中国旅游发展笔谈

王 健：旅游立法是社会立法而不是行业立法

罗明义：关于建立健全我国旅游政策的思考

师守祥：基本概念的明晰是旅游立法的基础

郑 晶：艰难的旅游监管

刘春济高静：《旅游法规》在旅游管理本科专业课程中的生存空间

王朝辉：构建饭店行业可持续发展的政策与法律环境

旅游立法是社会立法而不是行业立法

王 健

(南开大学旅游学系，天津300071)

一、从旅游纠纷解决难的现象说起

随着广大旅游者自我保护意识的不断增强，各类旅游纠纷也在不断增多，对旅游纠纷的解决大体上是通过3种途径：①旅游者与旅游经营者自行协商解决；②通过各级旅游局所设的纠纷受理机构调解或行政裁决；③通过法院的诉讼程序解决。其中，行政解决和司法解决长期以来始终面临两个突出困难：其一，受理机构在解决纠纷时经常缺乏直接的法律依据，因此，只能采用一种变通的办法，即通过比附援引，寻找一个与案情最相接近的法律规定作为纠纷解决的依据。也有的受理机构索性避开法律依据这一难题，按照某些通行的原则或根据具体案情进行调解。然而事实表明，这些变通做法经常难以使纠纷得到妥善解决，不利于有关当事人合法权益的保护。其二，某些旅游经营者不属于旅游行政主管机构的管辖范围，无法通过旅游投诉的行政方法解决，而法院又经常不将旅游纠纷作为审理重点，没能给予足够的重视，使蒙受损害的旅游者投诉无门。这就使我们想到一个问题：改革开放以后的中国旅游事业已经走过了30年的历程，中国的法制建设，包括旅游法制建设也走过了近30年的历程，旅游法规和行政规章也颁布了上百项，为什么在旅游纠纷解决的效率上仍然徘徊不前?

二、中国旅游立法工作历程及其存在的问题

事实上，中国的旅游立法工作开展得并不算晚，几乎是和旅游业的起步同时，中国的旅游立法大体上经历了3个阶段：①最初将主要精力放在旅游基本法的制定工作上。②至20世纪80年代中期，国务院领导同志认为在中国旅游业发展尚不充分的情况下制定旅游基本法条件还不成熟。于是转变了立法思路，将工作重点转向旅游行业具体管理法规的制定上。作为其成果，从1985年《旅行社管理暂行条例》开始，有一批旅游法规和行政规章相继出台。③后来到了90年代中后期，旅游基本法的制定工作又重新被提上议事日程，不过至今未能颁布实施。

如果对已经颁布实施的旅游法规和行政规章进行认真分析，就会发现一个非常明显的问题，确切地说，是一个非常明显的缺陷，即我们的立法着眼点始终局限于旅游行业，我们设置的机构、采取的措施始终偏重政府对旅游行业的管理。法规和行政规章调整的重点对象始终是政府旅游主管机构与其管辖的各类旅游企业之间的纵向社会关系。而对大量发生的、以旅游活动主体旅游者为核心生成的横向社会关系始终未能作为调整重点。在这种情况下，各类旅游纠纷的解决缺乏直接的法律依据就不足为奇了。

三、旅游立法是社会立法而不是行业立法

这个问题要从旅游的基本属性说起，按照AIEST定义，旅游是非定居者的旅行和暂时停留而引起的各种现象和关系的总和。这些人不会导致定居，也不会从事任何赚钱的活动。AIEST定义告诉我们，旅游是一种范围十分广泛的综合性的社会现象。旅游的基本属性决定旅游引起的社会关系的特点：其范围不限于旅游行业，会涉及社会的各个方面。其性质也不限于经济关系，事实上，更重要的是一种社会文化关系。由旅游活动引起的社会关系既包括纵向关系也包括横向关系，而大量发生的且更重要的是横向关系。

旅游社会关系的性质决定旅游立法的性质。旅游立法应当是社会立法而不是行业立法。其调整范围是整个社会而不是某一个行业。事实上，随着中国国民生活水平的提高，旅游正在成为生活中一个不可或缺的组成部分，由旅游而引起的各种关系遍及全社会。所以，旅游立法再也不能总是盯着旅游业。

旅游立法的性质进一步决定旅游法律法规的功能。旅游法律法规主要应当是协调法而不是管理法。旅游法律关系从类型上看属于民事法律关系。调整旅游关系的法律应当发挥类似民法通则的作用。通过明确规定旅游活动和旅游法律关系各主体的权利、义务、责任，协调相互之间的关系，建立旅游法律秩序。旅游法律规范应当以任意性规范、授权性规范为主，而不是以强制性规范为主。对旅游中产生的各种矛盾和纠纷主要也不是通过行政手段而是通过协商或诉讼手段解决。政府的旅游行政主管机构及其所发挥的功能只是旅游法律秩序的一个组成部分，而且非常可能不是主要部分。

由此看来，中国所颁布的旅游法规之所以不能充分发挥建立旅游法律秩序、协调旅游法律关系、解决旅游法律纠纷的功能，中国的旅游基本法之所以长期未能出台，与我们的立法指导思想、与我们的旅游法律法规设计思路的偏颇有着直接的关系。而这一偏颇的出现在很大程度上是由于长期以来忽视旅游基础理论的研究，使我们对旅游的基本性质缺乏正确科学的理解，过分看重旅游在经济方面的作用。

最后笔者认为，应当认真反思中国旅游立法工作30年的得与失。在旅游立法工作中应当重视并及时吸收旅游科学研究的最新成果，应当调整旅游立法工作的指导思想，调整设计思路，使中国的旅游立法工作遵循旅游活动发展的客观规律，有效地调整旅游社会关系，保护各方当事人的合法权益，促进中国旅游事业的蓬勃发展。

关于建立健全我国旅游政策的思考　罗明义

旅游政策，是国家或地方为促进旅游发展所制定和实施的有关方针政策、法律法规、规章制度和办法措施的总和，不仅是国家或地区促进旅游发展的重要措施和手段，也是国家或地区管理旅游行业的重要政策依据和准则。目前，加强对我国旅游政策的研究，制定有利于促进我国旅游健康发展的旅游政策体系，既是深入贯彻落实科学发展观的迫切要求，也是促进我国旅游健康发展的当务之急。

从我国现行旅游政策看，存在4个突出的问题：一是旅游法规体系不健全，尤其是缺乏国家层面促进旅游发展的权威性旅游法规体系，使我国旅游发展处于无法可依的状况，与国家实施依法治国不相适应；二是旅游政策的矛盾冲突较大，特别是由于缺乏国家层面统筹旅游发展的上位法——《旅游法》，使各地旅游发展中与相关部门的协调难度大，旅游开发建设和健康发展往往受制于各种相关法规和政策的制约；三是旅游政策重管理而轻发展，现行的各种旅游方针政策、旅游规章制度和办法措施等，大多数是强调行业管理，以及“头痛医头、脚痛治脚”的整治旅游市场的政策，而从根本上促进旅游发展和规范行业管理的法规制度不多；四是已出台的旅游政策缺乏权威性和可操作性，包括国务院已下发的加快旅游业发展的有关政策，由于与相关的法律法规有矛盾，因此许多旅游政策措施无法得到有效落实。

当前，我国已进入全面建设中国特色社会主义

新阶段，尤其是国家提出加快转变经济发展方式，大力发展包括旅游业在内的现代服务业。因此，要针对我国现行旅游政策存在的突出问题，切实加强旅游政策研究，借鉴国外发达国家促进旅游发展的经验和做法，进一步建立健全我国旅游政策体系。

一是要从促进我国旅游发展，推进旅游服务贸易角度，从国家层面建立健全旅游法规体系，尽快制定和出台符合国际惯例、符合我国实际的《旅游法》和实施细则，修订现有的法规和制度，加强与相关法律法规的统筹协调，为促进我国旅游发展奠定良好的法律基础。

二是要从发挥旅游业在政治经济、对外交流、文化建设和统筹城乡发展等方面的重要功能角度，切实制定有利于促进旅游发展的旅游发展政策体系，尤其是在促进旅游业发展政策、保护旅游者和旅游企业权益政策、旅游开发建设用地政策、旅游安全保障政策、旅游环境保护政策、旅游文明建设政策等方面，要通过深入调研，制定符合实际并具有可操作性的旅游发展政策。

三是要从旅游宏观管理角度，制定有利于规范旅游市场秩序和旅游行业管理的旅游规制政策体系，主要包括：建立健全旅游市场法律规制体系，依法规范和维护旅游市场公平竞争环境，促进旅游市场机制作用的有效发挥；建立健全旅游行政规制，通过产业政策、规章制度、行业标准等，发挥政府对旅游发展的引导和旅游经济运行的宏观调控作用；建立健全旅游行业规制，加强旅游行业的自律，规范旅游企业经营行为，保护旅游者消费权益，促进旅游市场的公平竞争。

四是要从保障旅游业健康发展角度，制定旅游行业监管政策体系，主要包括建立健全旅游市场监管政策，明确政府监管旅游市场的职能和内容，统筹建立旅游市场监管队伍，避免“多头执法”和监管“空白”；建立健全旅游行业防腐败政策，严厉打击旅游企业乱收费或旅游服务质价不符，旅游从业人员索要小费和回扣，旅游行业管理人员以权谋私、收受贿赂等腐败行为，建立良好的旅游市场秩序和行业管理秩序。

基本概念的明晰是旅游立法的基础　师守祥

我国“旅游法”的制定从20世纪80年代初期就已开始。1982年国家旅游局组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿。此后进行了10多次的修改。1991年完成《中华人民共和国旅游法》及《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿，上报国务院等有关部门审议，并于1992年被列入了国务院的立法工作计划。孕育25年的“旅游法”似乎踪影难觅了，这让期待已久的旅游界有点失望，甚至有点愤懑。

20多年过去了，尽管旅游行业内期盼的热情一直没有降下来，每年全国人大、政协会议召开时众多代表的呼吁之声也从未停息过。但“旅游法”从最早还能列入国家的立法计划到目前早已在立法计划中榜上无名，出台的希望似乎越来越渺茫。“旅游法”至今未出台，其外部原因分析已很多。那么我们旅游学界是否做了充分的理论准备?旅游管理部门是否有能力应对预期中的挑战?

立法是一项系统工程，需要理论支撑和实践检验，一些基本问题首先要论证透彻。“旅游法”属于专项立法，立法的技术原理及其专业要素，决定着立法行为的成败。“旅游法”的原点概念“旅游”，应当首先在法律上予以确认。然而，由于旅游理论研究薄弱，到目前旅游界还没有公认的“旅游”定义，《旅游学刊》2008年第1期刊发张凌云的文章，仅国际上流行的旅游定义就列举了30个。我国有两套并行的旅游定义，一个叫概念性定义，另一个叫技术性定义。广泛引用的概念性定义有“艾斯特”定义和世界旅游组织定义，但它们之间相互矛盾。由旅游概念衍生的旅游者、旅游资源、旅游业、旅游企业等一系列概念都没有确切定义，概念体系的混乱不清会导致“旅游法”规范对象范畴的模糊。

有了科学严谨的定义，“旅游法”需要解决的是明确各方的权利和责任，让旅游者、旅游企业和政府管理部门在一个透明、合理的游戏规则里展开活动。那么他们对于旅游中出现的问题各自有着怎样的法律诉求呢?学界、业界、管理部门是否清楚?我们把旅游活动范围定义得很广，国内旅游抽样调查包括“休闲、娱乐、度假”、“探亲访友”、“商务、专业访问”、“健康医疗”、“宗教／朝拜”、“其他”等六大类；把旅游行业定义得很宽，吃、住、行、游、购、娱统揽。2008年春节黄金周全国旅游统计报告说“在春节黄金周期间实现旅游收入393亿元，其中民航客运收入30.1亿元……”。显然，国家旅游局把民航客运看作是旅游行业的组成，那么民航到底是不是旅游行业?对旅游业的游戏规则有何法律诉求?把乘飞机的人都看作是游客，那“旅游法”管不管航班延误?我们的理论研究还回答不了这些问题。把探亲访友、商务会展、专业访问、健康医疗、宗教朝拜人员统计为游客已有多年，但在法理上将其界定为游客还缺乏理论说服力和社会认可。

在管理实践中，“旅游法”也面临很大的挑战。为什么要出台旅游法?通常的说法是为了促进旅游业发展，实现旅游强国。出于这样的目的，则应该谋求“旅游促进法或旅游开发法”。促进旅游业发展是我国旅游管理的核心，但是“国民经济行业分类”系统中并没有旅游业这一类别。我们通常把旅行社、宾馆饭店、购物商店、旅游车船公司、景区景点等行业叫做“旅游业”，但它们都各有归属。因此，要促进这些“业态”发展，在每个归属部门就可以，再立法促进组成不定、界线模糊的旅游业，是否真正有效?跟其他的法律、法规又如何协调呢?

“旅游法”是专项法，因此旅游管理部门的定位问题也需要回答。我国目前笼统地称“旅游局”，那么它到底是管理局，还是发展局(我国有不少县、区称旅游发展局，海南三亚叫旅游产业发展局)。定位不同，工作重点有很大差异，立法的针对性有别。日本早在1963年就制定了《旅游基本法》。在立法活动中，日本注重充分考虑旅游者的重要性，对旅游者的权利、义务及保护措施都做了比较详尽的规定。美国1979年颁布《全国旅游政策法》，对旅游权力、旅游资源保护立法很重视。我国的旅游管理，在过去的时间里，感兴趣的是产业地位，对游客接待量、旅游总收入与增长率、招商引资、开发商喜爱有加，而对旅游活动的主体——游客的权利、感受等关注不够；对旅游活动的客体——旅游资源的保护也不太上心，这有悖于立法精神。

2007年9月12日，国家旅游局发布了《关于进一步促进旅游业发展的意见》(旅发[2007]51号)，提出：“促进旅游新业态发展，推动科考旅游、探险旅游、游轮游艇、海洋旅游、网络预订、旅游传媒、汽车俱乐部等新兴业态发展；促进与现代生活方式紧密相关的生态旅游、康体旅游、温泉度假、滑雪旅游、高尔夫旅游、自驾车旅游发展；促进旅游装备制造业的科技创新，推动旅游饭店、旅游景区、旅游娱乐等领域的设施设备及旅游房车、游船游艇、高尔夫设施、

滑雪装备、野营设施、安全装备的研发和生产。跟踪了解太空旅游、深海旅游等旅游新领域的发展。完善旅游发展政策，积极用好发展改革、商务、财政、税务、金融、国土、文化、农业、工商、海关、质检、交通、铁道、民航等相关部门促进旅游业及服务业发展的相关政策”。

管理部门理解的旅游是如此之复杂，如此之庞大，一部要求具体化的专项法律能涵盖吗?假如出台了“旅游法”，它能规范太空旅游、汽车俱乐部活动吗?能推动高尔夫设施、滑雪装备、野营设施的研发与生产吗?旅游主管部门有能力协调上述14个强力部门吗?航班延误投诉到旅游局管用吗?

立法要有扎实科学的理论依据，要有明确的实施对象，也要讲究执法的可操作性和效果。旅游界不能因为强调行业的实践性而怠慢严肃的理论探讨，必须建立起合乎科学逻辑的概念体系，明确利益相关者及他们的权利与义务、合理的法律诉求；旅游行业管理也不是圈画得越大越好，“大旅游、大产业”可能导致旅游部门管理的边缘化、虚无化。

艰难的旅游监管　郑 晶

若干年前，笔者刚开始讲授旅游法课程，就被《旅行社管理条例实施细则》中的一条规定给难住了，那就是“旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社(以下简称分社)和门市部(包括营业部)等分支机构。旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。”当时虽然站在讲台上给学生灌输此项规定，但在心里却始终无法说服自己，旅行社不能设立这些办事机构的立法意图是什么?这一规定要解决的是什么问题?

在任教的几年摸打滚爬，以及对法条的逻辑梳理之后，自认为如果要对上述规定找一个合理的解释的话，那就是出于行业监管的需要。在旅游的现有立法中，“管理”是一个很核心的词汇，这不仅体现在法规的题目中，也体现在具体的制度设计中，虽然在具体的环节设计上存在着疏漏。

首先，立法明确了旅行社和旅游业务的定义。“旅行社，是指有营利目的，从事旅游业务的企业”，但是单从立法逻辑上讲，不是只有旅行社才能从事旅游业务，实践中，从事旅游业务的非旅行社就游离于旅游行政监管之外。“旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。”可如果从事上述活动中单纯的一个环节，比如代订客票是否属于旅游业务?这个问题也不好回答。“携程”和“黄金假日”之间的讼争在一定程度上也是对什么是旅游业务，什么算是经营旅游业务的叩问。

其次，立法要求从事旅游业务必须经过许可，这构成了旅游行政管理机关一项重要的行政职能。相关的立法从资金、设备、人员等方面提出了旅行社的经营要求，达不到标准就不能获得旅游行政管理机关的许可。但在实践中，从事旅游业务并不需要达到上列的门槛条件，这恐怕也是实际从业者心知肚明的事情，承包、挂靠、开设办事处就是比较常见的绕过行政监管的手段，而且在绕过行政监管之后，这些经营者的表现确实欠佳，不遵守合同，损害旅游者的合法权益，也扰乱了旅游市场的正常秩序。所以，在旅游行政管理机关所制定的行政规章中，就对上述行为作出了严厉的禁止，这一方面是出于行政监管的需要，另一方面也是维护正常的市场竞争秩序。但这样的立法表述多多少少有些突兀，难免让行业外的人(也包括法学同仁)看不明白。可即使是在这样明确的禁止性规定下，规避行政监管的现象依然存在，让人不禁要问：是执法环节出了问题?还是立法环节出了问题?如果是立法环节出了问题，那就需要考虑是否还需要旅行社业务的行政许可，旅游监管制度在哪些具体环节上应当作出修正。

从去年国家旅游局网站上一份修订《旅行社管理条例》的调查问卷中，不难发现旅游行政管理机关意图通过立法来改变监管不力的尴尬局面，例如该问卷的第1问就提出是否需要规定哪些旅游业务应当由旅行社专营，问卷第4问中有关旅行社的分类方法的改变，也不妨视为降低旅行社入门门槛的一种思路，但具体的结果也不得而知。

或者在我国目前这样一个行政管理模式下，无论立法如何去设计，旅游监管上的缺陷会始终存在。若将我国的立法和日本的立法作对比，虽然在法条的细致性以及覆盖面上可能不及日本，但在总体框架上并不见得有什么缺陷。而在行政管理模式上，日本对旅游进行管理的机关是交通省(部)，我国的管理机关是旅游局，这就意味着虽然旅游局是旅游的行业主管机关，但旅游过程中的各个环节会涉及其他行政机关的管理权，旅游局只能在既定的职能框架下进行监管，从这个意义上讲，部门之间的职能协调问题可不是立法能够单独解决的，即使将来我们能制定一部“旅游法”。

《旅游法规》在旅游管理本科专业课程中的生存空间　刘春济　高　静

一般认为，1985年《旅行社管理暂行条例》的颁布标志着我国的旅游产业发展步入了法制化轨道，此后直至今日陆续有140余部旅游法律法规或规范性文件相继出台(谢铌，2007)，与此相对应，以旅游法或旅游法规为题名的相关著作特别是教程性质的专著也达到了120余种(中国国家图书馆馆内检索，检索时间为2008年6月)。同时，在法制时代培养熟悉我国旅游业发展方针、政策和法规的专门人才也是高校旅游管理专业育入的内在要求之一。基于上述因素推动，从理论角度讲，《旅游法规》课程建设具有良好的发展基础，但实际上，该课程在高校旅游管理专业课程体系中的生存空间却受到了巨大挤压，这种挤压主要来自4个方面：

第一，工商管理学科诟病下《经济法》课程与《旅游法规》课程相互交叉，在这种交叉下，部分成建制旅游学院如中山大学旅游学院，独立建制旅游学院如上海师范大学旅游学院旅游管理本科专业已经取消《旅游法规》课程，这种现象在高校本科专业中有进一步蔓延的趋势。严格讲，旅游法是跨越经济法、民商法、社会法、环境法等法律的综合性法律，教育部规定的工商管理类学科开设的核心课程《经济法》与《旅游法规》课程虽然有交叉但并不)中突，但在教学实践中，合同法与消费者权益保护法是《旅游法规》课程的重点之一，而二者恰恰又是《经济法》经营活动法律制度的重点内容，又加上本科生学分总量控制制度的限制，部分院校取消《旅游法规》课程转而强化《经济法》课程似乎是可行的替代性选择。

第二，《旅游法规》课程中的单行法规部分与其他课程内容高度重合，如旅行社管理法规制度、导游人员管理法规制度、旅游安全管理法规制度、旅游出入境法律法规制度、旅游资源管理法律法规制度、旅游投诉管理制度等等。在《旅游法规》课程中，上述内容多以高度浓缩型的法律条文形式集中出现，缺乏必要的较为通俗性的解读，而上述单行法规出现在其他专业课程中时，往往择其精要出现，且与相关的主干课程相互贯穿，衔接性、融合性、可读性、可接受性往往较强。其中，上述部分内容在《旅行社经营

与管理》、《导游业务》等课程中表现得尤为突出。

第三，在旅游基本法缺失的情况下，《旅游法规》课程多为通用性法律条文及单行法规聚合而成，课程在组织上缺乏有力的内在逻辑性线索。且多数旅游法规仅以条例或暂行条例、规范甚至于行业规范、通知、标准、政策性文件等形式出现，其法律效力较低。特别是在2007年全国首个“春秋旅行社补游案”发生且原告胜诉以后，部分旅游法规的执行力受到了质疑，而该案例留给人们的也许是消费者权益得以维护的喜悦，也许是对旅游企业失信行为的劝戒，但留给旅游教育工作者的则应该是对《旅游法规》课程根基的思考，但是在上位法与下位法发生冲突的情况下，旅游教育工作者除了呼吁似乎难以找到更好的改变现实的途径。

第四，《旅游法规》课程存在的目的不仅仅在于使学生在理论上明晰诸多旅游法规存在的目的与意义，更在于引导学生运用相关内容解决实际问题，案例教学、移动课堂确实有助于帮助学生实现上述目标，但相关案例编排的非死即伤性，移动课堂教学中产业现实与旅游法规要求的差异性，极大地钝化或弱化了课程教学的效果，而这些远不是教师所谓“我国旅游产业发展尚不成熟”所能掩盖的。

此外，《旅游法规》课程中还存在一些硬伤，如导游人员管理法规制度章节中对“不予通过年审”情况的处理问题。查阅《导游人员管理条例》及《导游人员管理实施办法》后发现，二者均未对年审管理中这一情况作出后继解释，仅在第三章第十四条第五款规定对“未通过年审继续从事导游业务”的导游实行一次扣10分的记分管理，而事实上导游一次被扣10分的处理结果仍然是不予通过年审，这种巡回式的处理方式似乎与《导游人员管理条例》的宗旨相违背。同时，目前的《旅游法规》课程还缺乏对新兴旅游产业的关注，当然这些均不是某一门课程所能解决的问题了。

上述问题的解决，需要学者推出更好的《旅游法规》教程，需要系科更好地整合相关课程资源，需要专任教师对教学进行革新，但最根本的还是要归结到旅游基本法的制定与实施上来。

构建饭店行业可持续续发展的政策与法律环境　王朝辉

一、构建宏观管理系统，统一行业管理体系

在我国，饭店产业大致分布在3个市场领域，一是旅游饭店业，主要是国家评定等级的1万多家星级饭店；二是商业住宿接待业，主要包括经济型饭店在内的未评定等级、能够提供住宿服务的商业接待设施；三是广义的住宿业，包括“楼、堂、馆、所”在内的写字楼、公寓、培训中心、大厦、疗养中心等以行业系统内部为主、间或对外经营的接待设施。饭店3大市场领域内，由于投资主体的多元化、投资动机的多样化，使得饭店的隶属关系呈现多元化的态势，行业由其产权关系以及资产纽带而分属各级政府部门、事业单位、各级各类企业，在行业管理方面出现由旅游部门、商业部门以及隶属行业分别管理的局面。

饭店行业这种产权现状与管理现状，决定了包括旅游部门在内有限的行业约束力与有限管理的范围难以真正起到规范、引导、管理全行业的作用。为了使我国饭店业的发展健康有序，必须从政府层面构建宏观管理系统、统一行业管理，探索以政策与法规的形式确定国际化程度高、管理相对规范成熟的一个部门行使饭店行业管理的职能，将全行业纳入统一管理的轨道，通过制定饭店业的管理法规，对于饭店从立项建造、市场选择、类型等级的评定、管理质量、服务水平等实施宏观管理，保证全行业的均衡、良性、健康发展。

二、加强新兴业态的研究，制定产业政策与行业规范

近年来，随着经济的发展，旅游需求增长的同时，旅游消费结构与消费方式也同时发生了巨大的变化，旅游大众化、个性化发展明显。这种改变将对处于旅游接待体系中的各产业产生巨大而深远的影响。作为旅游产业体系的重要组成部分，饭店行业的结构与比例随着供求关系与供求结构的变化正在悄然发生变化。近年来，我国经济型饭店发展方兴未艾，发展势头迅猛；青年旅馆、汽车旅馆市场空间广阔，潜力巨大；主题酒店、产权酒店、分时度假产品在我国萌芽，并出现良好的发展态势。然而在产业政策与行业管理方面目前只限于传统的星级饭店领域，而对饭店领域出现的新兴业态认识不足、重视不够。新业态的行业标准、操作规范、经营管理等诸多方面目前尚没有形成统一；在投资、建设、功能选择、产品设计、管理、营销等领域均存在诸多认识上的误区，产品的简单模仿复制现象将影响未来产业的健康发展。因此，必须加强新兴业态的研究，并形成统一的行业共识，根据不同的业态类型制定切实可行的产品设计、功能选择、经营管理、等级类型划分等行业标准与规范，行业主管部门应尽早制定优先发展的产业政策，从政策上鼓励扶持产业发展，通过引导饭店的合理转型以及鼓励新兴业态的发展来优化产业结构，并通过统一管理来实现全行业的协调发展。

三、强化法规的执行力，促进行业健康发展

1988年颁布并实施《饭店星级评定标准》，标志着我国饭店业正式步入国际化、法制化道路，政府开始对旅游饭店行业实施管理。标准的颁布与实施以及随着市场环境的变化而进行的修正，对于规范行业的经营、促进我国旅游饭店行业的快速发展起到积极的推动作用。近年来，我国旅游经济发展迅速，全国各地星级饭店规模发展提速，出于创建与地方旅游发展的需要，政策上鼓励多上饭店、多上星级饭店、上高星级饭店的发展导向。星级饭店数量的跨越发展同时必然会出现行业降低标准评定、降低标准核准、降低标准要求；加之地方旅游主管部门的人员、业务以及人为因素，同等星级饭店在硬、软件上差异很大，服务质量、管理水平参差不齐。因此，在行业的发展进程中要不断根据市场的需求变化适时调整饭店管理相关的法规与行规，并认真贯彻执行，强化行业管理力度与检测手段，提高行政旅游主管部门管理的公信力与执行力，促进行业高质量健康发展。

四、进行立法探索，推进行业的法制化建设

在旅游业发展突飞猛进的今天，构建旅游法律体系成为旅游业健康发展的重要保障，作为旅游产业的重要组成部分，建立饭店行业法规具有深远的意义，目前规范我国饭店行业的只有《星级饭店评定标准》与《旅游饭店行业规范》，由于行业产权现状与管理现状，其约束力有限，适用范围狭窄。行业中存在的水、电成本价格歧视，饭店经营者与社会职能部门的法律关系，经营者与消费者权责界定、纠纷处理、行业惯例与消费认知的冲突，经营者经营行为等等诸多问题亟待政策规范与相关法规的约定。因此，必须进行宏观管理立法探索，将接待住宿业纳入统一行业管理轨道，促进行业结构的优化与布局的合理，提高产业管理的质量与水平；理顺行业与相关社会职能部门的关系，规范管理分工与合作；进行产业政策与立法探索，在统一行业管理的基础上，将行业按一定的测度进行类型、等级划分探索，制定不同类型等级的行业规范、标准，推进产业的规范化、市场化发展，根据市场的变化发展制定科学的产业政策，促进业态的多样化、多元化；进行经营立法探索，规范经营主体行为，界定经营与消费的权责，引导消费认知，界定行业规定、企业规定的效力，进行多视角的立法探索，推进行业的法制化建设。

[本期本栏责任编辑：廉月娟；责任校对：宋志伟]