村民自治：还有多长的路要走
时间：2020-03-18 07:55:59 来源：达达文档网 本文已影响 人 
1982年,我国修订颁布的《宪法》第111条规定“村委会是基层群众自治性组织”。1993年,民政部下发关于开展村民自治示范活动的通知中,首次提出村民自治的核心内容,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从“村民自治”到“四个民主”,基层民主自治法规在逐步完善、逐步提高。但是,村民自治正式在农村推行20余年后,效果究竟如何?其中还存在一些什么问题?社会各界不容忽视。
民主决策参与难
按照有关法规规定,一定数量的村民代表享有参与村级事务决策的权利。但是,在平时的工作实践中不难发现,许多村务管理实际上都是村干部“独断专行”,而村民真正想当家作主参与决策是很难的。
湖南省湘阴县和平村是一个拥有近两千人口的大村,包产到户后,除了一所破旧的学校,村集体没有任何收入来源。2002年,村委会鼓励李某私人投资修建了一个船码头,从此村里有了惟一的集体收入。但由于村干部对这个船码头的管理存在一些问题,使得群众与村干部的关系异常紧张。
很多群众认为,李某免费使用3年后,其投资远远少于应交租金,村集体理当行使发包方的权利。可当时村委会并没有与李某签订使用期限的书面合同,李某的投资到底应该享受多久的免费使用权,成为群众、李某、村委会3方争论的焦点。
调查中,一些党员很气愤地告诉笔者:“现在当村干部并不是铁饭碗,很多人办事没有长久打算,造成村里总是有很多解决不完的遗留问题,而村民想真正监督村干部的行为是很难的,往往只能等问题出现后再来补救。”
2005年,村民们在多次要求村委会收回码头未果的情况下,自发关闭了李某的码头。迫于无奈,村委会只好与李某签订了一个有偿使用码头的合同,合同规定李某每年向村委会上交租金500元,合同期3年。但是,村委会与李某的这一合同,并没有按照有关规定经过村民代表大会讨论通过,一些群众认为,码头的承包款太低,村干部有受贿之嫌,因此再次激起公愤。2008年,和平村党员代表再次强行关闭了李某承包的码头。经与李某商议,原合同作废,村委会与其重新签订了合同,承包租金定为每年10000元。
租金由每年500元突然猛增到10000元,群众都想不通,这难道仅仅是村干部对市场的估算失误?大家都说:“3年时间,村集体至少损失了28500元!”
“什么事情都要群众做主,村干部是做什么用的?”当笔者问村党支部书记是否知道村委会签订合同必须经过村民代表大会讨论通过时,除了气愤,村党支部书记表示并不知情。笔者随后以口头提问的方式调查了邻近10个村的党支部书记,只有一人回答说“好像听说过”。而在对群众的调查中,95%以上的人都不知道“自己还有这个权利”。看来,很多“养在深闺”的法规,如何深入贯彻到群众中去,是当前村民自治的首要问题。假如村干部不依法行事,群众该如何参与村级事务管理的相关制度就更值得完善。
民主选举操作难
2008年4月,湖南省湘阴县南新村村委会换届选举。本来预定上午9点开始村委会候选人选举,临近11点,仅到了10余人,其中还包括一名村党支部书记和妇女主任。
“有什么好选的?选谁都一样,有能耐的人都嫌待遇低,不愿意当村干部,在农村,谁的家族势力大,谁的选票自然就多些,何必让我们去参与、去得罪人?”在对几个组的走访中,很多群众对选举村干部的态度极其消极,对有关法规赋予的权利不屑一顾。
在对接下来几个组的调查中,笔者听到一种奇怪的声音,很多群众说,他们乐意现任的村委主任续任,他们只承认现任村委主任,如果选了新的人选,他们决定自行“分裂”,不属于其管理,而另外的几个组则表示现任村委主任作风不实,必须换人。
有人决定放弃选举权,有人强硬要求现任村委主任续任,有人表示必须换人。据说,南新村历来是个“群众基础较好”的村,为什么突然会出现这样的情况?同行的村党支部书记揭示了其中的奥秘:原来,现任的村委主任唯恐自己本次落选,故而纠集自己的宗族势力,力图用“绝大多数村民放弃选举”的办法,来迫使镇政府就范,达到让其续任的目的。
“村民选举可谓一个万花筒,折射出农村百态,农村越来越失去了应有的社会正义,村民选举大多数凭个人感情办事,认为谁对自己有利就选谁,农村真正的民主何其艰难!”村党支部书记一直很担心的是,如果现任的村委主任落选,从此村干部恐怕谁都难当下去,很多村民势必造反,甚至一些人扬言他们要“自己成立一个村”。
村民采取不到会的方式拒绝选举,对组织方来说还真是一个难题。经过反复做一些党员骨干的工作,南新村的选举最终还是如期举行。在统计选票过程中,村委主任的家族群聚现场,气氛异常紧张,镇政府的参与人员也异常戒备,因为一旦原村委主任落选,势必将发生一场骚乱。当最终现任村委主任以稍微的优势胜出时,大家才长长地舒了一口气。
民主是法律赋予公众的权利,但是在农村的换届选举中,贿选、弃权、宗族势力干预等现象屡见不鲜,农村要实现真正意义上的民主,决非是一纸法律条文所能规范的。
民主理财管理难
湖南省湘阴县飞鸽村是当地有名的“上访村”,从1991年到2000年,村级财务从来没有公开过,群众怀疑村干部有严重贪污行为,为此多次上访闹事,要求当地政府解决。
2000年3月,镇党委痛下决心,在飞鸽村组织召开村民代表大会,选举出5个清账代表对账目进行彻底清查。这5个清账代表是这些年要求公开村集体账目最强烈的,群众对他们非常信任,指望他们能秉公而为。可是经过25天的清理,清账代表公布说“账目清楚,并无任何问题”!群众一时间难以接受,继续上访闹事。
到底是群众偏激,还是清账代表失职,还是账目原本就是清白的?直至2004年,在群众的强烈要求下,该村重新组织选出4个代表对原账目重新审核。
在重新清理中,发现飞鸽村账目并不是原清账代表所说的没有问题,而是账目极不规范。经与原村会计交涉,他很快承认了一笔近万元的数目没有作集体收入,并且还有一笔巨款不知去向,但是,村会计除了交出部分现金外,对那笔巨款闭口不谈,账目上也没有作规范的支出。
村民就此事咨询了有关执法部门,但是当地执法部门表示:村干部不属于国家公职人员,不属于他们的管辖范围,无法用法律的手段来约束,只能靠村民自主管理。
在向镇党委求援时,办事历来雷厉风行的镇党委书记道出了自己的苦衷:3年前,他刚刚上任,决定对镇政府下属的一个单位极不规范的账目进行清理,在清理中,有关人员很不配合,只好报请县检察院着手处理,可是县检察院将所有账目拿走后就杳无音讯了。“一个看似极易解决的事情,就这样成了一个悬案,何况涉及到村民自治的敏感问题。实行村民自治后,镇政府几乎没有多少权力参与村级事务的管理了。”镇党委书记无奈地说。
那么靠村民自治的力量真的能解决问题吗?原任的5个清账代表说,他们当初因为业务不熟,难以定性,并且碍于乡里乡亲的情面,不便得罪人,并非没有查出问题。现任的几个清账代表有的表示,宁愿不干这个活,也不愿意和当事人结仇,他们都认为,真正要管好村级财务,靠不齐心、业务不熟的村民自行监管是难以做到的,只能依靠“有关部门”。
为了给飞鸽村村民一个交代,在几个清账代表中进行内部统一后,该村向群众公布了会计交出的现金数目,而那笔巨款,始终作为内部机密保留至今。
执法部门不能管,地方政府无权管,当地村民管不了,村民自治实施后,村务规范管理的出路在何方?谁能监督这个管理的真空?
民主监督执行难
最近,湖南省湘阴县黄龙村的村民代表会上,争辩尤显激烈。
村民代表认为,村干部李某3年前擅自将价值1.7万元的稻谷赊给本村刘某无法收回,理应由李某私人负责赔偿,而李某认为,自己代表的是村集体,不是个人行为,损失应该由村集体承担。最后迫于群情激愤,李某不得不私人承担了这笔欠款。但是此前村集体为此打官司就出了好几千元,另外加上利息损失,村集体付出的代价确实不小。
在会上,村民代表提出了宅基地管理混乱的问题,还有村委主任擅自批条等问题。村民代表纷纷责怪村干部独断妄为,擅自做主,而村干部却极力辩驳,村党支部书记说现在很多人都外出打工了,有的在家也不愿意来,开个村民代表会,来的不到半数人,村里究竟应该由谁说了算?遇到事情村干部不可能挨家挨户地征求意见吧?
在当今农村,很多青壮年都外出务工去了,留下的人老的老、小的小,农村妇女更不愿意管事,不要说召开村民代表会,就是换届选举,组织者也常常为参与选民难以达到法定人数而发愁。用黄龙村村党支部书记的话说,“村里究竟谁做主”,也确实是现阶段农村存在的矛盾,如果把权力都交给村干部,谁来及时监督又成为一大问题。
对村干部的监管是很难的,一旦村干部失职,就算依法罢免,往往也是在集体利益遭受损失无法挽回之后。为了解决这一问题,笔者与部分村民代表作了一番探讨。鉴于村民代表到会难以达到法定人数的窘境,笔者建议村民代表选举出一个由5人组成的村级事务监督管理委员会,参与监督管理村级事务,大家一致赞同。
“村干部遇事还必须先请示村级事务监督管理委员会,无疑多上了一道保险。”许多村民代表兴奋地说。但是改革开放30多年,农村形势发生了翻天覆地的变化,农村的各种矛盾也在不断变化,如何来监管村级事务,还必须有新的科学监管机制,决非笔者的雕虫小技所能解决。
