城乡基层法律服务所改革:区域选择与实践比较

摘要:中国政治发展的非均衡性决定了不同区域的城乡基层法律服务所在改革路径和内容上的自主性与差异性。目前,江苏省“自收自支的律师事务所”、上海市“专业化的人民调解室”以及湖北省“民办的法律服务中心”是三种比较有代表性的改革实践。当前城乡基层法律服务所需要改革传统的不适合新时期社会经济发展的城乡二元分割的基层法律服务体制,从而构建现代城乡一体化的基层法律服务体制。

关键词:基层法律服务所;律师事务所;人民调解室;法律服务中心

中图分类号:D926 文献标识码:A文章编号:1003-854X(2010)02-0104-06

进入新世纪以来,为满足社会经济发展中出现的大量法律服务需求和解决基层社会中已经凸显的各种矛盾纠纷,司法部提出要积极发展基层法律服务,一些地方也相应地对基层法律服务所进行了改革试验。截至目前,江苏、上海和湖北等地所采取的不同的改革做法颇具典型性,值得进一步比较分析与总结提炼。需要说明的是,在基层法律服务所改革的推进策略上,目前各地及各级司法行政部门基本上实行的都是“先城市、后农村”的做法,即首先对城市街道法律服务所进行改革试点,然后再在农村乡镇法律服务所中予以推广。所以,本文所述及的基层法律服务所,包括城市的街道法律服务所和农村的乡镇法律服务所。

一、江苏:自收自支的律师事务所

2000年9月,司法部颁布的《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》规定:“实行脱钩的法律服务所,不再属于行政挂靠机构或事业单位,其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所,实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制”。据此,自2002年以来,江苏省众多大中城市先后启动对基层法律服务所的脱钩改制,基层法律服务所逐渐成为自主经营、自我管理、自收自支、自负盈亏的合伙性质的中介机构,被正式推向市场。

以南京市为例,2002年该市有基层法律服务所77家,基层法律服务工作者438人。2003年全市法律服务所业务收费约600万元,其中,75%为诉讼收费,25%为非诉讼收费,人均收入不足15000元。鉴于退出诉讼,部分基层法律服务工作者将失去生存基础,基层法律服务所的社会职能更无法实现,南京市司法局以玄武区大众法律服务所为试点,探索基层法律服务所转制成律师事务所的途径。①整个转制过程包括七个方面的工作。首先,从严考核拟转制的基层法律服务所是否具有良好的职业道德和执业纪律。由于律师事务所的设立条件相对基层法律服务所要高,拟转制的基层法律服务所的品牌以及基层法律服务工作者的职业操守涉及到转制后的律师事务所的整体形象及声誉,因此在转制前要从严考核。其次,基层法律服务所中至少有一名以上基层法律服务工作者通过律师资格考试,且仍在基层法律服务所执业。鼓励基层法律服务工作者通过自身努力取得律师资格,确保转制中基层法律服务所层次的提升。第三,由通过律师资格考试的基层法律服务工作者负责发起,成立合伙律师事务所。基层法律服务工作者的执业年限连续计入律师执业年限,凡三年以上者可作为合伙人。第四,原基层法律服务所的基层法律服务工作者自愿留在律师事务所的,凡学历在法律大专以上者,均可申请转为律师助理。第五,律师事务所为原基层法律服务工作者办理养老、医疗等保险,并积极提升其层次,鼓励律师助理参加律师资格考试。第六,转制后的律师事务所继续保持并发扬原基层法律服务所的社会服务职能,即面向社会、面向基层,提供便民法律服务。第七,原基层法律服务所申请注销,依法定程序办理。

*本文系2008年国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”(项目编号:08&ZD028)、教育部人文社会科学研究青年项目“新农村建设背景下的村民自治新问题研究”(项目编号:08JC710005)的阶段性成果。

依据《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》中“实行脱钩改制的法律服务所可以根据当地的实际情况,参照《合伙律师事务所管理办法》有关规定,逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制”的要求,应该说,南京市玄武区的改制对于脱钩以后的基层法律服务所而言,确实有利于其实现真正的自主经营、自我管理并且独立承担民事责任,并从根本上解决了基层法律服务所与司法行政机关因管理及利益分配产生的各类矛盾,从而能够进一步促进自身的快速发展。尤其是,中国入世以后,法律服务业的健康发展要求法律服务市场的统一,这对法律工作人员的规范化、专业化提出了更高的要求,法律服务的发展也更需要建立统一的资格准入制度。但在目前,我国法律服务市场存在的多种资格准入制度,不仅很难与国际接轨,在一定程度上阻碍了法律服务业的发展,而且也与市场经济的要求不相适应。正是基于国际、国内环境的双重视野考察,在面对基层法律服务涉及面广、从业人员众多,究竟如何探索出一条过渡性的措施来加以妥善解决这一问题上,玄武区在改制中将基层法律服务所转制为律师事务所的做法顺应了社会发展的潮流,为法律服务市场的拓展和规范提供了一个可供选择的途径。

但是,由于基层法律服务所转制成为律师事务所并没有直接相关的法律、政策规定,因此在实际转制工作中也面临着一些问题。比如,发起合伙人资格问题。根据律师法第15条“设立合伙律师事务所,除应当符合本法第14条规定的条件外,还应当有三名以上合伙人,设立人应当是具有三年以上执业经历的律师”之规定,发起合伙人需要律师执业满三年。但基层法律服务工作者通过律师或法律职业资格考试,由于并未在律师事务所执业,则按规定不能成为合伙人,不能参与律师事务所的实质性管理。而如果这样操作,则转制的意义无法实现,原基层法律服务工作者的权益也得不到保护。再如,负责人资格问题。如果基层法律服务工作者不是发起合伙人,就无法成为律师事务所负责人。在此情况下,如果原基层法律服务所已经注销,则无法保证律师事务所还能体现基层法律服务所的社会职能。还有,律师助理执业问题。基层法律服务所的法律服务工作者原本可在一定地域范围和业务范围内自主执业,而转为律师助理后,根据各地有关管理规定,如《南京市司法局关于律师助理的管理规定(试行)》第4条“律师助理只能从事律师业务的辅助性工作,不得以律师名义单独承办法律事务”等,他们自此就不能单独执业,这势必影响其对转制工作的积极性。

更值得关注的是,基层法律服务所转制成为律师事务所以后,它所提供的法律服务就要执行律师服务的收费标准,这必然会与玄武区在改制中所倡导的“转制后的律师事务所继续保持并发扬原基层法律服务所的社会服务职能,即面向社会、面向基层,提供便民法律服务”的理念产生冲突。因为,在转制以前,基层法律服务所收费较律师事务所低,大多数中低收入群体尚能承受其法律服务的费用,同时基层法律服务工作者承办了相当部分律师出于办案成本因素的考虑而不愿受理的案件,使当事人的合法权益得到维护,因而起到了拾遗补缺的作用,但在转制以后,原基层法律服务所开始执行律师事务所的收费标准,这显然会在一定程度上超出一定范围内,尤其是城市社会弱势群体以及农村地区的农民群众的经济承受能力。

二、上海:专业化的人民调解室

遵循司法部《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》,2001年12月,上海市司法局制定了《上海市基层法律服务机构脱钩改制实施办法》。截至2002年6月底,全市共有76家基层法律服务所完成脱钩改制,其中撤销l8家,转制为合伙所的为58家。②2002年 8月司法部在上海召开社区法律服务工作座谈会之后,上海市司法局决定对其余100多家基层法律服务所的脱钩改制不再进行。截至2004年底,上海市基层法律服务所共计148家,机构情况相对复杂:就性质而言,合伙性质的89家,事业编制的7家,其他性质的52家;就经济状况而言,自收自支的104家,差额补贴的26家,全额补贴的 l8家;就办公场所而言,有40家与司法所合署办公。③

面对基层法律服务所特别是司法所、人民调解委员会与基层法律服务所之间“三位一体”的模糊关系,2004年5月,徐汇区天平街道调委会率先开始整合基层法律服务工作者资源并建立“天平街道人民调解室”,成为全国两万多家基层法律服务所中第一家改制为人民调解室的试验。其主要做法包括:第一,调解室的人员构成走专业化、职业化道路。目前有两人是从原天平法律服务所转过来,两人是法律专业本科毕业生,还有一人是退休的法官。第二,调解室的全部资金来自于街道以政府名义的“购买服务”。天平街道所辖28个居委会,每个每年出资1万元,维持调解室的日常运作。因为由政府出资,所有针对居民的法律咨询、调解“一分钱都不收”。第三,调解室主动退出诉讼领域,专职从事调解工作。对于一定要诉讼的矛盾,当事人可以自己去请律师,符合条件的就转到区法律援助中心,还有一部分既不符合法律援助的条件,又请不起律师的,根据诉讼法规定可以由人民团体指派代表作为诉讼代理人,调解室则可以提供这样一种无偿的公民代理。第四,调解室聘请具有法律专业背景和从业经验的工作者为调解员,运用专业化的法律知识开展调解工作,引导居民通过信访以外的渠道解决社区纠纷。

应该看到,近几年来,随着改革开放和经济发展中的利益碰撞和矛盾纠纷不断增多,各地不稳定因素日益多样化、复杂化。天平街作为上海市委机关和市人事局、市司法局、市人民检察院和市高级人民法院等重要机构的所在地,群体上访、越级上访、重复上访往往云集此地。面对“如何加强人民调解工作,扶持、培养自治和自律性较强的人民调解组织机构,不断提高人民调解组织化解矛盾纠纷、特别是疑难纠纷的能力,切实把纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”这一当务之急,“天平街道人民调解室”的应运而生正是推进人民调解工作规范化、专业化、社会化建设和政府购买民间调解服务、整合社会资源的的一种有益尝试,它把基层法律服务所资源与人民调解工作结合起来,借助专业知识背景的优势,既可及时化解社区矛盾,减轻法院压力和减少司法成本,还可促使人民调解工作网络进一步拓展。

实际上,原天平法律服务所的转型和天平街道人民调解室的运作,还与上海市近年正在全面构建以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷调解机制有着相当紧密的联系。最典型的是,2006年11月,徐汇区人民调解指导委员会、政法委、综治委联合出台《关于建立多元化矛盾纠纷调解机制的意见》,明确要求建立和完善“调解优先”程序机制、调解工作联席会议机制、排查交流调解工作机制、梯度调解工作机制、调解工作社会化机制等,以实现人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合,充分发挥各种调解在化解矛盾纠纷工作中的综合优势和整体效能。此外,从某种程度上讲,法院对人民调解的政策和态度也直接决定着人民调解的地位、运作和纠纷解决机制的格局。例如,为加强人民调解与民事诉讼的配合,缓解人民法院的审判压力,2006年1月,上海市高级人民法院、司法局召开联席会议,提出共同开展“民事纠纷委托人民调解”工作,嗣后联合发布《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》,明确规定人民法院在纠纷受理前、纠纷受理后开庭审理前以及审理过程中,均可以将纠纷委托人民调解组织进行调解。

就推广范围而言,徐汇区天平街基层法律服务所转型与对接经验具有相当的限度。很重要的原因就是,“天平街道人民调解室”的这种模式高度依赖地方财政。因为身处经济发达、受理案件年年居高不下的基层法院,确实是具有建立多元化纠纷解决机制的动力和热情;而本区域人民调解组织、行政调解机关等纠纷调处机构组织相对比较健全、人员素质比较高,确实具备解决相应纠纷的能力;更重要的是,基层法院经费充足,也有足够的财力去支持调解优先程序并开展诉调对接工作。而在目前基层财政普遍捉襟见肘的情况下,钱从哪里来确实是一个绕不开的问题。正如上海郊区的一位街道主任所指出:“天平街道在全市都算有钱的,让我们街道拿钱,别说28万,10万都拿不出来。”④特别是,全国绝大多数地区,尤其是农村地区的基层法院都尚不具备上述条件,更何况有些地方的基层法院连工资都不能足额发放,就更不可能再承担这块额外的开支了。所以,将基层法律服务所转制为专职开展人民调解的工作室,目前尚不具备在全国范围内普遍推广的基础。

三、湖北:民办的法律服务中心

2005年3月,湖北省乡镇事业单位改革全面推开,要求各地按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,对乡镇事业单位职能进行分解、转换和重新定位,并对乡镇站所进行撤并,整体转制。同年10月,鄂州市华容区委、区政府印发《华容区乡镇综合配套改革实施意见》,明确规定除农村中小学、卫生院外,乡镇只设立财政所1个直属事业单位,其他事业单位在清退非在编人员的基础上逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构,走企业化、市场化、社会化的路子。2006年1月,段店镇新一轮机构改革启动,原有的部分机构被归类合并或者撤销,同时产生了一些新的机构。在公共服务方面,撤销原有的“七站八所”,代之以新成立的五个服务中心,分别是:法律服务中心、农业服务中心、计划生育服务中心、村镇建设服务中心、文化体育广播电视服务中心。

法律服务中心是经华容区司法局审核,在鄂州市民政局登记成立,定位为非营利性组织,具体属于民办非企业单位,实行独立核算、自负盈亏。法律中心服务人员由原来的段店镇法律服务所分流出来的本享有事业编制的乡镇法律服务工作者组成,其中一人担任主任,负责中心事务,所有人员不再由财政供养。根据工作需要,法律服务中心再与其他法律服务工作者签订劳务合同书,聘请其协助从事法律服务辅助工作。例如,段店镇法律服务中心(甲方)与曾某(乙方)签订聘用合同,双方在劳务报酬方面约定:(1)全年乙方每成功协助甲方负责人协调一件复杂疑难民事纠纷补助100元,一般民事纠纷60元;(2)全年乙方每协助甲方负责人办理一件诉讼代理案件补助100元;(3)全年乙方每解答一件法律咨询、代写一份法律文书补助30元;(4)全年乙方每参加一次法律宣传教育补助50元,等等。关于法律服务中心的具体工作内容,段店镇政府每年与其签订一份《段店镇法律服务事项承包合同书》,由段店镇政府设置一定的目标和任务。作为报酬,段店镇政府每年都会支付一定的款项,近两年来均为1万元整,先预先拨付40%,其余60%视法律服务中心工作成效给付,完不成任务就无法拿到其余的经费。此外,镇政府还会根据办理法律援助案件的情况,年终拨付相应的法律援助经费。最后,实行合同制管理考核,即按照合同规定实行百分制考核,由分管领导负责组织实施,镇政府审核。具体奖惩措施是:法律服务中心按照合同规定圆满完成全年服务事项,考核成绩达到优秀,镇政府将对中心和中心主任给予优先评先、经费晋级的奖励;若未能按照合同规定完成全年服务事项,考核成绩不合格,镇政府将对中心和中心主任作出取消评先资格、经费降级的处罚。

在我们看来,段店镇法律服务所向法律服务中心过渡的这一做法,突出了政府提供公共法律服务的基本职能,建立了农村公共法律服务供给的新方式。在此次改革中,段店镇政府以“政府买服务,养事不养人”为基本原则,明确乡镇政府提供农村公共法律服务的责任主体地位,按照“政府出钱,购买服务,合同管理,农民认可,考核兑现”的原则,将农村公共法律服务委托给转制后的乡镇法律服务中心这一脱离财政供养体制的社会中介组织进行生产(当然,今后还可以通过公开招标向有资质的各类法律服务实体和个人采取购买的方式进行)。此外,段店镇购买法律服务的新机制除了提高公共法律服务的质量和效能之外,还起到了带动各种非政府性质的经济实体和社会中介服务组织创建与发育的作用。尤其是,段店镇政府在乡镇法律服务所的改革中选择了运用行政合同的方式,从而使行政合同在农村公共法律服务领域得到了一种尝试和运用。

需要指出的是,仅就目前来看,由乡镇政府购买农村公共法律服务还只是一种尝试,将乡镇法律服务所整体转制为法律服务中心的做法仍有待观察。一个主要原因是,用行政合同的理论来分析,乡镇政府购买农村公共法律服务还存在一定的不足甚至是缺陷。首先,最为明显的是,镇政府的行政义务偏轻,作为行政相对人的法律服务中心的义务偏重。比如段店镇法律服务承包合同规定,法律服务中心为镇政府和村民委员会、企事业单位、私营业主、个体工商户、人民群众担任常年法律顾问,解答法律咨询,接受诉讼代理,主持调解纠纷,代写法律文书,办理见证事务,承担镇政府交办的其他事项,但法律服务项目经费一年仅为1万元,并且根据法律服务中心的任务完成情况,年终才可能全部拨付。⑤其次,乡镇政府购买法律服务是通过合同来完成的,对法律服务中心的任务和考核规定了若干量化的指标。然而,在法律服务中通过指标进行控制往往是不科学的。因为法律服务的数量和效果取决于多方面的因素,很多因素并不能靠定任务和定指标加以解决。另外,合同当中没有规定相对人一方即法律服务中心寻求法律救济的权利,这也就意味着,当乡镇政府不能履约或故意违约时,法律服务中心的合同权利实际上是难以得到保障的。

至于其他方面的原因,还需要考虑的是,首先是人的因素。段店镇政府之所以直接采取委托代理而没有通过公开招投标的方式购买公共法律服务,主要是因为原法律服务所的服务声誉与原主任所具备的服务能力在当地获得了广泛认同。从这层意义上讲,段店镇法律服务所向法律服务中心的平稳过渡与该法律服务所以及个人的经验、素质密切相关,这就造成了普及的困难和结果的差异。其次,假设特定区域存在严重的司法与政府腐败,尤其是,当前农村社会冲突和上访事件大都起因于对基层政府或乡镇干部的强烈不满,那么在此类案件中类似于段店镇这种形式的法律服务则作用往往十分有限。很重要的一点就是,法律服务中心作为段店镇政府购买法律服务的对象,在处理干群矛盾纠纷时,其中立性和正当性会直接受到冲击。第三,成本问题。目前全国各地类似的农村法律服务组织普遍面临着经费紧张、人手不足等问题,但乡镇政府却很难提供充足的财政支持,尤其是在短期内,农村公共法律服务投入不会有明显的效益产出,所以往往成为最容易被忽视的一角。比如,2005年7月31日湖北省委、省政府联合颁布的《关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》指出:“主要依据法律法规和政策的规定、当地的实际、财力的许可及农民的基本需求,由乡镇政府或县(市、区)业务主管部门提出本地的日常公益性服务项目,县(市、区)政府统筹确定服务的重点内容”,但在其附件“乡镇农村公益性服务的基本内容(供选用)”中,只包括了农业技术服务、畜牧兽医服务和监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务、财经所管理和服务、国土资源管理和服务以及林业管理和服务总共九大类,农村法律服务榜上无名。

四、余论:非均衡下的区域选择

中国政治发展的非均衡性特点,决定了政治体制中的一些矛盾和问题在不同地域,尤其是发展水平处于不同程度和阶段上的东南沿海发达地区和中西部地区会出现很大的不同。⑥结合近几年来各地城乡基层法律服务所正在进行的不同改革做法,考虑到对改革成效的最终认定往往还需要经过一段时间的体制常规运作,所以有所审慎的分析、价值经验的提炼以及相关零星启示的总结,则于我们是十分必要的:

首先,基层法律服务改革的动力主要还是来自财政压力。财政是认识观察政府行为动力和规律的一把钥匙。以东部沿海发达地区的上海为例,由于工商业的发展,使得其即使基层法律服务体制有相当的膨胀,依然可以从经济发展带来的超量剩余中拿出越来越多的份额维持法律服务机制的运转。因此,财政压力即使存在,也不足以使决策者感到迫切的压力,在体制上大动干戈;即便有所改革,一般也仅限于停止脱钩改制和采取政府采购而已,甚至还出现“逆风”收编式改革。与中西部地区不同,上海市基层法律服务体制改革的动因中,各级地方政府之间的竞争起到了非常重要的压力作用。这种竞争主要是经济发展上的,只要能为经济发展创造良好的氛围,建立更适合工商业资本发展的政府现代公共服务体制,可以更大程度上增强本地区吸引外来资金和项目的能力,那么就值得并需要对政府的公共法律服务供给能力进行改革。相对而言,中西部地区面临的财政困局极大地影响了政府体制自身的运转,搞改革首先是自救。比如,以湖北段店镇为例,在财政危机压力下进行的政府机构及事业单位包括乡镇法律服务所的改革,其主线“以钱养事、合同管理”之所以获得高度认可和广泛运用,就是因其贯彻的少耗财力多办事情的效能原则,可以缓解目前的财政压力,最低限度地维持乡镇政府的基本运转,因而主要是在农业财政地区的一种收敛式效能改革。

其次,在基层法律服务改革中建立相应的多级联动和衔接机制十分重要。体制性的问题一旦进入改革日程中,就不可能是在少数几个领域就可以解决的。⑦基层法律服务体制改革要获得持续深入的发展,一个必要的条件就是,县乡甚至是省市县乡联动起来,从而在明确划分事权和财权的基础上,综合打造符合市场经济发展要求的、高效精干的城乡基层法律服务生产和供给体制。例如,北京市司法局自2006年底开始启动的农村公益法律服务体系建设由县、乡、村三级法律服务组织构成。首先,在县一级,组建政府律师顾问团,由8名市律师协会推荐的知名律师和1名在本县注册执业的律师担任顾问律师,主要负责协助县政府依法解决涉及全县特别是农村经济社会发展的重大问题,代理重大、疑难诉讼案件。其次,在乡镇一级,建立法律服务中心。每个中心向社会公开聘用2—3名公益法律服务工作者。最后,在村一级,建立法律服务室。主要依托村调委会开展工作,由2名村调委会成员担任固定服务人员,由律师、公证员、公益法律服务工作者等组成非固定服务人员,主要负责法律咨询和法律宣传,收集、报送法律服务需求信息和工作信息等工作。各级公益法律服务组织之间的关系是,县政府律师顾问团是服务龙头,乡镇法律服务中心是工作主体,村级法律服务室是前沿平台和工作基础。

最后,基层法律服务改革应逐步推进城乡法律服务发展的统筹规划。城乡分治的历史格局给社会发展带来了极大的矛盾和冲突。这种城乡分割的二元化体制不仅成为阻碍我国经济发展的重大障碍,也成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大障碍。⑧从这个意义上讲,今后基层法律服务所的改革不应将视野仅仅局限在街道或乡镇范围内,要真正改革的,是传统的不适合新时期社会经济发展的城乡二元分割的基层法律服务体制。而合理的规划和布局则是构建城乡基层法律服务发展一体化新格局的前提。在目前的改革实践中,许多地方的基层法律服务改革正是由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通盘考虑,城市和农村各搞各的,其结果是城市法律服务发展较快,但农村法律服务相对滞后,城乡差距越来越大。比如,与江苏省大力推进城市街道法律服务所转制成律师事务所的做法截然不同,邻省浙江则继续保留农村乡镇法律服务所,要求各地根据本地法律服务所的实际情况和需要,开展律师事务所与乡镇法律服务所结对帮扶,以进一步强化和提高乡镇法律服务所的执业水平和管理水平。固然,基层法律服务所改革应当因地制宜、逐步探索,不过,从长远来看,这种状况还是应当得到改变,并按照城乡基层法律服务发展规划一体化的要求,把农村和城市作为一个有机整体,在统一制定基层法律服务供给资源总体规划的基础上,明确分区功能定位,统一规划基层司法所、法律服务所、律师事务所、法律援助机构、公证处、仲裁委、调解委员会等,从而使得城乡基层法律服务发展能够互相衔接、互相促进。

时至今日,基层法律服务所的延伸改革已经提上了重要议事日程,有些地方的现行改革做法已初现端倪甚至颇具影响了,日后更多地区的基层法律服务所改革也将陆续启动。在这一进程中,主政者的改革思维是一个极为关键的因素。实际上,一个地方之所以在改革上卓有成效与主政者的创新意识、政治勇气、政策选择很有关系。改革的决策者既要充分把握和反思已有改革的成败得失,为当下的改革提供借鉴,又要在掌握全国不同地区改革探索的基础上,研究适合本地域特点、充分考虑社会经济发展背景的改革路径和内容。而在当前则必须看到,城乡二元体制是建国后计划经济条件下长期形成的结构性矛盾,具有顽固的制度惯性及路径依赖。⑨因此,基层法律服务从城乡分治到城乡统筹,再到城乡一体,不仅是与既有体制的决裂,更重要的是在保证共享改革发展成果的前提下,实现城乡的协调与可持续发展。显然,从这个目标反观目前的基层法律服务体制,城乡法律服务的一体化仍然任重道远。

注释:

① 孙扬广:《关于基层法律服务所转制为律师事务所的实践与思考》,《南京律协简报》2004年第14期。

② 任金保、王琼:《基层法律服务所发展取向与农村基本法律服务制度之构建》,《中国司法》2006年第11期。

③ 邵云伟、顾潇斐等:《上海法律服务业的现状与完善》,《法治论丛》2005年第4期。

④ 陈欢:《法律服务所改制上海试验全国12万“二律师”身份悬疑》,《21世纪经济报道》2005年1月31日。

⑤ 曹海晶:《行政合同在农村公共服务领域运用的思考——以湖北省D镇“七站八所”的改革为分析基础》,载唐鸣、陈荣卓《农村法律服务:行动与表达》,法律出版社2009年版,第257页。

⑥ 徐勇:《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2003年第5期。

⑦ 徐勇、刘义强:《“湖北新政”与中国乡镇政府改革实践研究——兼论中国现代乡村治理体制的构建》,载徐勇主编《中国农村研究》2005年卷,中国社会科学出版社2007年版,第148页。

⑧ 项继权:《农村社区建设:社会融合与治理转型》,《社会主义研究》2008年第2期。

⑨ 罗峰:《从分治到统筹:城乡关系阶段性转型》,《社会主义研究》2008年第3期。

作者简介:陈荣卓,男,1980年生,湖北武汉人,法学博士,华中师范大学政治学研究院讲师,湖北武汉,430079;唐鸣,男,1957年生,湖北武汉人,法学博士,华中师范大学政治学研究院副院长、教授、博士生导师,湖北武汉,430079。

(责任编辑 刘龙伏)