行，首先联通本来就弱于移动，拆分后将更弱，不利于竞争的形成；其次，两个网有很多公用的部分，很难彻底分开，“如果真的要在联通身上营造第三家移动运营商，倒不如把CDMA网租给另外一家运营商(例如香港和黄)，让对方负责市场经营，联通主要负责网络维护，但保留中国联通这一品牌，反而会更加现实”。

这个方案其后就埋藏下去了。但2005年5月“国际电信日”前后发放3G牌照的传言给分拆联通传言的散布提供了一个契机。今年1月12日，信息产业部部长王旭东首次在公开场合证实：信息产业部将在今年适时提出中国发展3G的决策建议。这听来是很普通的一句表态，在特殊时期被特殊处理了。此前多篇报道指国资委有关人士曾表示，4张3G牌照太多，3张正好，正合了传言中拆分联通的计划。

几天后，国务院发展和改革委员会经济体制与管理研究所产业室主任史炜接受媒体采访时预测，电信改制经过了电信分拆、运营商上市等“惊心动魄”的大事，进入2004年却不是“特别精彩”——改制工作没有很大进步，而2005年中国电信业将迎来并购重组真正启动的一年。他说：“启动的走势有待于专家、学者、官员去研究。大家会探讨出无穷的答案，就看谁的最准确。”

不久，更有媒体报道，“有关各方将在春节前夕召开内部会议，国务院有关领导将听取各大运营商的意见，同时也为新一轮电信重组定下调子。而国资委旗下四个司局正负责整个电信重组方案的制定。”

当然，2004年年底电信业高层的互换，也及时地渲染了变革前夜人心惶惶的气氛。

答案在风中飘荡

局势变得如此混乱，或许超出了国资委的预料。据说在压力下，联通董事长常小兵向上请示，要求给个说法。2005年1月28日，国资委就联通分拆的传闻召开新闻发布会，该委宣传工作局局长杜渊泉表示，“关于中央企业改革重组，是从战略上推进国有经济布局和结构调整的一项重要措施”，“中央电信企业改革重组是一项事关电信运营企业健康发展，实现国有资产保值增值的系统工程，现在没有任何明确的方案”。

有意思的是市场的反应，国资委声明发表当日，联通(0762.HK)应声而跌，开盘即跌2.4%。显然，资本市场对联通分拆投赞成票。

自从国资委的发布会以后，所有专家转为一言不发，国内外分析师也保持沉默。当记者把电话打到此前发布过分拆联通报告的投行，分析师们均表示不能发言，甚至在2005年3月还写报告称年内联通将会被分拆的一位美国投行分析师称，没有律师的同意，将不能发表任何意见。

打破沉默的是中国电信董事长王晓初。2月3日，国资委辟谣仅五天后，王晓初在香港表示，中国电信有意同中国网通联合收购中国联通的一个移动电话网络。他说，虽然联通分拆问题，国资委已公开说明不会考虑，“但内地移动电话行业仍需要一个变化”。他倾向由中国电信及网通共同购买联通其中一个移动电话网络， 再分开在各自区域内经营。而到底是购买联通CDMA网络还是GSM网络，则仍要与联通进行商讨。

虽然王晓初表示，这些言论仅代表他个人的观点。但他同时透露，目前已就有关建议与联通接触，并上报国家有关部门，而最终仍将由政府作出表态。王晓初强调，通过资本重组的方式，内地移动电话市场将会更加稳定，而运营商在未来3G网络部署考虑上将会更加从容。

针对这一表态，阚凯力在接受本刊记者采访时表示，从电信重组到拆分联通，都有利益集团在背后推动。“我所说的这个利益集团就是中国电信。”他说。

4月6日，分拆联通又出现了一方案，在这种说法中，网通和中国电信收购联通两个网络的说法掉了个个，联通运营的固话网络也将按照地域一分为二，中国电信获得联通位于北方的网络，而网通获得南方网络，重组之后中国联通的品牌将继续保留，而中国网通的名称则会消失。联通董事长常小兵有望成为新联通的掌门人；网通总经理张春江可能会离开电信产业，成为某省市的领导人；网通总裁田溯宁今后将主管网通同电讯盈科成立的合资公司。

联通之变

联通是中国电信改革的一个标志。1994年7月19日，在国务院的正式批准下，联通公司由国家17个部委和大型公司集资组建成立，目的是给当时被认为“政企不分、行业垄断”的邮电行业引入外部竞争者。

1995年7月，成立仅一年的中国联通就在北京、天津、上海、广州开通GSM数字移动电话，由此拉开中国移动通信高速发展的序幕。但由于体制、政策等种种因素的限制，直到1998年底，联通在移动领域的用户还只有100万左右，在与原中国电信的竞争中明显不在一个数量级。第一次电信改革，象征意义大于实际意义。

1999年2月，中国电信产业开始第一次改革，庞大的中国电信被“一分为四”，移动业务被剥离出中国电信，并于2000年5月挂牌中国移动集团公司，中国联通也一举成为国内惟一的基础电信综合运营商。2000年6月，联通在香港、纽约上市，筹资56.5亿美元。2002年10月，联通又在上海成功完成A股上市，成为国内资本市场流通股数最多的上市公司。

如果评价一个优秀的公司需要什么条件，那2001年的中国联通应该都具备了。大量的现金流支持使得联通的移动业务也在短时间内迅速扩张，GSM用户数从1998年的100万快速增长到2001年底的3000多万。2002年5月，中国开始第二次电信改革，中国电信南北拆分，此时很少有人怀疑中国联通将成为未来的希望之星。

但光环难掩中国联通长期的尴尬境地。由于基础设施薄弱，在国内国际长途固话业务上，8年的努力市场占有率也只是7.7%，根本无法与中国电信和网通相比。联通的移动通讯业务虽然用户数量增长很快，但由于进入时间较晚，用户基础薄弱等等原因，各项指标上都无法超越移动。到2002年年底，在移动通讯市场联通仅占约三成，远逊于中移动70%多的市场份额，关键性的每月每户消费数值(ARPU)更是低于中移动。

联通总部综合部某主管调研的官员对《商务周刊》表示：“公司一成立就开始苦苦寻找一种能很快发展和壮大的业务，在成立初期，我们曾试图通过市话业务切入市场。可业务还没有真正开展起来，就遭到别人猛烈的压制，失败了。”

CDMA看来正是这样的业务。1999年4月，国务院授权联通独家统一负责中国的CDMA网络建设、经营和管理。这位官员称，当时的联通认为不论自己在GSM网络上如何下工夫，都无法与具有先天优势的中移动相比，永远都只能是市场的跟随者。而选择CDMA，有可能使联通在移动技术换向第3代的时候，依靠CDMA技术上的先天优势一举扭转自己的市场地位。

从技术上说，CDMA网络本身具有非常大的优势。为了发挥这个优势，中国联通高层决策者在2001年8月重金聘请著名的麦肯锡咨询顾问公司，为CDMA的推广量身定做方案。麦肯锡将CDMA定位在高端，建议“建精品网络、立足中高端用户，并提出了“高技术含量、高价格、高端用户”的“三高”战略。

多年来被中移动“欺压”成低端品牌的联通，对之非常认同和满意。2002年1月8日，在CDMA网开通仪式上，时任联通公司CEO的王建宙宣称，联通CDMA要走高端路线，并发布了雄心勃勃的发展计划：当年年底完成发展700万户用户的目标。随后，它又制定了第二年再完成发展1300万用户的目标。

但这个中高端目标战略直接遭到中移动的迎头痛击。联通运用的是窄带CDMA-IS-95A，与GSM提供的服务相差不大，CDMA的优势尚无法完全发挥出来，到2002年6月10日，联通CDMA用户才刚刚达到100万，其中还包括从长城133网转过来的40万用户。时间过了一半，与年初定下全年发展700万户的目标还遥遥无期。

年中，王建宙做出了惊险的选择：不在所谓的“高端用户”上纠缠，摈弃不切市场实际的战略计划，依靠赠送手机和话费等促销手段快速发展用户。2002年年底，联通终于有惊无险地完成了CDMA网络700万用户的入网目标。

但连王建宙自己也清楚，靠价格砸出来的用户业绩并不可靠，他在2002年12月12日CDMA全球运营商高层会议上承认，依靠手机促销争取转网的成本太高了。

而联通最大的风险是它同时经营着GSM和CDMA两张互不相容的网。全球这样的电信“异类”只有联通和澳大利亚电信两家。科尔尼中国区副总裁孟凡辰曾指出，如果联通坚持这样的道路，即使按照最乐观的估计，到2010年联通的现金流的净现值也将出现207亿元的负值，资金缺口甚至将高达1048亿元人民币。

大多数专业人士都相信，联通迟早要走并网这条路，而且肯定是GSM网向CDMA网的融合。到2002年底，其GSM用户已经发展到近6000万，而CDMA前景仍不明朗，王建宙选择了双网并行。2002年12月2日，北电网络与联通签单一份新合同，获得总共6500万美元的采购，其中只有2500万美元属于联通CDMA网二期工程项目。另外4000万美元的合同采购的却是GSM设备，用来扩充一些省的GSM网络。这份合同透露出的信息是：不仅联通的CDMA网在扩容，GSM网也同时在扩容。

“就像你去一个水果店，里面有红苹果、绿苹果，他们可以满足不同人的要求。所以联通将来放弃GSM网不太可能。”这是王建宙著名的“苹果”理论。

这当然是基于市场的现实之选。截至2005年2月，联通的GSM已经达到8606万户,网络处于满负荷运转的状况，而联通年报显示，2002和2003两年，联通CDMA业务分别亏损9.9亿元和2.9亿元，尽管到这年底联通CDMA用户数累计达到了1906万户，成了全球第二大CDMA运营商，代价却是其低端品牌定位已经深入人心，轻易无法改变。

但联通一直没有放弃并网的努力。2004年8月，中国联通正式推出其酝酿已久的“世界风”双模业务，解决了用户在G网和C网之间自由切换、号码保留等难题，但截至2004年年底，着眼于高级商务人士“世界风”双模用户仅为16万，远低于预期。

联通两个月前公布的2004年年报也令人失望。其每股收益为0.117元，低于市场预期，其中CDMA业务亏损扩大到5.88亿元人民币，税前利润、净利润分别下降22.3%、21.5%，GSM、固网业务的营业利润分别下降了23.71%和75.76%。

长期关注中国联通的银河证券分析师王国平认为，如果重组不发生在今年，那么2005年可能会是联通业绩最为艰难的一年。

而据一位接近信产部的人士透露，原信息产业部部长吴基传也在一次电信专家座谈会上表示过对联通的失望，认为联通作为电信行业仅有的全业务公司，而且在国家扶持的条件下，没有抓住发展的良好时机。

一位前两次电信改革的参与者对记者说，联通的出现本来是为了打破垄断，促进竞争，但10年后，为了保持电信业内的竞争，又不得不去保护联通这个竞争者，这使决策层非常为难。

信息产业部电信经济专家委员会秘书长杨培芳认为，联通的拆分在许多人的心里早有腹稿，实际上，关于拆分联通的问题早在2002年联通上CDMA网时就有专家提出，这主要是不看好联通CDMA网的高端市场定位和盈利前景。

在不利的内外部形势下，联通也在开始自救。2005年4月，联通对CDMA的定位做了调整。联通执行董事卢永仁表示，公司目前已部署CDMA业务大翻身计划，首批500—700元人民币的低端CDMA手机将在全国范围内推出，有信心今年实现CDMA业务扭亏。

“如果联通CDMA成功转型，那么拆分联通的一个重要理由就站不住脚了。”阚凯力认为，“去年三月，我曾说过联通两网不能并行下去，但现在情况有了改变，联通已经纠正了王建宙时代错误的高端路线。”

为什么需要第三次改革

然而，两家过去的庞然大物显然更希望市场格局有所改变，因此，分拆联通或“四合二”、“六合三”的呼声并不会因为联通自救性的战略转型而减弱。

即使没有中国电信王晓初走到前台的表态，两个固网运营商是3G来临之前的这场变革的有力推动者，也是业内的共识——许多专家和政府的意见都认为，全业务基础电信运营商是未来的发展方向，而两个固网运营商得到移动牌照后，如果能购买到建设比较成熟的移动网络向3G网升级，是再好不过的事了。

规模相对较小的网通对这次电信改革应该更为热心。据知情人士告诉记者，网通集团去年向有关部门提交的那份报告，也是国资委下决心启动电信重组的重要原因之一。这份报告痛陈当前电信业的无序竞争导致国有资产大量流失，并呼吁采用重组的形式来改变这种困境。

拆分联通支持者的逻辑很简单，就像4—5个小孩分三个苹果，比较合理稳妥的办法是阿姨把苹果收上来，再平均分下去。而现在联通的手里有两个苹果，被没收苹果的可能性就很大了。这个原来改革的先行者，倒好像最有理由成了后续改革的祭品。

但杨培芳则认为，重分苹果既不是改革的目标，也不是改革的全部，现在摆在国务院面前的难题，其实是如何调整电信市场结构。

他认为，前两次的电信改革完成了从垄断到竞争的转变，即使与美、英等国相比，也可说是成绩斐然。但遗留下来的问题也不少，虽然上一轮分拆付出了巨大的改革成本，但竞争依然不充分，结果导致竞争不足和恶性竞争同时存在。“现在中国电信业看似竞争激烈，但老板都是国家，而且动不动几大运营商的统帅还要进行调换，就像足球队的训练比赛一样，这其实是一种虚拟竞争。”杨培芳说，这种虚拟竞争带来的直接后果就是电信服务质量低下，电信资费过高，电信成本成了谁也说不清的问题。

这也给电信监管带来难题。“在完全开放的市场和完全垄断的市场上，政府对价格管制的选择是完全相反的。垄断市场上必须实行严格的价格监管，如果不管价格，他可以漫天要价；而完全放开的情况下，政府根本不用操心，可以用市场这只看不见的手来管。”中国社会科学院法学研究所研究员、《电信法》起草专家咨询委员会委员周汉华认为，中国的电信市场都不属于这两种情况，而是正处在由全行业垄断向充分的市场竞争过渡的阶段。

因此，以周其仁为代表的大多数强调自由竞争的经济学家呼吁，将基础业务放开，引入国际及国内非国有资本进行电信基础运营。

但另有一部分专家指出，电信市场并非“一竞争就灵”，而且要引入竞争也不容易。“今年中国将依照加入WTO承诺放开电信门槛，但是国外电信巨头并没有表示出特别强烈的兴趣，这固然与我们的监管框架仍不明确有关系，但更重要的是，电信行业有着巨大的规模、网络门槛。”一位接近国务院的专家指出。

而对于下一步电信改革，即如何建立有效有序的市场格局，杨培芳认为是一个世界性的难题。“我们这些年的改革思路，就是从垄断到全面竞争，但又发现竞争也不能解决所有问题。”他强调，中国需要进行第三次的电信改革。

4月中旬，中国政府发布了《国务院2005年深化经济体制改革的意见》，其中深化国有企业和国有资产管理体制改革部分中，明确提出要“深化电信体制改革”，但对于如何深化，没有任何具体说明。

目前看来，国资委下决心要将改革推进下去。“但问题是国资委师出无名，电信监管是信产部的事，作为国务院下属的平行部委，这两大部委各有其职，所以国资委也只能以国有资产保值为由头了。”该位接近国务院的专家说。而信产部的态度则显得犹豫不决。对信产部来说，改革存在很多不确定，因为下一步就涉及到监管体制上了。对于中国电信市场结构的调整，国务院至今未有明确的思路。

电信改革的模式一般来说有两种，一种是美国式的，利用分拆的方法引入竞争机制；另外一种是英国式，即不经过分拆，而是引入新的竞争者。周汉华称，此前两次中国电信改革采取了美国式的“分拆”。而且，基础业务运营商维持了严格的准入制度，因此下一步的改革会更加困难。

“领导层没有拿定主意，但是反映到下面，就变成了调整运营结构。”上述接近国务院的专家表示，实际上，运营商的重组是对运营结构的调整，这当然不能等同于调整市场结构。这位专家指出，这次的电信改革和前两次不一样，前两次的电信改革都是至上而下，国务院有具体的指导思想，问题都可以迎刃而解；这一次是自下而上，国资委和部分运营商很积极，但没有统一的指导思想，而现在中国电信业是需要改革的，这首先能解决2002年电信拆分遗留下的问题——3G的前夕也被认为是个很好的机会，“希望改革的人在极力的推动，包括散布消息，当然也包括说服领导人”。

“中国的渐近式改革历来是先易后难，现在的问题其实是由于改革没有主导者。”他说。2003年国务院体改办结束后，改革的主导者缺位，虽然体改办也有自己的问题，但进一步的改革确实需要这样一个机构，“改革越深入，矛盾越突出，就必须有一个相对来讲站在最高位置上的改革主导者。”